行政法治,我们还有多远
何海波; 1:清华大学法学院 摘要(Abstract)：

中国在过去30多年法治建设成就巨大,然而通往法治国家的路途依然遥远。可从四个方面检讨行政法治的理想与距离。第一,职权法定并不全面。政府职能缺少明晰而刚性的法律约束,党政分离并不彻底,行政机构设置和编制管理混乱,行政行为的适用条件、程序和方式有的无法可依,一些领域的行政裁量宽泛无边。第二,依法立法仍有问题。创制权利义务的法律形式尚不完全确定,法律文件的制定过程和公开发布有待改进,法律保留和法律优先还没有得到贯彻。第三,依法行政还没有成为普遍现象。一些似是而非的说法造成了法治理念的困惑,大规模、长期性的违法现象以及与之相伴的运动式执法还不少见,法律监督体制面临失效。第四,依法裁判还没有保障。行政争议获得裁判的权利还没有得到普遍承认,法院对相关的法律和事实问题还不能完全自主裁判,司法判决的权威性也没有充分保证。中国行政法治建设必须克服这些制度性的障碍,行政法治的实现也将以这些问题的解决为标志。

关键词(KeyWords)： 行政法治;;职权法定;;依法立法;;依法行政;;依法裁判

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作者(Author): 何海波;

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参考文献(References)： [1]姜明安:《行政法与行政诉讼》,中国卓越出版公司1990年版。[2]应松年主编:《行政法学新论》,中国方正出版社1998年版。[3]钟玉明:“协管员壮大之谜”,载《瞭望》2007年第34期。[4]孙旭培:“三十年新闻立法历程与思考”,载《炎黄春秋》2012年第2期。[5]何海波:《实质法治:寻求行政判决的合法性》,法律出版社2009年版。[6]应松年:“《立法法》关于法律保留原则的规定”,载《行政法学研究》2000年第3期。[7]黄学贤:“行政法中的法律保留原则研究”,载《中国法学》2004年第5期。[8]叶海波、秦前红:“法律保留功能的时代变迁:兼论中国法律保留制度的功能”,载《法学评论》2008年第4期。[9]周佑勇:“行政法中的法律优先原则研究”,载《中国法学》2005年第3期。[10]王敬波:“行政法关键词三十年之流变”,载《法学研究》2008年第6期。[11]王宏:“法院岂可非议人大法规:甘肃高院撤销酒泉中院一起错误判决”,载《北京青年报》2000年10月27日。[12]田毅、王颖:“一个法官的命运与‘法条抵触之辩’”,载《二十一世纪经济报道》2003年11月17日。①国务院在2004年提出,“经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标”。《全面推进依法行政实施纲要》,国发[2004]10号,第3条。②例如,龚祥瑞主编“法治的理想与现实:《中华人民共和国行政诉讼法》实施现状与发展方向调查研究报告”,中国政法大学出版社1993年版;杨解君:“走向法治的缺失言说:法理、行政法的思考”,法律出版社2001年版;梁治平:“我们离法治有多远?”,2010年7月3日讲座,爱思想网站:http://www.aisixiang.com/data/35200.html。①Randall Peerenboom,China's Long March toward Rule of Law(Cambridge University Press,2002);Neil Jamie Horsley,“Rule of Law in China:Incremental Progress,”in C.F.Bergsten,B.Gill,N.R.Lardy&D.Mitchell,China:The Balance Sheet(Public Affairs Press,2006).②Stanley B.Lubman,Bird in a Cage:Legal Reform in China after Mao(Stanford University Press,1999);Diamant,Stanley Lubman&Kevin O’Brien(eds.),Engaging the Law in China:State,Society and Possibilities for Justice(Stanford University Press,2005).③Kevin O’Brien(eds.),Engaging the Law in China:State,Society and Possibilities for Justice(Stanford University Press,2005).这几个学者的相关著作都已有中文译本。中国学者的讨论,参见夏勇:“法治是什么?渊源、规诫与价值”,载《中国社会科学》1999年第4期。④A.V.Dicey,Introduction to the Study of the Law of the Constitution,10th ed.,Macmillan,1959,chap.4“The Rule of Law”.⑤Frank Goodnow,Comparative Administrative Law,G.P.Putnam's Sons,pp.8,15(1893).⑥[德]奥托·迈耶《德国行政法》,刘飞译,商务印书馆2002年版,第6章“法治”。其中的“法律拘束”,中译本原文为“形成法律规范的能力”,有的学者译为“法规范的创造力”。作者强调法律规定应当对每个人都适用,当法律以其可识别的形式出现时总是具有拘束力。此处用“法律拘束”,是我根据其内容加以概括的结果。①罗豪才主编:《行政法学》,中国政法大学出版社1989年版,第2章“行政法的基本原则”。类似表述,又见胡建淼:《行政法学》(高等学校法学教材),法律出版社2003年第2版,第2章“行政法基本原则”。②2011年1月24日,全国人大常委会委员长吴邦国宣告中国特色社会主义法律体系已经形成时,提供的数据是现行有效法律236 件、行政法规690多件、地方性法规8600多件。此后又有一些增加。①1998年国务院机构改革把政府职能定位为“宏观调控、公共管理和社会服务”。《国务院工作规则》(国发[2008]14号)在文字上重新表述为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。②《行政许可法》第13条规定,通过下列方式能够予以规范的,可以不设行政许可:(1)公民、法人或者其他组织能够自主决定的;(2)市场竞争机制能够有效调节的;(3)行业组织或者中介机构能够自律管理的;(4)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。③在地产热潮中,国资委履行出资人职责的128家中央企业,绝大多数涉足房地产业务。在各界对“央企地王”的质疑声中,国资委要求不以房地产为主业的中央企业退出房地产业务,但进展缓慢。于祥明:“78家央企退出房地产业务实际进程缓慢”,http://news.xinhuanet.com/fortune/2010-05/14/c_1299891.htm;赵卓:“地产央企增至21家:扩军有因”,载《时代周报》2011年3月10日。①何晔:“全国牙防组:只有两个人两张办公桌”,转引自新华网http://news.xinhuanet.com/mrdx/2005-04/10/content_2809676.htm(这篇报道经新华网转载后,以“惊!两个人两张桌忽悠了13亿人”的标题风靡互联网);“牙防组虚假认证出笼记”,中央电视台《经济半小时》2006年4月8日,http://www.cctv.com/program/jjbxs/20060410/100795.shtml。更多报道,见新浪网http://news.sina.com.cn/z/cxyfz/index.shtml。②熊文钊:“部委行政副职多少为宜”,载《瞭望》2007年第31期。熊文钊教授建议对《国务院组织法》按实际情况及时进行修订,或者由全国人大授权对有关部委、机构所设行政副职职数进行调整。③载2009年12月9日南方周末网站:“一个区10个副区长一个贫困县11个副县长”,http://www.infzm.com/content/38463。④邓小平:“党与抗日民主政权”,载《邓小平文选》第1卷,第10页(“以党治国”是国民党遗毒,反对“以党治国”的观念)。更多讨论,参见于一夫:“‘以党治国’面面观”,载《炎黄春秋》2010年第7期。①中国机构编制网,http://www.scopsr.gov.cn/old/jgsz/zbblsgy/200909/t20090928_353.htm。中央编委的常设办事机构中央编办,名义上“既是党中央的机构,又是国务院的机构”,但没有出现在国务院的机构序列中。②名义上“既是党中央的机构,又是国务院的机构”,但没有出现在国务院的机构序列中。《党政领导干部选拔任用工作条例》(中共中央2002年7月9日)第4条:“本条例适用于选拔任用中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协、中央纪律检查委员会的工作部门或者机关内设机构的领导成员,最高人民法院、最高人民检察院的领导成员(不含正职)和内设机构的领导成员;县级以上地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院及其工作部门或者机关内设机构的领导成员;上列工作部门的内设机构的领导成员。县级以上党委、政府直属事业单位和工会、共青团、妇联等人民团体的领导成员的选拔任用,参照本条例执行。选拔任用非中共党员领导干部,参照本条例执行。选拔任用处级以上非领导职务,参照本条例执行。”③http://www.gov.cn/gjjg/2005-08/01/content_18608.htmm。④批评的声音,参见本刊评论员“不能推行党政‘一体化’”,载《党建研究》1993年第10期;李平安:“‘党政一体化’不可行”,载《求知》1994年第2期;“党政一体化不是改革”,载《求实》1995年第5期(省委书记王茂林反对“党政一体化”)。有意思的是,反对“党政一体化”的声音此后在官方媒体上似乎消失了。⑤例如,湖南新近创建了“党政一体”的消防督察机制,省委办公厅将消防工作纳入党委系统督察范围,会同政府部门组织对各市、州消防工作的联合督察;省委督查室向各市、州逐一下发《整改通知书》,督办重大火灾隐患的整改。周宏骞、陈苹:“湖南:构建党政一体消防督察机制”,载《人民公安报·消防周刊》2012年5月14日。⑥《劳动教养试行办法》(国发[1982]17号)第1条声明,该办法是“根据《国务院关于劳动教养问题的决定》及其《补充规定》和全国人大常委会《关于处理逃跑或者新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》”制定的。①《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》,国办发[2004]62号。②该法第18条:“国家稳定现行生育政策,鼓励公民晚婚晚育,提倡一对夫妻生育一个子女;符合法律、法规规定条件的,可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”③《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》,国办发[2006]37号(自2006年6月1日起,凡新审批、新开工的商品住房建设,套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重,必须达到开发建设总面积的70%以上)。④“温家宝主持国务院会议研究房地产业健康发展措施”,http://news.xinhuanet.com/newscenter/2006-05/17/content_4562304.htm(俗称“国六条”,包括加强房地产开发建设全过程监管,制止“囤积房源和哄抬房价行为”);建设部《关于进一步加强房地产市场监管、完善商品住房预售制度有关问题的通知》,建房[2010]53号(“要加大对捂盘惜售、哄抬房价等违法违规行为的查处力度”)。⑤《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》,国发[2010]10号;《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》,国办发[2011]1号。⑥一个相关资料的整理,参见“广电总局新对电视剧创作提出六不禁令历年禁令史”,http://industry.caijing.com.cn/2012-08-03 /111991700.html。⑦《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》(2000年)第7条要求,从事互联网业务的单位发现互联网上出现违法犯罪行为和有害信息时,要采取措施,停止传输有害信息,并及时向有关机关报告。①《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》(国办发[2008]36号)第14条:“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息,可以不予提供;对申请人申请的政府信息,如公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定,按规定不予提供,可告知申请人不属于政府信息公开的范围。”②《条例》第6条规定,“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织,是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。”具体的规定,需要参见民政部《关于重新确认社会团体业务主管单位的通知》(民发[2000]41号)以及其他相关文件。③马可佳:“河北香河普通商品房限价每平方米7500元”,载《第一财经日报》2011年6月20日;“香河全国首开‘商品房限价销售’均价不超7500元”,http://news.xinhuanet.com/house/2011-06/21/c_121561451.htm。④陈楫宝:“贝氏状告国家计委败诉:药品定价机制‘中外有别’?”,载《21世纪经济报道》2003年1月14日;“发改委药价新政倾向外企,国内仿制药敢怒不敢言”,载《中国经营报》2004年4月24日。关于该案的更多报道,见郭亦乐:“广州贝氏药业状告计委再燃药价论争”,载《南方日报》2002年3月4日;“贝氏官司与药价的政府控制”,载《三联生活周刊》2002年10月10日。有医药公司要求比照其他企业的药品定价为其重新定价,但没有获得法院支持。广州贝氏药业有限公司诉国家发展计划委员会药品定价案,北京市高级人民法院行政判决书,(2002)高行终字第66号。判决认为,“虽然国家计委在确定同类药品差价时考虑的一些因素缺乏根据,但尚不构成滥用职权”。⑤在目前中国语境下,“立法”通常指制定法律、法规、规章的行为,其余称“其他规范性文件”。为表述方便,本文把创设一般行为模式、具有权利义务内容的所有规范性文件都称为“立法”;至于在制定机关、程序和形式上具有特定性的法律、法规和规章,则用“正式立法”来指称。①如后所述,法规、规章的设定权本身又受到法律保留和法律优先两个原则的限制。②“国务院同意部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点”,http://news.xinhuanet.com/2011-01/27/c_121032896.htm;http://www.gov.cn/jrzg/2011-01/27/content_1793943.htm。官方媒体的报道只有一句话:“最近召开的国务院常务会议同意在部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点,具体征收办法由试点省(自治区、直辖市)人民政府从实际出发制定。”①《立法法》第9条规定,前述专属立法事项尚未制定法律的,全国人大及其常委会可以授权国务院根据实际需要,在授权决定规定的目的、范围内,对其中的部分事项先制定行政法规。但无论如何,有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项的立法权不能转授。在理论上,这几项称为“法律绝对保留”,其余称为“法律相对保留”。《立法法》第10、11 条要求,授权决定应当明确授权的目的、范围,被授权机关不得将该项权力转授给其他机关,以及授权事项在时机成熟时应当收回。②《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》(国发[2010]10号)规定:“要严格限制各种名目的炒房和投机性购房。……地方人民政府可根据实际情况,采取临时性措施,在一定时期内限定购房套数。”《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》(国办发[2011]1号)规定:“各直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市,在一定时期内……对已拥有2套及以上住房的当地户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭,要暂停在本行政区域内向其售房。”③“国务院同意部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点”,http://news.xinhuanet.com/2011-01/27/c_121032896.htm。④“信春鹰:收回税收立法权没路线图也没时间表”,http://news.cntv.cn/2013/03/09/ARTI1362822660192494.shtml。⑤《立法法》第86条规定,地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致,不能确定如何适用时,由国务院提出意见,国务院认为应当适用部门规章的,应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决;部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时,由国务院裁决。①《立法法》第79条规定:“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”又,第64条规定,“除本法第八条规定的事项外,其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的,省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要,可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后,地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效,制定机关应当及时予以修改或者废止。”②参见《立法法》,以及国务院2001年的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》。③《国务院关于加强法治政府建设的意见》(2010年)进一步规定:“制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件,要公开征求意见,由法制机构进行合法性审查,并经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定;未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的,不得发布施行。县级以上地方人民政府对本级政府及其部门的规范性文件,要逐步实行统一登记、统一编号、统一发布。”④公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》(2012年修订)附件2“道路交通安全违法行为记分分值”,把“驾驶机动车违反道路交通信号灯通行的”从原先的一次记3分改为一次记6分。公安部交管局官员解读为“抢黄灯行为属于违反道路交通信号灯通行”,应当记6分,并一度要求各地“严格落实”。对该事件的综合报道,见保磊、罗美香《公安部交管局:闯黄灯暂时不处罚》,《生活新报》2013年1月7日。⑤《行政处罚法》第4条:“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的,不得作为行政处罚的依据。”《行政许可法》第5 条:“有关行政许可的规定应当公布;未经公布的,不得作为实施行政许可的依据。”《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》,国发[2008]17号,第13条。⑥[2008]17号,第13条。《关税与贸易总协定》(GATT)第10条规定,任何缔约方实施的与贸易有关的“普遍适用的法律、法规、司法判决和行政裁定应迅速公布,使各国政府和贸易商能够知晓”。⑦相关规定可参见《国家行政机关公文处理办法》,国发[2000]23号。自2012年7月1日起,该办法被《党政机关公文处理工作条例》(中办发[2012]14号)所取代。⑧“国发”与“国办发”在程序上的区别看来只在于签发权限不同。《国务院工作规则》(国发[2008]14号)第48条规定,“国务院名义发文,经国务院分管领导同志审核后,由总理签发。以国务院办公厅名义发文,由国务院秘书长签发;如有必要,可由国务院分管领导同志签发或报总理签发。”⑨国务院办公厅作为全国政府信息公开工作的主管部门,负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作,但“不直接受理公民、法人和其他组织提出的政府信息公开申请”。《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》(国办发[2008]36号),第11条。①《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》(中共中央1990年7月31日印发)第23条规定,“有的党内法规公开发布。”第24条进一步规定:“中央纪律检查委员会、中央各部门起草的拟由中央发布的党内法规,其发布范围和发布形式,由起草机关和部门提出建议,报中央审定。”关于党内法规的性质,参见姜明安《论中国共产党党内法规的性质与作用》,《北京大学学报(哲学社会科学版)》2012年第3期。②参见《国务院关于全面推进依法行政的决定》,国发[1999]23号;国务院《全面推进依法行政实施纲要》,国发[2004]10号。③秦杰:“温家宝:有权必有责用权受监督侵权要赔偿”,http://www.sc.xinhuanet.com/ms/home/2003-11/07/content_1162463.htm(国务院举办的行政许可法学习讲座上的讲话);温家宝:“政府工作报告:2008年3月5日在第十一届全国人民代表大会第一次会议上的发言”,http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-03/19/content_7819983.htm(有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法要追究)。学者的论述,见姜明安:《行政法与行政诉讼》,中国卓越出版公司1990年版,77页。④孙承斌、李薇薇:“胡锦涛:扎扎实实开创我国政法工作新局面”,http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-12/25/content_7312439.htm;石国胜、王比学:“胡锦涛同全国政法工作会议代表座谈时发表重要讲话”,载《人民日报》2007年12月26日。①《最高人民法院关于开展社会主义法治理念教育的通知》(法发[2006]10号)要求,要牢固树立服务大局的理念,克服就案办案的思想和倾向,“努力实现法律效果与社会效果的统一”;《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》(法发[2007]19号)总结说,“坚持法律效果与社会效果的统一,是开展行政审判工作的基本要求”。②例如,一篇文章题为“坚持‘三个至上’实现‘三个效果’统一”,http://old.chinacourt.org/html/article/200808/06/315834.shtml。③对于“三个之上”的解读,参见杨海坤:“党的事业至上人民利益至上宪法法律至上”,载《法制日报》2008年2月1日;李林“‘三个至上’的法理思考”,载《中国党政干部论坛》2011年第1期。对于“三种效果”中法律效果和社会效果关系的解读,参见孔祥俊《论法律效果与社会效果的统一:一项基本司法政策的法理分析》,《法律适用》2005年第1期(社会效果本身是法律效果的有机组成部分);杜月秋《论裁判的正当性基础:以法律效果和社会效果的相互关系为视角》,《法律适用》2007年第3期(法律效果是基础,社会效果为底蕴)。④一种批评性的意见,见王发强:“不宜要求‘审判的法律效果与社会效果统一’”,载《法商研究》2000年地6期(法律是司法判决的唯一准绳);贺卫方:“‘三个至上’谁至上”,作者博客:ttp://blog.sina.com.cn/s/blog_488663200100atga.html,2008年8月27日。⑤任磊萍、何岩:“郑州经适房土地建别墅记者采访被质问替谁说话”,中国广播网http://china.cnr.cn/yaowen/200906/t20090617_505369656.shtml,2009年6月17日。⑥2011年3月3日外交部发言人姜瑜举行例行记者会上的发言,外交部网站http://www.fmprc.gov.cn/chn/gxh/tyb/fyrbt/t803799.htm,2011年3月3日。⑦李立:“周继东:依法行政进程如大江涌流”,载《法制日报》2009年9月28日。①例如,江苏省人民政府的《江苏省劳动监察规定》(1997年)第24条规定:“从事职业介绍、职业技能培训和鉴定以及境外就业服务的社会组织违反劳动法律、法规、规章规定,管理混乱、弄虚作假、滥发证件的,由劳动行政部门责令其限期改正,并可给予警告或者处以10000元以下的罚款。情节严重的,依法注销或者收回由劳动行政部门颁发的许可证。”这是为了规避《行政处罚法》关于规章不能设定吊销许可证的规定。②《山西省人民政府关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》,晋政发[2008]23号;《山西省人民政府关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》,晋政发[2009]10号。相关报道,参见曹海东、李廷祯:“煤老板绝地反击质疑山西煤改违法”,载《南方周末》2009年11月5日。③《中共中央、国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定》,中发[1996]13号。④《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》,国办发明电[2010]15号。⑤牛爱民、宗焕平:“北京市紧急部署防火安全将全面整顿网吧”,新华网http://news.xinhuanet.com/newscenter/2002-06/16/content_443010.htm;沈路涛:“我国网吧总量压缩近半管理失控状况得以扭转”,新华网http://news.xinhuanet.com/newscenter/2003-02 /21/content_739888.htm。更多报道,见新华网专题http://www.xinhuanet.com/newscenter/wangba/index.htm;新浪网专题http://news.sina.com.cn/z/wangba/。⑥《国务院办公厅关于坚决整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的紧急通知》,国办发明电[2005]21号。相关报道,见“所有乡镇煤矿一律停产整顿”,载《人民日报》2001年6月7日(国家安全生产监督管理局要求,全国所有乡镇煤矿一律停产整顿);秦逸、崔宁宁:“辽宁小煤矿一律停产整顿”,载《时代商报》2005年3月18日(省政府要求,全省小煤矿一律停产整顿,经省煤炭工业局验收合格后方可复工);“广东全省煤矿停产整顿问题煤矿已实行炸封”,载《人民日报》2005年8月22日;“梅州煤矿一律停产整顿”,载《梅州日报》2005年8月9日(梅州市政府通知,全市范围内的全部煤矿[包括证照齐全及已发出复产通知的企业]坚决全面停产整顿);徐洁净:“地方煤矿即日起一律停产整顿”,载《平顶山日报》2009年9月9日(全市地方煤矿即日起一律停产整顿)。⑦也有观察者指出,基层行政执法自有化解上级压力的对策,专项整治的要求因此遭遇“科层耗散”,甚至整个运动都是上下级行政机关在体制内的一种合谋。王波《执法过程的性质:法律在一个城市工商所的现实运作》,法律出版社2011年,第2章“一次专项整治的故事”。①任重远:“镇坪强制引产事件终结当事人获七万余元补助”,财新网http://china.caixin.com/2012-07-11/100409832.html。②王胜俊:“最高人民法院工作报告:2013年3月10日在第十二届全国人民代表大会第一次会议上的发言”,新华网http://news.xinhuanet.com/legal/2013-03/21/c_115108571.htm。③张蔚然:“中纪委:去年11.8万人受党纪处分”,中国新闻网http://www.chinanews.com/gn/2012/01-06/3586521.shtml。①《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释[2000]8号)第1条规定,“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。”②在陈嘉能诉中共四川省委组织部案中,最高法院的裁定书认为:“中共四川省委组织部不是一级行政机关,也不是由法律、法规授权行使行政职能的组织,其不具有行政诉讼的被告主体资格。”最高人民法院行政裁定书,(1997)行终字第12号。③《行政复议法》第14条规定:“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的,向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的,可以向人民法院提起行政诉讼;也可以向国务院申请裁决,国务院依照本法的规定作出最终裁决。”④在诉讼过程中,中国足协认为长春亚泰足球俱乐部做了“内部整顿”,决定减轻对长春亚泰及相关人员的处罚。对该案的评论,参见戚建刚:“长春亚泰足球俱乐部诉中国足协案再评析:以公共职能为视角”,载《行政法学研究》2004年第3期。⑤最高法院的司法解释规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”从实践效果来看,用“有法律上利害关系”取代原有“合法权益”的表述,有助于扫除对原告资格的不当限制。但是,在实践中,公民的起诉资格仍然受权利性质的限制,在法律上没有利害关系的公民根本没有资格起诉。⑥公民不服选举委员会对选民资格的申诉所做的处理决定,可以依照《民事诉讼法》的规定,向法院提起诉讼。①在蒋石林诉湖南省常宁县财政局案中,原告以纳税人名义提起诉讼,请求认定县财政局超预算购买两台小轿车行为违法,并将违法购置的轿车收归国库。法院以不属于“受案范围”为由裁定不予受理。洪克非、徐亮:“一名普通纳税人的公益诉讼”,载《中国青年报》2006年4月5日;赵文明:“常宁一村主任状告市财政局预算外购轿车”,载《法制日报》2006年4月6日;陈晶晶:“纳税人诉讼离我们还有多远”,载《法制日报》2006年5月10日。②据不完全的资料,2000年税务行政案件2010件,可能是历史最多;2009、2010年分别为293、398件。③《最高人民法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》,法发[2009]54号。④何海波:“困顿的行政诉讼”,载《华东政法大学学报》2012年第2期。值得注意的是,行政复议案件的数量更低。这意味着行政案件少,不是因为行政复议制度更有成效、已经解决了大部分行政纠纷。它再次印证了行政诉讼的困顿局面。⑤《行政诉讼法》第51条规定:“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前,原告申请撤诉的,或者被告改变其所作的具体行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许,由人民法院裁定。”⑥朱大强:“最高法院院长强调努力探索行政审判制度改革创新”,中国新闻网2006年10月25日,http://www.chinanews.com.cn/other/news/2006/10-25/809965.shtm;l《最高人民法院关于妥善处理群体性行政案件的通知》,法[2006]316号;《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》,法发[2007]19号;《最高人民法院关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》,法发[2007]第9号。⑦《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》,法释[2008]2号。①详细的讨论,参见何海波:“行政诉讼撤诉考”,载《中外法学》2001年第2期;何海波:“实质法治:寻求行政判决的合法性”,法律出版社2009年,61-85页。2012年的数据,见刘泽:“2012年全国法院审理行政和国家赔偿案件办理执行案件情况分析”,法制网http://www.legaldaily.com.cn/zbzk/content/2013-06/03/content_4525461.htm?node=25497。②中共中央曾经下发关于“加强和改进党对政法工作领导”的意见。《中共中央关于加强和改进党对政法工作领导的意见》,中发[2005]15号。由于相关文件没有公开,具体内容不得而知。③井建斌:“深刻领会江泽民同志的执政党建设思想”,中国共产党新闻网http://cpc.people.com.cn/GB/64156/5310027.html,2007年1月22日(江泽民指出,坚持中国共产党的领导的一项内容,就是要“坚持党对军队和其他人民民主专政的国家机器的绝对领导”);罗干:“继续深入开展社会主义法治理念教育”,中国平安网http://www.chinapeace.org.cn/ldhd/2006-10/19/content_3049.htm,2006年10月19日(江泽民同志提出了“关于坚持党对人民民主专政机关绝对领导任何时候都不能动摇的思想”);“周永康强调:始终坚持党对政法工作的绝对领导”,载新华网http://news.xinhuanet.com/politics/2011-07/02/c_121614063.htm。④《最高人民法院关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》,法释[2001]25号。该批复称,“根据本案事实,陈晓琪等以侵犯姓名权的手段,侵犯了齐玉苓依据宪法规定所享有的受教育的基本权利,并造成了具体的损害后果,应承担相应的民事责任”。《最高人民法院关于废止2007年底以前发布的有关司法解释(第七批)的决定》,法释[2008]15号。该决定称,法释[2001]25号“已停止适用”,但没有说明任何理由。⑤《最高人民法院公报》1995年第4期。相关评论参见赵正群:“’打假‘的司法审查标准”,载《人民法院报》2001年1月8日。⑥最高人民法院行政判决书,(2001)行提字第2号。