三网融合中互联互通问题及法律对策
The Issue of Interconnection and Legal Countermeasure on Integration of Three Networks 曹璋; 1:中国政法大学博士后流动站 2:浙江财经大学法学院 摘要(Abstract)：

三网融合互联互通是指建立通信网络间的有效连接,以使一个通信网络运营商的用户能够与另一个通信网络运营商的用户相互通信或者能够使用另一个运营商的各种通信业务。三网融合互联互通问题的解决必须通过非对称监管方式,即主导通信业务经营者承担互联互通义务。主导通信业务经营者指的是具备在相关通信业服务市场中能够控制交易条件;排除其他经营者进入相关市场;延缓其他经营者在合理时间内进入相关市场;或者提高其他经营者进入相关市场的成本,从而使该运营商在市场中难以开展有效竞争的经营者。

关键词(KeyWords)： 三网融合;;互联互通;;义务主体;;主导通信业务经营

Abstract:

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作者(Author): 曹璋;

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参考文献(References)： [1]袁超伟、张金波、姚建波:“三网融合的现状与发展”,载《北京邮电大学学报》2010年第6期。[2]胡晓东:“第一批三网融合试点城市现状及融合策略”,载《中国有线电视》2011年第8期。[3]胡汉辉、罗亮、孙桂泉:“电信竞争与网络融合——国外的动态和中国的改革”,载《现代经济探讨》2005年第4期。[4]郑宏:“恶性竞争何时休”,载《通信世界》2003年第14期。[5]罗明伟:“我国采取电信非对称管制可行措施探讨”,载《中国通信》2008年第3期。[6]张湘赣:《中国反垄断问题研究》,中国财政经济出版社2005年版。[7]赵怡:“虚拟运营商观点对对碰”,载《中国电信业》2014年第5期。[8]章波:“关于‘四级办台、混合覆盖’方针的思考”,载《中国广播电视学刊》1988年第6期。[9]李军莲:“有线电视网络的整合和发展”,载《广播电视信息》2010年第8期。(1)政府对三网融合定义为:“电信网、广播电视网、互联网在向宽带通信网、数字电视网、下一代互联网演进过程中,其技术功能趋于一致,业务范围趋于相同,网络互联互通、资源共享,能为用户提供话音、数据和广播电视等多种服务。”我国电信领域的法律规范对互联互通的定义为“指建立电信网间的有效通信连接,以使一个电信业务经营者的用户能够与另一个电信业务经营者的用户相互通信或者能够使用另一个电信业务经营者的各种电信业务。”这两个概念的相关内容文章后续会进一步讨论。参见《推进三网融合的总体方案》第1条,《公用电信网间互联管理规定》第5条。(2)我国现有的电信法规要求电信网之间应当按照技术可行、经济合理、公平公正、相互配合的原则,实现互联互通;主导的电信业务经营者不得拒绝其他电信业务经营者和专用网运营单位提出的互联互通要求。参见《中华人民共和国电信条例》第17条。(1)我国现有法律法规所指的互联互通指的是在下列电信网间的互联:(一)固定本地电话网;(二)国内长途电话网;(三)国际电话网;(四)IP电话网;(五)陆地蜂窝移动通信网;(六)卫星移动通信网;(七)互联网骨干网;(八)工业和信息化部规定的其他电信网。参见《公用电信网间互联管理规定》第2条。(2)这次国务院常务会议由温家宝主持召开,会议的主旨就是要加快推进电信网广播电视网互联网三网融合。这次会议同时为三网融合提出了时间表和工作的主要内容。参见中央政府门户网站“温家宝主持国务院常务会,决定加快推进三网融合”,网址:http://www.gov.cn/ldhd/2010-01/13/content_1509622.htm,最后访问日期:2016-04-26。(3)参见华数集团主页,网址:http://www.wasu.com.cn/news?newsid=63,最后访问日期:2016-04-26。(4)参见华数网通信息港有限公司主页,网址:http://hswt.alibole.com/,最后访问日期:2016-04-26。(5)参见浙江华数广电网络股份有限公司主页,网址:http://zj.wasu.com.cn/gyzjhs/jgjj/201203/t20120323_18378.html,最后访问日期:2016-04-26。(6)目前国家对电信网络和广播电视网络实行分业监管,为了实现三网融合,国家要求这两个行业的网络在现有的基础上实现网络间的互联互通、资源共享;从而避免重复建设、资源浪费。参见《推进三网融合的总体方案》(国发[2010]5号)第2条第2款。(7)参见《关于加强广播电视有限网络建设管理意见的通知》第5条。(1)参见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》第4款。(2)1996年美国电信法案第三章规定了电信网络运营商提供电视节目的限制条件,以及对广电网络运营商提供电信服务的保障。该规定也正说明了1996年美国电信法案允许电信和广电领域相互开放。参见The Telecommunications Act of 1996,SEC.302(a),SEC.303(a).(3)参见华数网通信息港有限公司主页,网址:http://hswt.alibole.com/,最后访问日期:2016-04-26。(4)Directive 97/33/EC of the European Parliament and of the Council of 30 June 1997-on interconnection in Telecommunications with regard to ensuring universal service and interoperability through application of the principles of Open Network Provision(ONP)[1997],art 2.(5)Directive 2002/21/EC of the European Parliament and of the Council of 7 March 2002 on a common regulatory framework for electronic communications networks and services(Framework Directive),recital(5).(1)Council Directive(EC)2002/19 on access to,and interconnection of,electronic communications networks and associated facilities(Access Directive)[2002]OJ L 108/7,art 2(b).(2)Title 47 of the Code of Federal Regulations(CFR),47 CFR§51.5.(3)关于非对称监管的具体手段和措施,可参见石军:“建立长效监管机制,促进通信市场公平竞争”,载《通信管理与技术》2008年第4期。(4)Directive 97/33/EC of the European Parliament and of the Council of 30 June 1997-on interconnection in Telecommunications with regard to ensuring universal service and interoperability through application of the principles of Open Network Provision(ONP)[1997],art 4(1).(5)Directive 2002/19/EC of the European Parliament and of the Council of 7 March 2002-on access to,and interconnection of,electronic communications networks and associated facilities(Access Directive),recital(5).(6)Directive 2002/19/EC of the European Parliament and of the Council of 7 March 2002-on access to,and interconnection of,electronic communications networks and associated facilities(Access Directive),art 8(2).(7)Directive 2002/19/EC of the European Parliament and of the Council of 7 March 2002-on a common regulatory framework for electronic communications networks and services(Framework Directive),art 14(2).(8)Directive 2002/19/EC of the European Parliament and of the Council of 7 March 2002-on a common regulatory framework for electronic communications networks and services(Framework Directive),recital 25.(9)The Reference Paper on WTO Basic Telecommunication Service Agreement in 1996,sec 2;在网络方面,各国都没有对技术可行进行精确的定义,因为技术可行这一概念本身就不是一个稳定的概念,任何在网络方面所取得的技术进步都有可能让原来技术不可行变成技术可行。参见Hank Intven and McC arthy Tetrault(ed),Telecommunications Regulation Handbook(The World Bank,Washington 2000)3-38.(10)U.S.CODE 47:Telegraphs,Telephones,and Radiotelegraphs,47 USC§251(c)(2).(11)我国现有的法律把互联互通限定在固定本地电话网、国内长途电话网、国际电话网、IP电话网、陆地蜂窝移动通信网、卫星移动通信网、互联网骨干网和工业和信息化部规定的其他电信网这些公用电信网络之间;然后三网融合框架下的互联互通是指包括了公用电信网络和广播电视网在内的所有通信网络的互联互通。参见《公用电信网间互联管理规定》第2条和《推进三网融合的总体方案》(国发[2010]5号)第1条。(1)参见《公用电信网间互联管理规定》第5条。(2)参见《推进三网融合的总体方案》(国发[2010]5号)第2条第2款。(3)在文章前述部分已经阐述了欧盟在不同时期对互联互通的不同定义以及美国在允许电信和广电业双向进入情况下对互联互通所下的定义,通过对这些定义的比较可以得出这一结论。(4)这些恶性竞争包括人为设置互联互通障碍,砍断对方通信电缆,散布不利于对方的言论等。参见郑宏:“恶性竞争何时休”,载《通信世界》2003年第14期。(5)参见《电信条例》第17条。(6)参见《公用电信网间互联管理规定》第5(3)条。(7)《电信条例》第一条阐明了本条例的立法目的,即为了规范电信市场秩序,维护电信用户和电信业务经营者的合法权益,保障电信网络和信息的安全,促进电信业的健康发展。参见《电信条例》第1条。(8)《公用电信网间互联管理规定》第1条阐明了本规定的立法目的,即为了维护国家利益和电信用户的合法权益,保护电信业务经营者之间公平、有效竞争,保障公用电信网间及时、合理地互联。参见《公用电信网间互联管理规定》第1条。(1)“南北分拆”方案的具体内容就是将原中国电信一分为二,北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、河南、山东10省(区)的电信公司归为北方部分;其余归为南方部分。北方部分和中国网通、吉通重组为新的中国网通公司,南方部分继续使用中国电信的名称。参加张湘赣:《中国反垄断问题研究》,中国财政经济出版社2005年版,第99页。(2)官方并没有直接对虚拟运营商进行定义,但是工业和信息化部对移动虚拟运营商认定为“是相对于移动网络运营商而言的,指不拥有无线频谱资源和无线接入网基础设施的服务提供商”。此外,工业和信息化部发布的《移动通信转售业务试点方案》用“移动通信转售企业”这一概念来描述移动虚拟运营商,并将“移动通信转售企业”界定为从拥有移动网络的基础电信业务经营者购买移动通信服务,重新包装成自有品牌并销售给最终用户,不自建无线网、核心网、传输网等移动通信网络基础设施,拥有客服系统,在必要时建有业务管理平台以及计费、营账等业务支撑系统的移动通信企业。另外,工业和信息化部在《关于向民间资本开放宽带接入市场的通告》中规定,拥有因特网接入服务业务经营许可证的民营企业可以从基础电信企业租用接入网络资源,以自有品牌为用户提供宽带上网服务。在这里所谓的拥有因特网接入服务业务经营许可证的民营企业可以被认定为在宽带领域的虚拟运营商。综上所述,我们可以认为所谓“虚拟运营商”,就是指拥有一定资质的企业向基础电信运营商租赁基础网络或者购买相关服务,根据市场与用户需求对电信服务进行包装,以自主品牌提供服务的电信运营商。参见工业和信息化部网页“虚拟运营”,网址:http://www.miit.gov.cn/n1146312/n1146909/n1146991/n1648534/c3489204/content.html,最后访问日期:2016-04-26;《移动通信转售业务试点方案》;《关于向民间资本开放宽带接入市场的通告》。(3)参见《移动通信转售业务试点方案》第2条。(4)匿名:“虚拟运营商试点年底结束,普遍处于亏损”,网址:http://www.sarft.net/a/178488.aspx,最后访问日期:2016-04-26。(5)参见蜗牛移动主页,网址:http://about.snail.com/awoniu/,最后访问日期:2016-04-26。(6)参见阿里通信主页,网址:https://aliqin.tmall.com/flowwallet/intro.htm?spm=a1z2p.7404678.a1zll.5.u9p EEf,最后访问日期:2016-04-26。(1)参见《关于向民间资本开放宽带接入市场的通告》第3条。(2)到2015年末我国移动虚拟运营商用户数达2050万,占全国移动用户总数的1.5%。2015年6月23日,我国首批三家民营企业(苏宁云商、长城宽带和网宿科技)收到宽带运营商牌照,正式进入宽带接入网市场;而到2015年为止,我国三家基础电信企业固定互联网宽带接入用户总数达2.13亿户。由此可见,无论是移动虚拟运营商还是宽带虚拟运营商对他们各自领域的基础运营商而言,在规模和实力方面都是相去甚远。因此基于规模和实力方面考虑,现有的移动虚拟运营商和宽带虚拟运营商在相关市场竞争中对其他电信业务经营者进入电信业务市场不构成实质性影响的能力。参见搜狐网页“2016,虚拟运营商抢夺市场份额关键年!”,网址:http://it.sohu.com/20160401/n443169601.shtml;新浪科技网页“首批民营宽带运营商诞生,宽带市场垄断或打破”,网址:http://tech.sina.com.cn/t/2015-06-24/doc-ifxefurs2830536.shtml。最后访问日期:2016-04-26。《2015年通信运营业统计公报》。(3)参见《关于加强广播电视有限网络建设管理意见的通知》第3条第1款。(4)为了适应三网融合需要,实现网络规模化,国家要求积极推进各地分散运营的有线电视网络整合,组建国家级有线电视网络公司,作为有线电视网络参与三网融合的市场主体。参见《推进三网融合的总体方案》(国发[2010]5号)第4条第2款。(5)参见《三网融合推广方案》(国办发[2015]65号)第2条第2款。(6)互联互通存在于不同经营者的网络之间,而广播电视网络公司的成立结束了广电领域各地广播电视网络公司各自为政的局面,在广电网络领域形成了一个惟一的主体。所以广电网络领域的互联互通问题只是一个公司内部的管理问题,不存在对不同的运营商实行非对称监管问题,也不存在哪个是主导运营商的问题。参见《公用电信网间互联管理规定》第2、5条。(7)关于广电和电信企业的双向进入具体业务范围,《推进三网融合的总体方案》规定,符合条件的广电企业可以经营增值电信业务、部分基础电信业务和互联网业务;符合条件的国有电信企业可以从事部分广播电视节目的生产制作和传播以及公共互联网音频节目服务和IPTV传输服务、手机电视分发服务。参见《推进三网融合的总体方案》(国发[2010]5号)第4条第1条。(8)参见《关于鼓励数字电视产业发展的若干政策》(中办、国办[2008]1号文)第6条第2款。(1)参见《持有互联网电视牌照机构运营管理要求》(广办发网字[2011]181号);邵珅:“互联网电视的发展及对传统电视业的影响”,载《新闻界》2011年第2期。(2)互联网电视内容服务机构包括:江苏电视台、国家新闻出版广电总局电影卫星频道节目制作中心、湖北广播电视台、城市联合网络电视台、山东电视台、北京广播电视台、云南广播电视台、重庆网络广播电视台;同时具备互联网电视集成平台和互联网电视内容服务平台的机构包括:中国网络电视台、上海广播电视台、杭州华数、广东广播电视台、湖南广播电视台、中国国际广播电台、中央人民广播电台。参见“互联网电视服务许可持证机构名单”,http://www.sarft.gov.cn/art/2016/3/23/art_110_30264.html,最后访问日期:2016-04-26。(3)参见《持有互联网电视牌照机构运营管理要求》(广办发网字[2011]181号),第1条第3款。(4)参见《广电总局关于IPTV集成播控平台建设有关问题的通知》(广办发网字[2012]43号)。(5)参见《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》第3条。