论不推回原则在海上拦截中的适用
On the Application of Principle of Non-Refoulement in Maritime Interception 徐军华; 1:华中科技大学法学院 摘要(Abstract)：

海上拦截作为海洋边界控制的一种重要措施是在国家实践的基础上逐渐发展起来的,其主要目的是防控非法移民、打击偷渡和人口贩运犯罪、防范恐怖分子入境等。然而,在"混合移民"的背景下,一些国家基于本国的国家利益往往忽略海上迁徙的难民和避难寻求者的合法利益,导致了对难民和避难寻求者的"推回",从而违反了不推回原则。联合国难民署近年来发布的一系列文件对于协调"难民保护"和"边界控制"二者之间的平衡具有一定的指导意义。为了规制海上拦截行为并维护不推回原则,不仅要适度调整相关国际条约的相关内容、明确国家在公海上实施海上拦截的国家责任,还应确立以联合国难民署为中心的国际组织的监督地位。

关键词(KeyWords)： 不推回原则;;海上拦截;;难民保护;;海洋边界控制

Abstract:

Keywords:

基金项目(Foundation): 作者主持的中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“国际法视野下的移民与发展问题研究”(2011WC041)的阶段性研究成果

作者(Author): 徐军华;

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参考文献(References)： [1]Susan Beck and Cast Away,How the INS Tried to Save the Haitians,and How Bush Administration Hard-line Policies Prevailed,American Law(1992).[2]Guy S.Goodwin-Gill,The Refugee in International Law,Oxford:Oxford University Press,1983.[3]G.W Palmer,Guarding Coast:Alien Migrant Interdiction Operations at Sea,in:M.N.Schmitt(eds.),The Law of Military Operations,Newport:Naval War College Press,1998.[4]Natalie Klein,Assessing Australia’s Push Back the Boats Policy under International Law:Legality and Accountability for Maritime Interceptions of Irregular Migrants,15Melbourne Journal of International Law(2014).[5]Dr.Seline Trevisanut,The Principle of Non-Refoulement and the De-Territorialization of Border Control at Sea,27 Leiden Journal of International Law(2014).[6]李晓岗:“难民问题的人道性与政治性”,载《世界经济与政治》1999年第7期。[7]Guy S.Goodwin-Gill,The Right to Seek Asylum:Interception at Sea and the Principle of Non-Refoulement,23International Journal of Refugee Law.[8]Lauterpacht and Bethlehem,The Scope and Content of the Principle of Non-Refoulement:Opinion,in Feller,Türk and Nicholson(eds.),Refugee Protection in International Law,Cambridge:Cambridge University Press,2003.[9]J.Symonides,Origin and Legal Essence of the Contiguous Zone,20 Ocean Development and International Law(1989).[10]Efthymios Papastavridis,Interception of Human Being on the High Seas:A Contemporary Analysis under International Law,56 International and Comparative Law Quarterly(2007).[11]J.Pugash,The Dilemma of the Sea Refugee:Rescue Without Refuge,18 Harvard International Law(1977).[12]R.P.Schaffer,The Singular Plight of Sea-Borne Refugees,8 Australian Year Book of International Law(1983).[13]Richard Barnes,Refugee Law at Sea,53 International and Comparative Law Quarterly(2004).[14]Goodwin-Gill&Mc Adam,The Refugee in International Law,Oxford:Oxford University Press,2007.[15]Goodwin-Gill,the Extraterritorial Processing of Claims to Asylum or Protection:the Legal Responsibilities of States and International Organizations,9 UTS Law Review(2007).[16]古祖雪:“现代国际法的多样化、碎片化与有序化”,载《法学研究》2007年第1期。[17]朱光耀:“公安边防管理工作应对现代海洋法影响的措施探析”,载《公安研究》2009年第11期。(1)“移民”在学术界和理论界的界定并非一致。联合国在“Irregular Migration and Smuggling of Migrants from Armenia”中,将“移民”定义为:定居在某一外国至少一年的个人,而通常的用语包括一定种类的短期移民。根据国际移民组织(IOM)编纂的《International Migration Law:Glossary on Migration》的解释:在国际层面上,并不存在一个被普遍接受的定义,“移民”通常被理解为涵盖所有情势下基于“个人便利”的理由并且没有对外驱逐因素而自由决定迁徙的人,该术语因此也适用于个人、家庭成员,他们迁徙至另一个国家或地区的目的是为了改善其物质或社会条件并提升他们或其家庭的发展前景。鉴于在难民法、国际人道法和国际人权法中普遍将“移民”和“难民”以及“避难寻求者”放在一起进行表述,本文在论述的时候也将如此处理。但是,必须指出的是,这三者在国际法上的权利是不同的。另外,乘船出海寻求避难的人有时也称为“船民”(boat people)。(2)由于难民和移民海路迁徙的隐蔽性,具体的数字其实难以核实。根据国际移民组织(IOM)2016年的统计,截止2016年6月22日,大约有214861名移民和难民通过地中海进入欧洲,主要抵达意大利、西班牙、希腊和塞浦路斯,其中有2861名人员死于海上迁徙的过程中。http://www.iom.int/news/mediterranean-migrant-arrivals-2016-214861-deaths-2861,最后访问日期:2016-06-27。(1)例如,“2009年以来,缅甸果敢、克钦地区几万边民因战事涌入我国边境地区。2014年,越南爆发反华示威骚乱,一些海外侨胞涌入我国。”参见由王辉耀主编,刘国福、苗绿副主编的最新年度报告《中国国际移民报告(2015)》,转引自新浪财经:“中国国际移民报告:中国正式成为难民接受国”,http://finance.sina.com.cn/stock/usstock/c/20150417/075021979069.shtml.,最后访问日期:2017-01-17。(2)See Interdiction Agreement Between the United States of America and Haiti,Sept.23,1981,U.S.-Haiti,33 U.S.T.3559.(3)United States President George Bush,Interdiction of Illegal Aliens,Executive Order 12807,24 May 1992.(4)Brief of Amici Curiae Amnesty International and Amnesty International-USA,Haitian Ctrs.Council,Inc.v.McN ary,969 F.2d 1350(2d Cir.)(No.92-6144),cert.granted,113 S.Ct.52(1992).(5)Sale v.Haitian Ctrs.Council,509 US 155,156(USSC 1993).(1)See Migration Act ss 5(1),189,196,198,198AD.(2)See Liberal Party/National Party of Australia,The Coalition’s Operation Sovereign Borders Policy,http://www.nationals.org.au.,最后访问日期:2014-04-20。(3)See Liberal Party/National Party of Australia,The Coalition’s Policy for a Regional Deterrence Framework to Combat People Smuggling,http://www.nationals.org.au.,最后访问日期:2014-04-20。(4)Michael Bachelard,Australian Navy Turns Back Asylum Seeker Boat to Indonesia After Loading Three Extra People,The Sydney Morning Herald(online),6 May 2014,http://www.smh.com.au.,最后访问日期:2014-07-08。(5)United Nations High Commissioner for Refugees,Returns to Sri Lanka of Individuals Intercepted at Sea:UNHCR Statement,http://www.unhcr.org/news/press/2014/7/53baa6ff6/returns-sri-lanka-individuals-intercepted-sea.html.,最后访问日期:2014-08-12。(6)2004年,根据欧盟理事会第2007/2004/EC条例建立了欧洲边防局(FRONTEX),该机构旨在统一实施欧盟外部边界控制规则并协调成员国外部边界管理上的合作。在海上执法措施中,该机构协助欧盟成员国实施快速和协同的海洋边界控制,执法的领域不仅在成员国的领海、公海还延伸至第三国的领水范围之内。(1)例如,近年来移民或难民通过地中海迁移主要有三条路径:从北非的马格里布经由西班牙的飞地梅利利亚和休达或直接抵达西班牙的南海岸;从利比亚和突尼斯出发经由马耳他或意属地中海岛屿兰佩杜萨岛抵达意大利的西西里岛或其主大陆;从土耳其出发经由希腊的多德卡尼斯群岛抵达希腊或意大利的西西里岛。另外,由于地中海边防巡逻的加强,移民和难民也会选择从毛利塔利亚经由加那利群岛抵达欧洲。(2)EXCOM曾于2000年给“拦截”作出的定义为:“拦截包含一个国家在其领土之外采取的所有措施,这些措施包括预防、阻碍或停止那些缺少必要证件的人通过陆地、海洋、或空中作跨越边境的流动,并使被拦截的人朝着他们所期望的目的国行进”。参见Executive Committee of the High Commissioner’s programme,18th Meeting of the Standing Committee(EC/50/SC/CPR.17),9 June 2000.http://www.unhcr.org/excom/EXCOM/3ae68d144.pdf.鉴于2003年定义是对2000年定义的修正,本文使用了EXCOM的2003年的定义。(1)一些国家指出,偷渡情形下移民的生命经常处于危险的状态,尤其是当他们选择不适航的船舶进行偷渡的情形,通过实施拦截可以救助那些处于海上危险状态的移民或难民。(2)1951年《关于难民地位的公约》第1条第1款给“难民”的定义是:“由于1951年1月1日以前发生的事情并因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因受到迫害而留在其本国之外,并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人;或者不具有国籍并由于上述事情留在他以前经常居住国家以外而现在不能或者由于上述畏惧不愿返回该国的人。”1967年《关于难民地位的议定书》取消了上述1951年公约对“难民”定义的“时间”和“地域”的限制。根据《难民公约》及其《议定书》的规定,判定某人是否为“难民”必须要同时符合以下三个条件:(1)栖身于本国或经常居住国之外;(2)不能或不愿受本国保护和不能或不愿返回经常居住国;(3)有正当理由畏惧迫害。符合上述条件的人并不当然具有“难民”身份,《难民地位公约》第1条第6款对“难民”适用的人进行了例外规定,即:“本公约规定不适用于存在着重大理由足以认为有下列情事的任何人:(甲)该人犯了国际文件中已作出规定的破坏和平罪、战争罪、或危害人类罪;(乙)人在以难民身分进入避难国以前,曾在避难国以外犯过严重非政治罪行;(丙)该人曾有违反联合国宗旨和原则的行为并经认为有罪。”(1)在国际人权法领域,主要的法律文件有:《世界人权宣言》、《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》及其《选择性议定书》等;在国际人道法领域,主要的法律文件有:1984年《联合国禁止酷刑和其它残酷、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、1967年《领域庇护宣言》、1989年《有效防止和调查法外处决、任意处决和即审即决事件的原则》、1992年《保护所有人免遭强迫失踪宣言》。(2)在欧洲,1950年缔结的《欧洲人权公约》、1977年《领土庇护宣言》、1955年《关于最低限度的庇护程序保证的决议》中都包含了该原则。此外,2000年欧洲联盟通过的《基本权利宪章》明确规定了不推回原则。在非洲,1969年《非洲统一组织关于非洲难民问题的公约》第2条第3款的规定。在美洲,1969年《美洲人权公约》第22条第8款的规定,1984年《卡塔赫纳宣言》言明了不推回原则的重要意义。在一些其他区域性文件中,如1966年亚非法律磋商委员会通过的《有关难民地位和待遇的原则》第3条第3款做出类似于1967年《领域庇护宣言》第3条第1款的规定。1992年阿拉伯国家通过的《阿拉伯世界保护难民和流离失所者宣言》第2条的规定。(3)有关不推回原则的地位,普遍接受的观点认为它具有国际习惯法的地位,至于它是否具有强行法的特征,学界存在着不一致的看法,以Goodwin-Gill和Seline Trevisanut为代表的学者试图论证不推回原则的强行法特征。鉴于实践中一些国家不遵守难民不推回原则的实际情形,联合国难民署执行委员会也试图通过发布一些决定来增强该原则的强制性。分别参见Goodwin-Gill,The Right to Seek A-sylum:Interception at Sea and the Principle of Non-Refoulment;Seline Trevisanut;The Principle of Non-Refoulement at Sea and the Effectiveness of Asylum Protection;Executive Committee,Conclusion No.55(XL),1989;Executive Committee,Conclusion No.79(XLVII),1996.(4)UNHCR:Advisory Opinion on the Exterritorial Application of Non-Refoulement Obligations under the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protoco(l‘Advisory Opinion’),§§24 and following.(5)EXCOM,Standing Committee,18th Meeting,Interception of Asylum Seekers and Refugees:The International Framework and recommendations for a Comprehensive Approach,UN doc.EC/50/SC/CRP.17(9 June 2000).(6)UNHCR Executive Committee,Protection Safeguards in Interception Measures,Conclusion No.97(LIV),2003,Para.(a)(iv).http://www.unhcr.org/excom/exconc/3f93b2894/conclusion-protection-safeguards-interception-measures.html.,最后访问日期:2015-05-12。(1)参见《联合国海洋法公约》第2条第3款。(2)参见《联合国海洋法公约》第19条第1款:“通过只要不损害沿海国的和平、良好秩序或安全,就是无害的。这种通过的进行应符合本公约和其他国际法规则”。(3)参见《联合国海洋法公约》第18条。(4)根据该条的规定:“沿海国不应在通过领海的外国船舶上行使刑事管辖权,以逮捕与在该船舶通过期间船上所犯任何罪行有关的任何人或进行与该罪行有关的任何调查,但下列情形除外:(a)罪行的后果及于沿海国;(b)罪行属于扰乱当地安宁或领海的良好秩序的性质;……”。(5)“驱逐”与“拒绝入境”背后暗含的依据有所不同:“驱逐”意味着该船舶已经进入沿海国的领土范围,因而在沿海国的主权管辖范围内根据沿海国的国内法实施的执法行为;相反,沿海国如果仅仅以“拒绝入境”为执法的目的,那么意味着沿海国执法的前提是该船舶还没有进入该国的领土范围,沿海国也没有相应的管辖权基础。(6)2001年8月26日,澳大利亚对进入其领海并距离海岸4公里的地方截停了一艘名为“Tampa”号的挪威籍商船,该商船在公海上救助了处于危险状态的印度尼西亚船舶,并将船上的433名乘客转到Tampa号上,以就近到澳大利亚寻求医疗和其他方面的救助。澳大利亚政府不准该船进入澳大利亚的领水,在派出军舰给予医疗救助后,声称澳大利亚已与新西兰达成了协议,并据此将Tampa号商船上的乘客转至位于新西兰的两个澳大利亚军事基地,最终分两批将他们分别送至新西兰和瑙鲁。See Seline Trevisanut,The Principle of Non-Refoulement at Sea and the Effectiveness of Asylum Protection,12 Max Planck UNYB(2008).(1)参见《海洋法公约》第33条第2款。(2)即:航行自由;飞越自由;铺设海底电缆和管道的自由,但受第六部分的限制;建造国际法所容许的人工岛屿和其他设施的自由,但受第六部分的限制;捕鱼自由,但受第二节规定条件的限制;科学研究的自由,但受第六和第十三部分的限制。(3)《海洋法公约》第92条规定:“1.船舶航行应仅悬挂一国的旗帜,而且除国际条约或本公约明文规定的例外情形外,在公海上应受该国的专属管辖。除所有权确实转移或变更登记的情形外,船舶在航程中或在停泊港内不得更换其旗帜。2.悬挂两国或两国以上旗帜航行并视方便而换用旗帜的船舶,对任何其他国家不得主张其中的任一国籍,并可视同无国籍的船舶。”(4)《海洋法公约》第110条第1款规定:“除条约授权的干涉行为外,军舰在公海上遇到按照第95和第96条享有完全豁免权的船舶以外的外国船舶,非有合理根据认为有下列嫌疑,不得登临该船:(a)该船从事海盗行为;(b)该船从事奴隶贩卖;(c)该船从事未经许可的广播而且军舰的船旗国依据第109条有管辖权;(d)该船没有国籍;或(e)该船虽悬挂外国旗帜或拒不展示其旗帜,而事实上却与该军舰属同一国籍。”(1)2000年,UNHCR第一次在其常设会议上形成了一份工作报告,即“Interception of Asylum-Seekers and Refugees:The International Framework and Recommendations for a Comprehensive Approach”;2001年,UNHCR在渥太华召开了一个以“Incorporating Refugee Protection Safeguards into Interception Measures”为主题的研讨会,会议最后进行了总结;2002年,UNHCR就“海上救助”问题召开了一个专家圆桌会议,并于2003年达成了一份名为“Conclusion on Protection Safeguards in Interception Measures”的专家结论。(2)UNHCR,Refugee Protection and Mixed Migration:A 10-Point Plan of Action,http://www.unhcr.org/4963237011.html.,最后访问日期:2016-04-12。(1)The International Law Commission articles are annexed to UN General Assembly resolution 56/83,Responsibility of States for internationally wrongful acts,12 December 2001,see articles 4-11.(1)《难民公约》第35条第2款规定:“为了使高级专员办事处或继承该办事处的联合国任何其他机关向联合国主管机关作出报告,缔约各国保证于此项机关请求时,向它们在适当形式下提供关于下列事项的情报和统计资料:(甲)难民的情况,(乙)本公约的执行,以及(丙)现行有效或日后可能生效的涉及难民的法律、规章和法令。”(2)2017年1月27日,美国总统特朗普签署了一份名为《阻止外国恐怖分子进入美国的国家保护计划》的政令,其目的是通过强化签证签发程序,及早发现及阻止恐怖分子进入美国,下令国务院等相关单位检视签证签发程序,并进行必要的改革。在未完成相关工作之前,除了全面暂停接收难民120天,另暂时限制伊朗、伊拉克、利比亚、索马里、苏丹、叙利亚和也门的公民(包括移民和非移民)进入美国,暂停期间90天。该政令目前在美国国内和国际社会引起了广泛的争议。该政令的实施将会对进入美国的难民造成重大的影响。(1)如何从“混合移民”中甄别出真正的难民和避难寻求者,同时为了减少为维护难民和避难寻求者的合法权益而造成对国家安全与和平的损害,是另一个复杂的议题。例如,2001年9月28日,联合国安理会通过了“国际合作防止恐怖主义行为”的1373号决议,呼吁所有国家“在给予难民地位前,依照本国法律和国际法的有关规定、包括国际人权标准采取适当措施,以确保寻求庇护者未曾计划、协助或参与犯下恐怖主义行为;依照国际法,确保难民地位不被犯下、组织或协助恐怖主义行为者滥用,并且不承认以出于政治动机的主张为理由而拒绝引渡被指控的恐怖分子的请求”。对于该决议的效力是否在《难民公约》第1条第6款中增设了“恐怖主义例外”情形,目前学界存在着理论上的纷争,尤其是在难民甄别程式的改变上。鉴于本文的篇幅,本文只在观点上强调“海上拦截的实施必须遵守难民不推回原则以兼顾国家安全与难民和避难申请者合法权益的维护”,至于如何平衡,确非本文的重点。(2)由于在我国的相关法律文件中没有专门规定“海上拦截”,在这里,本文采用“海洋边防管理”这一词语,内容包含了“海上拦截”。(3)在我国,关于难民的法律规定只有1982年宪法第32条第2款:“中华人民共和国对于因为政治原因要求避难的外国人可以给予受庇护的权利。”2013年7月生效的《出境入境管理法》第46条的规定:避难申请人可以凭临时身份证明在中国停留;已被认定的难民,可凭难民身份证件在中国停留居留。至于如何认定,认定后可在我国享有何种待遇和权利,法律并没有明确规定。目前常规的做法是由联合国难民署驻华代表处对来华寻求避难者进行难民地位甄别,而甄别的标准则是联合国难民署的章程。