最高国务会议与“五四宪法”的二元政体结构
翟志勇; 1:北京航空航天大学法学院 摘要(Abstract)：

最高国务会议是"五四宪法"中专属于国家主席的一种会议机制,最高国务会议表面上议而不决,但由于特殊的人员构成以及毛泽东在当时巨大的人格魅力和政治权威,最高国务会议反而成为超越常规国家机构、党的机构以及政治协商组织的超级国家权力机关,是一种统合一切的事实上的最高国家权力机关,是"五四宪法"中国家主席制度的枢机所在。毛泽东作为国家主席,内在于"五四宪法"体制之中,并与全国人大、国务院、最高人民法院和最高人民检察院组成常规政体结构。毛泽东作为革命领袖,即卡里斯玛担当者,又超乎在宪法之外,通过最高国务会议超越常规国家权力机关,由此形成"五四宪法"独特的二元政体结构。"五四宪法"是韦伯意义上的法理型统治和卡里斯玛统治的结合,内在地包含着毁灭自身的因素,为日后因接班人问题导致的宪法危机埋下了伏笔。

关键词(KeyWords)： “五四宪法”;;毛泽东;;最高国务会议;;卡里斯玛;;二元政体结构

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作者(Author): 翟志勇;

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参考文献(References)： [1]许崇德:《中华人民共和国宪法史》,福建人民出版社2003年版。[2]韩大元:《1954年宪法与中国宪政》,武汉大学出版社2008年第2版。[3]《毛泽东年谱(1949-1976)》(第二卷),中央文献出版社2013年版。[4]李林:“最高国务会议组织结构及其功能探析”,载《中共党史研究》2005年第1期。[5]《刘少奇年谱》(下卷),中央文献出版社1996年版。[6]谭平山:“关于草拟《中国人民政治协商会议组织法》的报告”,载《开国盛典:中华人民共和国诞生重要文献资料汇编》,中国文史出版社2009年版。[7]殷啸虎:“过渡时期理论与1954年宪法”,载《政法论坛》2004年第6期。[8]薄一波:《若干重大决策与事件的回顾》,中共党史出版社2008年版。[9][德]马克斯·韦伯:《支配社会学》,康乐、简惠美译,广西师范大学出版社2004年版。[10]《毛泽东年谱(1949-1976)》(第三卷),中央文献出版社2013年版。[11]《建国以来毛泽东文稿》(第七册),中央文献出版社1992年版。[12]强世功:“中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角”,载《开放时代》2009年第12期。[13]翟志勇:“八二宪法的生成与结构”,载《华东政法大学学报》2012年第6期。1相关讨论,参见李林:“最高国务会议组织结构及其功能探析”,载《中共党史研究》2005年第1期;杨建党:“最高国务会议制度探略”,载《云南行政学院学报》2006年第4期;何正进、姜敏:“我国最高国务会议制度废止的原因探析”,载《决策与信息》2011年第11期;周林刚:“宪法概念的变迁:从《共同纲领》到‘五四宪法’”,载《法制与社会发展》2013年第6期;周林刚:“八二宪法与新宪法观的生成”,载《华东政法大学学报》2012年第6期;马岭:“国家安全委员会与50年代最高国务会议之比较”,载《云南大学学报法学版》2014年第1期。1 田家英在发表这个谈话时,宪法草案中有关最高国务会议法定参加人中尚不包括人大常委会委员长,因此田家英只提到总理。按照最初的这个草案,最高国务会议似乎是国家主席领导国务院工作的一种机制。后来草案中增加了人大常委会委员长,会议的性质变得更为复杂了。参见韩大元:《1954年宪法与中国宪政》,武汉大学出版社2008年第2版,第86页。2 以上引文参见毛泽东:“对中华人民共和国宪法草案的批语”,载《建国以来毛泽东文稿》第四册,中央文献出版社1990年版,第458 页。1 这里的“两个机关”指全国人大常委会和国务院。韩大元:《1954年宪法与中国宪政》,武汉大学出版社2008年第二版,第85-86 页。2 在“五四宪法”通过后的第8天,1954年9月28日中共中央政治局恢复设立中共中央军事委员会,担负整个军事工作的领导,毛泽东任主席,是全军统帅,彭德怀主持日常工作。军委决定的事项,凡需经国务院批准,或需用行政名义下达的,由国防部长(彭德怀时任部长)签署,国防部事实上成为中央军委对外的名义。而国防委员会则为“咨询机关性质”和“统一战线性质的组织”。与中共中央军事委员会相比,国防委员会的组成人员中有党外人士特别是原国民党高级将领参加。参见《毛泽东年谱(1949-1976)》第2卷,中央文献出版社2013年版,第288、289、292、300-302、304、315页。另参阅黄钟:“宪法视角下的毛泽东与刘少奇”,载《炎黄春秋》2013年第7 期。1 参见《人民日版》1964年12月19日和1965年1月1日的相关报道。2 关于第二次最高国务会议,《毛泽东年谱(1949-1976)》上只记载当晚“邀请各民主党派负责人和无党派民主人士在中南海颐年堂座谈,发表关于政协的性质和任务的谈话”以及谈话的要点,但并未写明这是第二次最高国务会议,但《邓小平年谱(1904-1974)》中则明确记载当晚“出席毛泽东主持的最高国务会议第二次会议。毛泽东发表关于政协的性质和任务的谈话”。参见《毛泽东年谱(1949-1976)》第2卷,中央文献出版社2013年版,第324-326页;《邓小平年谱》中卷,中央文献出版社2009年版,第1206页。1 《毛泽东年谱(1949-1976)》只记载召开会议的时间和出席人员,未记载具体的议题,此处根据《邓小平年谱(1904-1974)》补充,参见《邓小平年谱(1904-1974)》中卷,中央文献出版社2009年版,第1262页。2 波兰事件和匈牙利事件发生后,中国建议苏联在和平共处五项原则的基础上处理社会主义国家之间的关系,1965年10月30日苏联发表《苏联政府关于发展和进一步加强苏联同其他社会主义国家的友谊和合作的基础的宣言》,宣言采纳了中国的建议并对苏联同其他社会主义国家之间关系上的错误作了自我批评。中国的《声明》是对苏联《宣言》的肯定和支持。参见《毛泽东年谱(1949-1976)》第3卷,中央文献出版社2013年版,第14-21页。3 9月9日《人民日报》发表毛泽东亲自修改定稿的新闻稿,题为《毛主席在最高国务会议上论目前形势、美国侵略者把绞索套在自己脖子上》。1《毛泽东年谱(1949-1976)》第3卷,中央文献出版社2013年版,第142、147-148页。1 在这个签字仪式上,中苏共同签署两份联合宣言、四份联合公报、两份议定书,确立了建国初期中苏合作关系的基本框架。参见《毛泽东年谱(1949-1976)》第2卷,中央文献出版社2013年版,第296页。2 《中国人民政治协商会议组织法》第7条,《中央人民政府组织法》第3条、《共同纲领》第13条都做了类似的规定。1 相关的论述,参见强世功:“中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角”,载《开放时代》2009年第12期。焦洪昌、马骁:“国家主席制度流变考”,载《中共浙江省委党校学报》2004年第2期。2 董必武在第一届政协全体会议上所做的《<中华人民共和国中央人民政府组织法>的草拟经过及其基本内容》的报告中指出:“本法草案规定的中央人民政府委员会的职权,各国宪法多规定为国家元首的职权。我们觉得本法草案的规定,更能充分表现民主的精神。”参见《开国盛典:中华人民共和国诞生重要文献资料汇编》,中国文史出版社2009年版。3 毛泽东:“批判离开总路线的右倾观点”,载《毛泽东选集》(第五卷),人民出版社1977年版,第81-82页。“五四宪法”实际上在序言中将过渡时期总路线作为这部宪法的指导原则,这就可以解释为什么毛泽东说“五四宪法”可以管十五年,因为过渡时期总路线就是十到十五年或者更多一些时间。4 毛泽东在宪法起草委员会第一次会议上曾说:“主席也不是政府,国务院不向他报告工作,打屁股打国务院总理,不打主席。”许崇德:《中华人民共和国宪法史》,福建人民出版社2003年版,第191页。但实践中周恩来向毛泽东汇报工作是家常便饭,这在毛泽东和周恩来的年谱中随处可见。1 周林刚:《宪法概念的变迁:从<共同纲领>到““五四宪法””》,载《法制与社会发展》2013年第6期;周林刚:“八二宪法与新宪法观的生成”,载《华东政法大学学报》2012年第6期。2 在韦伯看来,官僚制支配结构是基于合理制定的规则体系,家父长制支配结构建立在传统的神圣性上,而卡里斯玛的支配结构基于具体个人的权威,既不依赖理性规则,又不依赖传统。当然,这三种都是纯粹的类型,真实历史中的支配形态,乃是这些纯粹类型的混合或变形。参见[德]马克斯·韦伯:《支配社会学》,康乐、简惠美译,广西师范大学出版社2004年版,第19-20页。1《毛泽东年谱(1949-1976)》第3卷,中央文献出版社2013年版,第142、147-148页。毛泽东请辞国家主席的真实想法不得而知,一般认为毛泽东为国家主席在外交礼节上的迎来送往所累,想要摆脱这些形式上的工作。从毛泽东卸任国家主席前后的实际工作来看,减少的工作确实也就是这些礼节上的工作。