土地财政三问与制度变迁
吴越; 1:西南财经大学法学院 摘要(Abstract)：

土地财政综合症关涉政府财权与事权划分、农民土地权益保护中的政府土地行为约束、宏观调控中对地方政府土地融资及房价调控的问责。这三个问题都涉及地方政府,都关乎土地,且都属于宪法制度层面。上述三领域的制度变迁互为因果,互为条件,三个领域制度创新仍然有赖于转型时期的恰当时机和恰当步骤。

关键词(KeyWords)： 土地财政;;财权与事权;;宏观调控;;土地集体所有权;;宪法制度

Abstract:

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基金项目(Foundation): 国家社科基金重点课题“土地承包经营权流转制度瓶颈与制度创新”(09AFX002)的阶段性研究成果之一

作者(Author): 吴越;

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参考文献(References)： [1]柳文:“‘十二五’财税体制改革的目标与方向”,载《决策与信息》2011年第1期。[2]寇铁军:“政府间事权财权划分的法律安排”,载《法商研究》2006年第5期。[3]徐阳光:“地方财政自主的法治保障”,载《法学家》2009年第2期[4]姚怡新:“完善我国财政转移支付立法的思考”,载《中国财政》2008年第3期。[5]邢会强:“宏观调控行为的不可诉性分析”,载《法商研究》2002年第5期。[6]肖教燎、毛燕玲:“土地宏观调控中地方政府问责机制的博弈设计”,载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2010年第11期。[7]吴越:“宏观调控:宜政策化抑或制度化”,载《中国法学》2008年第1期。[8]叶锋、周玲:“如何看待地方政府高负债”,载《人民日报》2010年6月28日。[9]罗丹、陈洁:“中国县域财政的现状与改革方向”,载《改革》2009年第3期。[10]白景明、张立成:“乡村债务化解对策研究”,载《中国财政》2005年第10期。[11]卢洪友、袁光平、陈思霞、卢盛峰:“土地财政根源:‘竞争冲动’还是‘无奈之举’”,载《经济社会体制比较》2011年第1期。[12]蒋震、邢军:“地方政府土地财政是如何产生的”,载《宏观经济研究》2011年第1期。[13]程瑶:“制度经济学视角下的土地财政”,载《经济体制改革》2009年第1期。[14][美]布伦南、布坎南:《宪政经济学》,冯克利等译,中国社会科学出版社2004年版。[15]李凤章:“通过‘空权利’来‘反权利’:集体土地所有权的本质及其变革”,载《法制与社会发展》2010年第5期。[16][美]哈耶克:《自由宪章》,杨玉圣、冯兴元等译,中国社会科学出版社1998年版。[17][美]Pau l B rest等著:《宪法的决策过程:案例与材料》(第4版,上册),张千帆等译,中国政法大学出版社2002年版。[18]吴杰:“国土部约谈12地方一把手土地问责终于启动了”,载《南方周末》2010年12月17日。①根据财政部提请十一届全国人大四次会议审议的《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》,转引自:中国新闻网,http://www.chinanews.com/gn/2011/03-06/2886699.shtml,访问日期2011-04-15。笔者根据上述数据计算出的结果是,地方政府“卖地”的收入占当年全国财政收入的35%,占当年地方政府本级收入的71.7%,占当年地方政府收入总量(即包含中央对地方的财政转移支付)的39.9%。换句话说,如果政府没有卖地收入,那么当年的财政赤字将会超过2.9万亿。①李凤章:“通过‘空权利’来‘反权利’:集体土地所有权的本质及其变革”,载《法制与社会发展》2010年5期。另参见刘俊:《土地所有权国家独占研究》,法律出版社2008年版,第2页。①在“财权”与“事权”相匹配的制度化安排前提下,政府的财政破产不是没有可能。美国、日本等国都相继出现过县、乡政府财政破产的事例。政府宣布财政破产之后,必须拿出偿还债务的方案。参见刘通、韩丽亚:“日本夕张市政府破产对中国资源型城市经济转型的启示”,载《宏观经济研究》2007年1期。然而在我国,尽管不少的基层政府已经债台高筑,然而因此宣布破产的,闻所未闻。①根据财政部提请十一届全国人大四次会议审议的《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》,转引自:中国新闻网,http://www.chinanews.com/gn/2011/03-06/2886699.shtml,访问日期2011-04-15。②根据财政部提请十一届全国人大四次会议审议的《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》,转引自:中国新闻网,http://www.chinanews.com/gn/2011/03-06/2886699.shtml,访问日期2011-04-15。④宪法中关于中央和地方的公共事务管理职权划分的规定仅有3条。第3条4款:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”第107条:“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作,发布决定和命令,任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令,管理本行政区域内的行政工作。”另根据宪法第117条的规定,民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。由此不难发现两个问题:一是县级以上人民政府,也即中央、省(直辖市、自治区)和县级政府的事权范围基本相同(国防与外交这两大专属于中央政府的权限除外)。这必然导致县级以上政府间的职责模糊;二是乡镇政府在宪法上的职责不明。而有关各级政府的财政收入划分方面的内容,在宪法中则是空白。①参见Grundgesetz f櫣r die Bundesrepublik Deutschland,zuletzt ge?ndert durch Art.1 G.v 21.7.2010.其中该法第10章关于“财政预算”(Das Finanzwesen)的规定由第104条至115条组成。②德国基本法第106条规定,(1)专卖收入及下列税收应归联邦:1.关税;2.未依第二项划归各州、未依第3款划归联邦与各州共有或未依第6款划归乡镇之消费税;3.运输税;4.资本流转税、保险税及票据税;5.一次性财产税及为平衡财政负担而课征之平衡税;6.所得税与法人税之附加税捐;7.欧洲共同市场范围内之税捐。(2)下列税收应归各州:1.财产税;2.遗产税;3.机动车辆税;4.未依第1款划归联邦或未依第3款划归联邦与各州共有之交易税;5.啤酒税;6.赌场税。(3)所得税、法人税及增值税归联邦与各州共有(共有税),但以所得税之税收未依第5款、增值税税收未依第5a款划归乡镇者为限。所得税与法人税之收入由联邦与各州各分得二分之一。决定联邦与各州就增值税之分配时,应对各州自1996年1月1日起,因所得税法对儿童之照顾导致税收减少之情形,并予考量。1.在经常收入范围内,联邦与各邦均有同等之请求权以支应必要之支出。至于支出之界限,应斟酌多年之财政计划予以定断。2.联邦及各州之预算需要应予协调,以达成合理平衡,避免过重之税负并确保联邦境内一致之生活水准。(4)如联邦与各州之收支关系发生重大变化,则联邦与各州对增值税划分比例应重新调整;依第3项第5句于决定联邦与各州就增值税的分配时应考量税收减少,就此毋庸斟酌。如各州因联邦法律而增加支出或减少收入,则此增加之负担,可依经参议院同意之联邦法律以财政津贴予以平衡,但以短期者为限,在该法律中应规定此项财政津贴之估计原则及分贴各州之原则。(5)乡镇获得所得税收入部分,其比例由各州依各乡镇居民缴纳所得税成绩之原则予以分配。其细节由经联邦参议院同意之联邦法律定之。(该联邦法律)得规定由各乡镇决定乡镇分得部分之税率。(5a)乡镇自1998年1月1日起获得增值税收入之部分,由各州根据地方与经济需求分配给其乡镇。其细节由经联邦参议院同意之联邦法律定之。(6)地产税和工商税收入归属乡镇,地方消费税与高档商品消费税收入归属乡镇或依州立法所定之标准归属乡镇联合区。乡镇有权于法定范围内决定地产税和工商税的税率。州无乡镇的,地产税和工商税土地税及地方性之消费税与奢侈税之收入归州。联邦及各州可以通过分摊计划享有工商税收入。征收之细节由经联邦参议院同意之法律定之。依州立法所定之标准,地产税和工商税,以及乡镇就所得税与增值税收入部分,可以作为分摊计划的计量基数。(7)各州分配到的共同税总收入中,应由州立法决定一定百分比分配给乡镇及乡镇联合区。其余则由州立法决定州税收入是否以及在何种程度内分配给乡镇(乡镇联合)。(8)联邦如要求州或乡镇(联合乡镇)内设立特别机构,引起超额支出或减少收入(特别负担),而不能期待各州或乡镇承受此一特别负担时,应由联邦作必要补偿平衡,并应考虑州或乡镇因设立联邦机构所产生的对第三人之补偿支付及财政利益。(9)乡镇(联合乡镇)的收入和支出也视为本条所指的州的收入和支出。参见Grundgesetz f櫣r die Bundesrepublik Deutschland,zuletzt gendert durch Art.1 G.v 21.7.2010.⑤2008年7月1日,重庆市工商局出台《关于服务重庆城乡统筹发展的实施意见》,明确允许以农村土地承包经营权出资入股,设立有限责任公司和独资、合伙等企业。根据笔者的调查,目前重庆市有8家以土地入股的有限责任公司。后来被中央叫停,不允许再试点。另外参见吴红缨:“重庆农地改革调整:不搞土地入股,发展专业合作社”,载《21世纪经济报道》,2008年8月20日。①最早注意到“集体土地概括国有化”现象的学者是陈甦,参见陈甦:“城市化过程中集体土地的概括国有化”,载《法学研究》2000年第3期。此文主要阐述的是城市化过程中产生了大量的“城中村”,城中村变为城镇社区之后,农村土地就不经过征用而直接变身为国有土地。②例如,李凤章认为:“当然,对集体土地所有权最根本的消解,还是来源于土地承包经营权和使用权的强化”。李凤章:“通过‘空权利’来‘反权利’:集体土地所有权的本质及其变革”,载《法制与社会发展》2010年5期。①例如,中央政府为应对2008年末中国陷入经济衰退而出台的经济刺激方案出台后,广义货币供应量的增长在2009年和2010年上半年占GDP的比重接近40%,远远高于2003年占比27%的峰值,这样做虽然刺激了经济增长,中国经济于2009年春天开始了强劲复苏,但仅在几个季度内就开始变得过热。到2009年中期,通胀开始在各个领域加速。参见Diana Choyleva:中国高通胀的真正原因,华尔街日报中文网,http://cn.wsj.com/gb/20110422/opn072504.asp?source=mostpopular,访问日期2011-04-26。③参见“中国楼市新政致股市暴跌房地产绑架经济论再现”,载《经济参考报》2010年5月18日。④2005年以来房地产宏观调控的关键词如下:2005年的新、旧“国八条”、2006年的“国六条”、2007年廉租住房政策、2008年5次加息、2009年查处“小产权”房、2010年的“国十一条”(“限购令”)。参见谢苏妮:“房地产宏观调控政策回顾”,载《中关村》2010年第10期。①如前所述,不少学者、甚至政府官员以宏观调控的复杂性为由反对将宏观调控制度化,更何况将宏观调控的目标与责任量化了。笔者认为,这是一个认识上的误区。参见吴越:“宏观调控:宜政策化抑或制度化?”载《中国法学》2008年1期。①德国《经济稳定与增长促进法》(Gesetz zur Foerderung der Stabilitaet und des Wachstums der Wirttschaft,简称StabilitaetsG或StWG)是世界上第一部较为系统化的“宏观调控法”,它首次确定了宏观调控的“四大魔方”,即“价格水平的稳定、高就业状态、对外经济平衡和稳定而合理的经济增长”,对于宏观调控的制度化和程序化具有重要的参考作用。随着社会经济形势的变化,该法所确立的“四大魔方”中又增加了一大魔方,即生态环境的维持。该法于1967年6月8日通过,1994年最近一次修订。②W.Frotscher,Wirtschaftsverfassungs-und Wirtschaftsverwaltungsrecht,1999,S.60ff.