行政立法民主保障之问题与对策
On Strengthening Democratic Guarantee for Administrative Legislation 石旭斋; 1:安徽财经大学 安徽蚌埠233041 摘要(Abstract)：

由于行政机关与权力机关在组织形式、责任体制、权力来源等方面都具有质的不同,而且目前行政立法实践中存在立法主体层级过多、权界不清,立法内容重权力、轻责任、重实体、轻程序,立法程序有违民主与公正等问题,为贯彻和落实行政立法民主化基本原则,加强对行政立法权的规范与制约,增强和完善行政立法的民主保障,应当限制行政立法主体范围,统一行政立法程序规定,切实保障行政相对人的行政立法参与权,健全和完善系统而有效的权力滥用防范机制。

关键词(KeyWords)： 行政立法;;立法民主化;;立法程序

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作者(Author): 石旭斋;

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参考文献(References)： [2]《立法法》第5条规定:“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。”[3]目前,国家规范行政立法的法律、行政法规主要有《中华人民共和国立法法》(2000年7月1日施行)、《中华人民共和国行政法规制定程序条例》(2002年1月1日施行)、《中华人民共和国规章制定程序条例》(2002年1月1日施行)以及《中华人民共和国法规规章备案制度》(2002年1月1日施行)。四部法律文件从立法主体、权限、程序、内容上对行政立法做了规定。[1]根据《立法法》第56条、第71条和第73条等规定,国务院,国务院各部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府(即省、自治区人民政府所在地的市以及经济特区市和经国务院批准的较大的市),都分别享有不同范围的行政立法权。[2]张穹:“谈谈行政立法中的利益协调”,http://www.fzb.shenyang.gov.cn/ReadNews.asp?NewsID=1409。[3]张穹:“谈谈行政立法中的利益协调”,http://www.fzb.shenyang.gov.cn/ReadNews.asp?NewsID=1409。[1]《立法法》第58条和《行政法规制定程序条例》第12条就制定行政法规的听证制度作了原则性规定,《规章制定程序条例》第15条对制定行政规章的听证制度确立了四项具体要求。[2]《立法法》第59条、《行政法规制定程序条例》第17条至第25条、《规章制定程序条例》第18条至第26条分别就行政法规送审稿、规章送审稿的“审查”程序作了原则规定。[1]按照《法规规章备案条例》第9条以及第14条规定,国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规章以及国务院各部门、省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府发布的其他具有普遍约束力的行政决定、命令同法律、行政法规相抵触的,“可以向国务院书面提出审查建议”,“经审查,规章超越权限,违反法律、行政法规的规定,或者其规定不适当的,由国务院法制机构建议制定机关自行纠正;或者由国务院法制机构提出处理意见报国务院决定,并通知制定机关。”显然这一规定不仅限于“可以”和“建议”的表达,而且对规章是否违法的审查权也限于国务院法制机构享有。[1]《立法法》第71条第2款。[2]《立法法》第56条规定:“行政法规可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;(二)宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事项。”[3]《立法法》第56条规定:“应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项,国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规,经过实践检验,制定法律的条件成熟时,国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”[1]目前《行政程序法》已经被纳入立法规划,而且已经有了比较成熟的草案,建议将行政立法程序也纳入统一的行政程序设计中。[2]比如,《美国联邦程序条例》中第553条第5款规定:“各机关应给予利害关系当事人申请发布或者废除某项法规的权利”。葡萄牙《行政程序法》第115条规定:“一、利害关系人可向有权限机关提出请愿,要求制定、修改或废止规章。为方便行政机关了解其内容,该请愿须说明理由。二、有权限制定规章的机关应对提出上款请愿的利害关系人提供资讯,以及其对请愿所持立场的理由。”我国台湾地区的《行政程序法》第152条规定:“法规命令之订定,除由行政机关自行草拟者外,并得由人民或团体提议为之。”[3]美国《联邦行政程序法》第553条第2项规定:机关应在《联邦公报》上发布其计划要制定的法规的通告,这种通告应包括:(1)有关此公共规章制定活动的时间、地点和性质的说明。(2)指定规章的法律依据。(3)拟定的规章条款或内容,或者涉及的主题和问题的说明。[1]《全面推进依法行政实施纲要》,2004年3月22日国务院发布。[1]于立深.行政立法过程的利益表达、意见沟通和整合[J].当代法学,2004,(2).