迈向实质意义的预算法定
陈治; 1:西南政法大学经济法学院 摘要(Abstract)：

预算法定是预算民主的产物,其形式意义在于保障支出必须且只能在预算规定范围内进行。然而,在预算法的制度框架之下,形式意义的预算法定面临失灵的困境,预算对支出失去约束效力。实质意义的预算法定放松了对预算执行者具体支配资金的行为约束,拓宽了预算事前授权的范围,与此同时将规制重心转移至预算资金使用的重大变动、预算执行过程以及影响预算执行的外部因素上,使预算效力重新得以实现,并确立了立法者与执行者预算权配置的新的平衡点。我国《预算法》的修订应当以实质意义的预算法定为方向,建构适应其要求的制度体系,扩大预算授权范围,确立预算变更的多元可控机制,规定绩效预算的基本框架,制定宏观总额控制规则。

关键词(KeyWords)： 预算法定;;形式意义;;实质意义;;预算约束;;预算支出;;《预算法》修订

Abstract:

Keywords:

基金项目(Foundation): 司法部国家法治与法学理论研究项目(13SFB2041);;重庆市教委科技项目“财政引导金融支农的法律保障研究”、(KJ110103);;重庆市教育委员会规划项目“重庆市城乡基础教育均衡发展的财政投入机制研究”(2012-GX-098)的阶段性成果

作者(Author): 陈治;

Email:


参考文献(References)： [1][美]卡恩:《预算民主:美国的国家建设与公民,叶娟丽等译,上海人民出版社2008年版。[2]朱大旗:“从国家预算的特质论我国《预算法》修订的目的和原则,载《中国法学》2005年第1期。[3][美]阿尔伯特·C.海迪等:《公共预算经典(第二卷)——现代预算之路》(第3版),苟艳楠、董静译,上海财经大学出版社2006年版。[4][美]哈耶克:《法律、立法与自由》(第1卷),邓正来等,中国大百科全书出版社2000年版。[5][美]爱伦·鲁宾:《公共预算中的政治:收入与支出,借贷与平衡》,叶娟丽、马骏译,中国人民大学出版社2001版。[6]马骏:《中国公共预算改革:理性化与民主化》,中央编译出版社2005版。[7][美]艾伦·希克:《当代公共支出管理方法》,王卫星译,经济管理出版社2000版。[8]财政部:《〈财政制度国际比较〉课题组编.日本财政制度》,中国财政经济出版社1999年版。[9]张志忠:《美国政府绩效预算的理论与实践》,中国财政经济出版社2006版。[10][美]奥斯本、盖布勒:《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》,东方编译所译,上海译文出版社1996版。[11]李允杰等:《政府财务与预算》,台北五南图书出版股份有限公司2007年版。[12]冉富强:“美国州宪法公债控制的方式、实效及启示”,载《.政治与法律》2011年第9期。[13]朱大旗:“迈向公共财政:《预算法修正案》(二次审议稿)之评议”,载《中国法学》2013年第5期。①不仅是在西方福利国家社会保障、医疗、教育等社会服务领域的预算支出增长很快,据资料统计,20世纪60-80年代此类支出占到这些国家GDP的20%以上,占其全部政府预算支出的50%以上,而且在构建公共服务型政府和实施民生财政的中国,从2006年至2011年,全国预算支出也以18%-25%的比例增长,其中与民生有关的单项支出比例更高,年度民生类支出占全部政府预算支出达到30%以上。国外的相关数据参见[美]维托·坦齐、[德]卢德格尔·舒克内希特:《20世纪的公共支出:全球视野》,胡家勇译,商务印书馆2005年版,第41页;国内的相关数据参见财政部发布的历年中央和地方预算执行情况的报告以及中央和地方的预算决算支出表。②这是宪政经济学理论的代表人物美国著名经济学家布坎南的核心观点。他的研究集中于对政府征税权的宪法控制,对政府支出的论述相对较少,主要体现在他与布伦南合著的《宪政经济学》一书的第八章。参见[澳]布伦南、[美]布坎南:《宪政经济学》,冯克利等译,中国社会科学出版社2004年版,第184页及其以下。①台湾大学蔡茂寅教授对此有专门论述。他认为“收入预算只是对特定年度内国家收入的预估,既非命令征收机关应当获取预算金额之收入,亦非准许征收机关只获取预算金额之收入即为已足”。参见蔡茂寅:《预算法之原理》,元照出版有限公司2008年版,第77页。①在1998年-2002年实施扩张性财政政策的背景下,曾达到平均每年发行4 515.5亿元、年均增长28..56%的国债规模。而至2011年,根据财政部公布的数据,中央财政国债发行额已达15 609.80亿元,拟安排的国债发行余额限额为77 708.35亿元,实际国债余额为72 044.51亿元。参见“2011年和2012年中央财政国债余额情况表”http://yss.mof.gov.cn/2012zhongyangyusuan/201203/t20120322_637079.html,最后访问时间:2013-03-17。②通过中央财政发行国债再转贷地方政府、财政部代发地方债以及更为普遍的设立地方投融资平台公司变相发债等方式已经使得地方债的发行绕开了合法性缺失的障碍,举债规模超过10万亿。①如财政部颁布《2009年地方政府债券预算管理办法》、《2011年地方政府自行发债试点办法》;全国人大公布《预算法修正案草案》(第一次审议稿)以“限额管理”的方式打开了举债的口子,同时,草案对预算出现赤字、举借债务数额增加列入预算调整的规定以及取消现行立法关于超支或举债数额增加承担法律责任的做法,都在一定程度上预示着对地方政府举债的适度放宽。①我国实践中两种改革进路常常交错铺开。1994年分税制改革之前,我国的预算法治以适度放权为重点,目的在于调动地方财政积极性,改善地方政府公共产品的供给效率;分税制改革是以对地方的财政自主权进行限制为目标重构政府间纵向财政分配关系,因而,突出了对预算支出合法性、合规性审查和监督的重要性,使得分税制框架本身更多呈现出控制取向的制度特点。此后,以《预算法》实施为依托,我国的预算法治开始步入预算管理科学化、精细化、规范化、信息化、绩效化改革同步推进的阶段,实施了复式预算改革(1992-1995年)、部门预算改革(2000年)、政府财政信息管理系统建设(2000年)、公共收支改革(1999-2002年)、预算收支分类改革(1999-2004年)、财政绩效评价改革(1992-2011年)等多项措施,在强化合法性、合规性控制的同时,对于遏制财政资金使用中的低效率、损失浪费现象也产生了积极作用。比如复式预算是将财政年度内所有的收支按资金来源和用途进行划分,从而有利于区分各部分预算收支情况、建立预算收支间稳定的对应关系,便于对资金使用效果的评估与监督,为形成绩效信息提供了必要的技术条件;又如国库集中收付制度与政府采购制度的建立与完善并非单纯针对资金使用的规范性问题,也旨在提高资金使用的效率,2002年颁布的《政府采购法》的立法宗旨便明确规定为“规范政府采购行为,提高政府采购资金的使用效益”;另外,专门围绕绩效评价及绩效管理法治化的改革早在上世纪90年代初即已启动,至2011年我国出台加强预算绩效管理的规范性文件,关于财政绩效问题的法治化探索实际上已经持续二十年,成为贯穿我国预算法治改革进程的一条主线。最后,从2011、2012年公布的《预算法》两次审议稿来看,既包括旨在强化预算控制的规定,比如要求“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”,亦将“讲求绩效”作为预算法的基本原则。可见,实践中规范性与灵活性、控权与授权两种改革进路从来没有也无必要截然区分或者进行刻意的前后安排,它们可能交替成为法治改革不同阶段的重心,也可能同时融入某一特定立法文件中成为共同推动制度变迁的力量。