从拟制走向虚无——土地征收中“公共利益”的演变
蔡乐渭; 1:中央编译局 2:首都师范大学政法学院 摘要(Abstract)：

20世纪50年代以来,土地征收中的公共利益经历了一个演变过程,其具体内涵从最初的"国家建设"走向改革开放后的"建设",并最终在1998年《土地管理法》通过后走向虚无。在这个过程中,政府发挥了关键性的作用,所谓的公共利益实际上成了政府决定的利益,只要政府决定了,则征收不可避免。尽管国家也不断地对土地征收进行控制,但在"发展经济"的背景之下,控制并不是为了限制"公共利益"的滥用和保护私人权利,且其本身也是乏力且摇摆不定的。土地征收中公共利益的演变是由社会政治经济发展的"形势"所决定的,它下一步如何发展取决于各种力量的博弈。

关键词(KeyWords)： 土地征收;;公共利益;;国家建设;;演变

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基金项目(Foundation): 笔者主持的国家社科基金项目“服务行政的原理与制度研究”(项目编号09CFX016)的阶段性成果;;中央编译局社科基金项目“土地征收补偿制度研究”(项目编号12B13)的资助

作者(Author): 蔡乐渭;

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参考文献(References)： [1]如美国宪法第5修正案规定:“不给予公正补偿,私有财产不得充作公用”;法国人权宣言第17条规定:“财产是神圣不可侵犯的权利,除非当合法认定的公共需要所显然必需时,且在公平而预先赔偿的条件下,任何人的财产不得受到剥夺”;德国基本法第14条规定:“剥夺所有权只有为公共福利的目的才能被允许”。[1]参见《关于铁路留用土地办法》(政务院1950年6月颁布)第6条、《东北区土地暂行条例》(1950年10月17日颁布)第19条、《城市郊区土地改革条例》(政务院1950年11月10日颁布)第14条。[2]《国家房管局、财政税务总局答复关于城镇土地国有化请求提纲的记录》,1967年11月4日。[1]例外规定见《土地管理法》第29条但书:“但兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。以及1999年国务院颁布的《土地管理法实施条例》第29条所规定的“农村承包经营户、个体工商户从事非农业生产经营活动”所需土地。[1]毛泽东:《中国人民站起来了》,中国人民政治协商会议第一届全体会议的开幕词。[2]《中共中央为贯彻政务院<关于国家建设征用土地办法>给各级党委的指示》,1953年12月7日。[4]卢梭认为,当人类社会的发展所遭遇的各种障碍,在阻力上已超过了每个个人在那种状态中为了自存所能运用的力量,而人类又不能产生新的力量时,他们只能共同协作,通过自由签订社会契约结合成一种更大的力量。社会契约一旦形成,“我们每个人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的指导之下,并且我们在共同体中接纳每一个成员作为全体之不可分割的一部分”。参见[法]卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆1982年版,第23-25页。[3]目前直接以公共利益为争执点的行政诉讼案件,仅见“宣懿成等18人诉衢州市国土资源局收回土地使用权行政争议案”(载于最高人民法院公报[2004]第4期)。该案中,被告衢州市国土资源局因中国建设银行衢州市分行扩建的需要而决定收回原告的住宅用地使用权,原告认为,商业银行扩建与公共利益无关,故不应收回土地使用权。在判决书中,法院回避了直接判定公共利益是否存在,而以被告的行为适用法律错误和主要证据不足为由(判决书称:在本案的诉讼中提供的衢州市发展计划委员会(2002)35号《关于同意扩建营业用房项目建设计划的批复》、《建设项目选址意见书审批表》、《第三人扩建营业用房建设用地规划红线图》等有关证据,难以说明该决定是由于“公共利益需要使用土地”或“实施城市规划进行旧城区改造需要调整使用土地”的需要,故原告主张被告的具体行为主要证据不足,理由成立,应予支持),判决撤销被告的行政行为。[1]政务院1950年6月颁布的《关于铁路留用土地办法》第6条规定:“铁路因建筑关系,原有土地不敷应用或有新设施需要土地时,由路局通过地方政府收买或征购之。”[2]政务院1950年11月颁布的《城市郊区土地改革条例》第14条规定:“国家为市政建设及其他需要征用私人所有的农业土地时,须给以适当代价,或以相等之国有土地调换之。”[3]参见《国务院转发内务部关于北京、天津两市国家建设征用土地使用情况的报告的批语》(1962年4月10日);《国务院关于国家建设征用土地审批权限适当下放的通知》(1964年7月20日);等。[4]参见:《中共中央为贯彻政务院<关子国家建设征用土地办法>给各级党委的指示》,1953年12月7日。[5]参见《中共中央批转国家基本建设委员会党组<关于基本建设节约用地问题的报告>》,1961年1月31日。[1]参见《中共中央批转陕西省<关于检查用地单位消费土地情况及处理意见>的意见》,1955年4月13日。[2]国家基本建设委员会党组:《关于基本建设节约用地问题的报告》,1960年11月15日。[3]盛华仁:“全国人大常委会关于检查土地管理法实施情况的报告(2004-06-24)”。http://www.people.com.cn/GB/14576/28320/34543/34546/2598326.html,最后访问日期:2010-11-13。[1]参见《国务院转发<内务部关于北京、天津两市国家建设征用土地使用情况的报告>的批语》,1962年4月10日。[2]《国务院关于国家建设征用土地审批权限适当下放的通知》,1964年7月20日。[3]如1992年11月18日,国务院下发了《关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》,同年12月9日,国务院办公厅又下发了《关于严禁开发区和城镇建设占用耕地撂荒的通知》。[4]2004年4月,国务院办公厅下发了《关于深入开展土地市场治理整顿、严格土地管理的紧急通知》,同年10月,国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》,两年之后的2006年8月,国务院又下发了《关于加强土地调控有关问题的通知》。[1]《国务院转发内务部关于北京、天津两市国家建设征用土地使用情况的报告的批语》,1962年4月10日。[1]《国务院关于国家建设征用土地审批权限适当下放的通知》,1964年7月20日。[2]《国家房管局、财政部、税务总局答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录》,1967年11月,该记录是针对城镇土地国有化问题的,但由于它同时明确可通过征收的方式实现国有化,故实际上对当时情形下土地征收实践有着重大影响。[3]陈云与万里对土地征收工作的批示,参见《国务院关于严格贯彻执行〈国家建设征用土地条例〉的通知》,1983年1月21日。[4]参见《国务院关于废止部分行政法规的决定》,2008年1月15日。[5]数据来源:2011年3月7日,财政部部长谢旭人在十一届全国人大四次会议“财政政策和有关问题”记者会上公布的数据。[1]辞海编辑委员会:《辞海》缩印本,上海辞书出版社2002年版。[2]毛泽东:“为人民服务”,载《毛泽东选集》(第三卷),人民出版社1991年版。[3]毛泽东:“论人民民主专政”,载《毛泽东选集》(第四卷),人民出版社1991年版。[4]郑贤君:“公共利益的界定是一个宪法分权问题”,载《法学论坛》2005年第1期。[5]翟宇:“公共利益界定成物权法争议点——专家建议人大表决”,载《第一财经日报》2006年9月1日。[6]刘少奇:“关于土地改革问题的报告”,载北京政法学院民法教研室:《中华人民共和国土地法参考资料汇编》,法律出版社1957年版。[7]王人博:“法的中国性──‘五四宪法’制定的背景”,载《二十一世纪》2005年第4期。[8]相重扬:“关于中华人民共和国土地法(草案)的说明”,载《全国人大常委会公报》1986年第5期。[9]吕克白:“关于国家建设征用土地条例(草案)的说明”,载《中华人民共和国国务院公报》1982年第10期。[10]陶希晋:“关于国家建设征用土地办法修正草案的说明”,载《人民日报》1958年1月7日。[11]中国社会科学院语言研究所词典编辑室:《现代汉语词典》,商务印书馆1996年版。[12]王家敏:“土地财政凶猛”,载《瞭望东方周刊》2008年第46期。[13]中国土地政策改革课题组:“中国土地现状解密:土地财政与地方政府”,载《财经》2006年第4期。[14]宋汝棼:“全国人大法律委员会对《中华人民共和国土地法(草案)》审议结果的报告”,载《全国人大常委会公报》1986年第5期。