公共听证的理想与现实——以北京市的制度实践为例
许传玺;成协中; 1:北京市社会科学院 2:北京市社会科学院法治研究中心 摘要(Abstract)：

源于普通法之自然正义原则的听证制度,因可为当事人提供意见表达与利益交涉的平台,而成为行政决定合法性的重要制度装置。但与私益听证主要代表消极的防御权不同,公共听证含有知情权、表达权、参与权等多种公共价值,是公共决策正当性的重要制度支撑。我国的公共听证理论,未从根本上区分代表防御权的私益听证和代表民主参与权利的公共听证,因此造成了制度建构的诸多误区。公共听证的引入,旨在破解公共决策过程的封闭性、结构化与单向度,为公众参与公共决策提供一种制度化的渠道;在实践中,我国的公共听证程序设计与运作仍然延续了传统科层制习气,与民众之表达和参与意愿相去甚远,公共听证俨然已成为现代行政合法性的制度装饰。公共听证因此面临严重的信任危机。要从根本上改变这种现状,就需要从性质上明确公共听证的定位与价值,充实公共听证的民主取向,理顺公共决策与公共听证的逻辑关联,健全和完善公共听证的操作程序。

关键词(KeyWords)： 公共听证;;私益听证;;公共决策;;民主参与;;正当性

Abstract:

Keywords:

基金项目(Foundation): 北京市社会科学院2010年重大课题“北京市公共听证制度研究”阶段性成果该课题由许传玺研究员主持,课题组成员包括张真理博士、成协中博士和陶品竹博士

作者(Author): 许传玺;成协中;

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参考文献(References)： [1]关于听证从司法过程引入行政过程的具体历程,可参见何海波:“英国行政法上的听证”,载《中国法学》2006年第4期。[2]关于私益听证与公共听证的概念界分,可参见李春燕:《中国公共听证研究》,法律出版社2009年版,第42-43页。[1]De Smith,Woolf&Jowell,Principles of Judicial Review(Sweet&Maxwell),pp.250-256(1999).[2]Baggs Case[1615],11Co.Rep.93b.[3]R v.University of Cambridge[1723],1Str.557.[1]Cooper v.Wandsworth Board of Works[1863],14CB180.[2]在上述案件中,威尔斯法官说:“责令一个人拆除他的房子,就好像对他处以罚金;鉴于工程管理局是惟一有权作出这个决定的机构,它的行为必定是司法性的。”另一名审理此案的法官拜尔斯(Byles)也说:“在我看来,工程管理局的行为不管是司法性的还是行政性的,都是错的。我认为它是司法性的,因为它确认当事人的行为是否违法,又由它来实施制裁,它来救济。”而在Errington v.Minister of Health一案中,上诉法官Maugham强调指出,如果卫生大臣的行为被定性为纯行政性行为时,将不使用自然公正原则。最终法院判决认定,卫生大臣的行为属准司法性行为,违反了自然公正原则。而在Nakkuda Ali v.Jayaratne一案中,枢密院判决认定,锡兰纺织品总监撤销该经销商许可证的行为不是司法性行为,不适用自然正义原则。在R v.Metropolitan Police Commissioner,ex Parker一案中,法院判决指出,行政领域的程序标准应当完全不同于司法领域中的程序标准,而许可证的授予与撤销完全属于行政事务,公共机关有权不经听证而合法撤销许可证。R v.Metropolitan Police Commissioner,ex Parker[1953],2AllER353.[3]警察局长Charles Ridge因涉嫌阴谋妨碍司法公正受到刑事指控。虽然法院最终宣告Ridge无罪,但法官对他的行为予以严厉批评,认定他的行为内在地说明他缺乏诚实、责任心和领导能力。由于这些批评,当地纪律委员会既未告知Ridge准备解雇他的动议,也未举行任何听证,就作出了解雇他的决定,同时,也未告知解雇决定的具体理由。Ridge在向纪律委员会申诉无果后,向法院提出了解雇决定越权的宣告令申请。Ridge v.Baldwin[1964],AC40.[4]R.v.Gaming Board for Great Britain,ex parte Benaimand Khaida[1970],2QB417,at430.[5]在1958年的Schlagheck v.Winterfeld案件中,俄亥俄州法院指出,规划立法中的公共听证,要求向受到规划影响的人提供出席听证会和陈述其意见的机会。在1949年的Braden v.Munch案件中,伊利诺斯州法院认为,分区规划条例中的公共听证意味着出席听证会并提供证据的权力,以及听取对方当事人提供的证人的陈述和质询该证人的权利。在1957年的Lamb v.Town of East Hampton案件中,纽约州法院认为,公共听证意味着公正和无偏私的听证;所有参加听证会的利害关系人都有机会被听取意见。参见Keith M.Black,Public Hearings——An Appearance of Fairness,5Gonz.L.Rev.1969-1960,p.327.[1]国务院2010年公布的《关于加强法治政府建设的意见》第11条“规范行政决策程序”明确提出:完善重大决策听证制度,扩大听证范围,规范听证程序,听证参加人要有广泛的代表性,听证意见要作为决策的重要参考。[2]第23条规定:制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。[3]第26条:城乡规划报送审批前,组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于30日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见,并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。[4]第46条:省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关,应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估,并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。[5]第50条:在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后,因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的,应当依法给予补偿。经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改;确需修改的,城乡规划主管部门应当采取听证会等形式,听取利害关系人的意见;因修改给利害关系人合法权益造成损失的,应当依法给予补偿。[6]第60条:镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门有下列行为之一的,由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正,通报批评;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分:……(五)同意修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图前未采取听证会等形式听取利害关系人的意见的;……[7]第14条第3款:规划的组织编制机关应当依法征求专家和公众的意见,可以采取论证会、听证会、座谈会、公示等多种形式,并在报送审批的材料中附意见采纳情况及理由。第50条:城市总体规划的组织编制机关,应当组织有关部门和专家每五年对总体规划的实施情况进行评估,采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见,形成评估报告,并将评估报告及征求意见情况报送本级人民代表大会常务委员会和原审批机关。第53条:控制性详细规划、修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图在修改过程中,依照法律规定需要征求利害关系人意见的,可以采取听证会、论证会、座谈会、公示等多种方式。[1]根据《价格法》第23条和有关规范的规定,价格听证的适用范围是涉及关系群众切身利益的三大类价格:公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断性服务价格。听证的要求是“应当”听证,强制性高。[2]该法第5条规定,实施环境保护行政许可,有下列情形之一的,适用本办法:(一)按照法律、法规、规章的规定,实施环境保护行政许可应当组织听证的;(二)实施涉及公共利益的重大环境保护行政许可,环境保护行政主管部门认为需要听证的;(三)环境保护行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系,申请人、利害关系人依法要求听证的。第6条规定:除国家规定需要保密的建设项目外,建设本条所列项目的单位,在报批环境影响报告书前,未依法征求有关单位、专家和公众的意见,或者虽然依法征求了有关单位、专家和公众的意见,但存在重大意见分歧的,环境保护行政主管部门在审查或者重新审核建设项目环境影响评价文件之前,可以举行听证会,征求项目所在地有关单位和居民的意见:(一)对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目;(二)可能产生油烟、恶臭、噪声或者其他污染,严重影响项目所在地居民生活环境质量的建设项目。[3]该条例第13条规定:规划编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划,应当在规划草案报送审批前,采取调查问卷、座谈会、论证会、听证会等形式,公开征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见。但是,依法需要保密的除外。有关单位、专家和公众的意见与环境影响评价结论有重大分歧的,规划编制机关应当采取论证会、听证会等形式进一步论证。规划编制机关应当在报送审查的环境影响报告书中附具对公众意见采纳与不采纳情况及其理由的说明。[1]如北京市规划委员会制定的《规划行政许可听证规定》第5条规定的听证适用范围:经办部门依法实施以下规划许可的,应当在报请主管领导研究确定后,组织听证:(一)规划行政主管部门认为需要听证的涉及公共利益的重大规划许可,或者规划许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的;(二)利害关系人提出书面申请,规划行政主管部门经研究应当举行听证的事项;(三)其他法律、法规、规章规定实施规划许可应当听证的事项。如此规定,将规划许可听证的适用权完全交由规划主管部门决定。利害关系人和公众难以对规划许可听证的启动施加有效的影响。[2]该条具体内容如下:经办部门实施本规定第5条的规划许可,应在作出规划许可决定前,告知规划许可申请人和利害关系人有要求听证的权利。听证会组织部门可以委托街道办事处、居民委员会、业主委员会、物业委员会、村民委员会等机构进行听证告知工作,并收集听证申请人报名情况。听证告知可选择在利害关系人能看到的显著位置张贴公告、媒体公告、直接送达、信件邮寄等方式告知。需要告知的内容包括:(1)项目基本情况,总平面图及相关图纸;(2)规划许可申请人、利害关系人享有听证权利;(3)规划许可申请人、利害关系人应当在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请,同时到指定地点进行登记、填写听证申请表格。逾期不提交听证申请的,视为放弃听证权利;(4)听证申请人的报名范围和条件、报名时间、地点和报名方式、听证代表的选择办法等。根据此项规定,我们不难看出,听证告知的内容主要是当事人申请参加听证的相关程序性内容,对于建设项目的相关信息,只有项目基本情况、总平面图和相关图纸。[3]《政府价格决策听证办法》第24条规定,听证会举行后,听证人应当根据听证笔录制作听证报告。听证报告包括下列内容:(一)听证会的基本情况;(二)听证会参加人对定价听证方案的意见;(三)听证人对听证会参加人意见的处理建议。处理建议应当包括对听证会参加人主要意见采纳与不采纳的建议和理由说明。第25条:政府价格主管部门应当在听证会举行后15日内将听证笔录、听证报告一并提交定价机关。[1]参见2009年12月25日央视《新闻1+1》播出的《“迷失”的水价听证会》。[1][英]彼得·莱兰、戈登·安东尼:《英国行政法教科书》(第五版),杨伟东译,北京大学出版社2007年版。[2]李春燕:《中国公共听证研究》,法律出版社2009年版。[3][美]理查德·斯图尔特:《美国行政法的重构》,沈岿译,商务印书馆2002年版。[4][日]室井力、芝池义一、浜川清主编:《日本行政程序法逐条注释》,朱芒译,上海三联书店2009年版。[5]王锡锌、章永乐:“我国行政决策模式之转型——从管理主义模式到参与式治理模式”,载《法商研究》2010年第5期。[6]何海波:“英国行政法上的听证”,载《中国法学》2006年第4期。