地方政府融资中人民代表大会与政府的角色配置与合法性探讨
历咏; 1:中央财经大学法学院 摘要(Abstract)：

地方人大针对地方政府融资中的还贷承诺进行审议和批准是否是一种符合现行法律制度的程序步骤,伴随着地方债务风险一同引起公众热议。实际上,地方人大对地方政府还贷承诺的批准并非是产生地方财政债务风险的主因。应当因势利导加强地方人大的监督作用借以约束地方政府的举债行为。从合法性角度分析,地方人大对地方政府还贷承诺批准的产生过程和具体操作履行需要符合国家法律的规定。如能完善地方融资中地方人大和地方政府的角色配置,对加强和完善地方人大对地方政府政治激励与行政权力的制衡监督具有重要的意义和作用,也会尽量地减少甚至避免潜在的地方政府债务风险。

关键词(KeyWords)： 人大还贷承诺;;合法性;;制度功能

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作者(Author): 历咏;

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参考文献(References)： [1]《关于2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。根据该报告显示,2.79万亿元政府性债务中:2009年以前形成的债务余额为1.75万亿元,占62.72%;当年新增1.04万亿元,占37.28%。在这些新增债务中,仅有8.92%用于中央扩内需新增投资项目的配套资金,还有相当部分用于建设2008年前已开工的交通、市政等基础设施。这些地区共有各级融资平台公司307家,其政府性债务余额分别占省、市、县本级政府性债务总额的44.07%、71.36%和78.05%,余额共计1.45万亿元。[1]财政部、发改委、人民银行、银监会:《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》财预[2010]412号,2010年7月30日。[2]如:东营市人民代表大会常务委员会关于批准东营市人民政府使用财政预算资金回购东营市黄河水城河道综合治理及雨污分流改造工程的决议(2010年4月28日市六届人大常委会第十九次会议通过);黄山市徽州区人大常委会关于同意区人民政府将徽州区城道路基础设施建设工程BT项目回购资金列入年度建设资金预算的决定(2007年9月20日区六届人大常委会第七次会议通过);钦州市人大常委会关于同意市政府将市开投集团公司发行公司债券利息偿还资金和项目回购资金列入同期年度财政预算的决定(2009年5月14日钦州市第三届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过)。[1]参见《预算法》第19条和《预算法实施条例》第9条。[1]例如:(1)在表现形式上,地方政府债券表现为地方政府债务凭证的一种有价证券;而地方政府借贷则表现为信贷协议或信贷合同。(2)在筹资方式上,地方政府债券一般都采取公众募集方式或定向募集方式;而地方政府借贷则是向特定的银行或金融机构提出申请。(3)在法律地位上,地方政府是地方政府债券的发行人,而其在向银行和金融机构借贷中则是借款人或委托借款人。(4)在转让方式上,地方政府债券可以通过交易实现自由转让,地方政府信贷合同的转让则涉及合同的变更,将受到更多限制,甚至具有不可转让性。[2]依据最高人民法院《关于无效合同的司法解释》第4条的规定,合同法实施以后,人民法院确认合同无效,应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据,不得以地方性法规、行政规章为依据。[3]参见全国人大常委会预算工作委员会办公室编著:《预算审查监督手册》,中国民主法制出版社2003年版,第4页、第38页、第39页。[1]梁卫洪:“地方人大还贷承诺的法律问题研究”,暨南大学硕士学位论文,2005年4月20日。[2]同上注。[3]例如,钦州市人民代表大会常务委员会:“关于同意市政府将市开投集团公司发行公司债券利息偿还资金和项目回购资金列入同期年度财政预算的决定”,载《钦州日报》2009年5月14日。[1]如江苏省兴化市人大常委会于2009年6月制定出台了《兴化市人民代表大会常务委员会关于批复政府借款的操作程序》。其中规定政府年度融资计划、项目编制和审查批准的程序,市政府编制年度融资计划和融资项目,需要提请人大常委会批复的借款,在审议相关职能部门提供相关的资料后作出批复。对重大融资项目,市人大常委会有权针对融资计划落实情况、资金到位情况、项目建设情况、融资资金使用管理情况和债务偿还情况等进行审议。[2]徐笛:“河北承德政府预算遭打回追踪:公众期待人大说不”,参见以下链接:http://news.eastday.com/c/20090413/u1a4307237.Html,最后访问时间:2011-11-12日。[1]《宪法》第104条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”《地方组织法》第8条、第44条规定县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会行使“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”的职权。第69条规定“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会可以根据本法和实际情况,对执行中的问题作具体规定”。[1]朱羿锟、梁卫洪:“地方人大还贷承诺的法律问题探微”,载《河南省政法管理干部学院学报》2005年第5期。[2]邢延奕:“正确认识和运用组织增信,发挥开发性金融在制度建设中的作用”,载《金融时报》2004年9月14日。[3]张宇哲:“地方发债利弊再度交锋政府职能定位已成焦点”,载《财经时报》2004年6月5日。[4]任喜荣:“预算监督与财政民主:人大预算监督权的成长”,载《华东政法大学学报》2009年第5期。[5]马蔡琛:“我国地方预算改革主流模式的比较分析”,载《广东技术师范学院学报》2006年第2期。[6]刘靖华、姜宪利等:《中国政府管理创新(管理卷)》,中国社会科学出版社2004年版。[7]任喜荣:“地方人大预算监督权力成长的制度分析——中国宪政制度发展的一个实例”,载《吉林大学社会科学学报》2010年第4期。[8]王绍光、马骏:“走向‘预算国家’——财政转型与国家建设”,载《公共行政评论》2008年第1期。