中央与地方财政分权——中国经验、问题与出路
张千帆; 1:北京大学宪法与行政法研究中心 摘要(Abstract)：

中央与地方财政分权在不同时期呈现相异的经验与问题。1949年到1990年代初的财政改革,中央和地方财权分配大起大落,缺乏稳定的法律规范。1994年分税制的实施,虽然基本实现了预设的目标,但仍然存在没有解决税制不平等并且按税种划分收入不利于产业结构调整和优化等问题,虽然分税后中央和地方的税收比例在整体上基本到位,但是各地财政收入仍然存在严重的不均衡现象。要解决上述种种问题,只有在诸多方面实现财税领域的中央与地方关系法治化。比如分税制的收入划分应遵循效率、公平和适应等原则;税收征管体制必须尽快立法化和司法化;更重要的是,中央和地方的税收立法权必须获得合理分配;在地方获得一定的税收立法权的基础上,中央和地方的税收分界应更加明晰。

关键词(KeyWords)： 中央;;地方;;财政分权;;分税制

Abstract:

Keywords:

基金项目(Foundation):

作者(Author): 张千帆;

Email:


参考文献(References)： [1]例如奥茨指出:“和处于谱系另一端的政府组织相比,单一制形式的政府可能在实现社会再分配目标方面可能要有效得多。”见Wallace E.Oates,Fiscal Federalism,New York:Harcourt Brace Jovanovich(1972),p.8.[1]1985年以来,虽然中央预算内支出占财政预算总支出的比例明显下降,但是预算外支出却缓慢上升。直到1993年,预算外收支项目调整,扣除了占预算外资金70%以上的国有企业及其主管部门的预算外资金项目,中央预算外资金收支才受到极大削弱,中央在预算外资金支出的比重也大幅度下跌。但从总体上说,1985～1992年间中央预算内外收入占全国预算总收入的比重并没有明显下降,1992年的收入仅比1984年历史最高点的40%下降3.5个百分点,支出仅下降2.8个百分点。参见胡书东:《经济发展中的中央与地方关系》,第131～134页。[2]例如在广东、福建实行定额承包法,S(x)=x-c,其中c是固定上缴中央的数额。这种包干方式的弊端是中央收入在经济增长过程中并不增加,但是却面临支出上升的风险,可能造成大幅度财政赤字。在江苏实行的是固定比例承包法,S(x)=a x,其中a是地方财政分成的固定比例,但是中央并没有足够的监督与审计力量确定x究竟是多少。参见平新乔:《财政原理与比较财政制度》,上海三联书店1995年版。[1]作为参照,中国台湾地区的分税制也相当复杂,不仅有各级政府独立规定并征收的“独立税”,而且有按比例分享的“共分税”,以及上级按比例配套的“统筹税”。“国税”中的关税、所得税、货物税和证券交易税为独立税,遗产及赠与税为共分税;直辖市的使用牌照税为独立税,“省税”中的使用牌照税为共分税,营业税、印花税为统筹税;直辖市或省辖市的地价税、房屋税和契税等“县市税”为独立税,其他县市的这些税种则为统筹税。参见翁兴利:“台湾地区财政收支问题之探讨”,载翁兴利主编:《地方政府与政治——精省后之财政自主与地方分权》,台北商鼎文化出版社1999年版,第9～16页。[2]增值税中央分享75%,地方分享25%;营业税中铁道、银行总行和保险总公司集中缴纳的部分归中央,其余归地方;中央企业所得税归中央,其他企业所得税由中央和地方按60∶40比例分成;外国企业和外商投资企业所得税原总体税率是33%,其中地方为3%,经济特区执行15%,2002年以后在外资银行缴纳的部分归中央,其余由中央和地方分成;个人所得税由中央和地方60∶40比例分成;海洋石油企业的资源税归中央,其余归地方;城建税中铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的归中央,其余归地方;证券交易印花税收入的88%归中央,剩下12%和其他印花税归地方。翁兴利主编:《地方政府与政治——精省后之财政自主与地方分权》,台北商鼎文化出版社1999年版,第229～230页。[3]2002年前,现行税制按照企业的隶属性质划分企业所得税,中央企业向中央政府缴纳,地方企业则向地方政府缴纳所得税。这种安排助长了地方保护行为,尤其是一些地方政府通过行政手段强行推销本地企业产品、排斥外来企业产品。参见靳东升主编:《依法治税——中央与地方税权关系研究》,第273、312页。[2]另外,1993年的基期选择引发一些地方在基数上弄虚作假,致使地区差距不仅没有缩小,而且有所扩大。1993年,某些一直“藏富于民”的地方政府突然竭泽而渔,人为虚增收入。例如辽宁锦西某县在1992年的财政收入为5700万元,县财政局长公开主张1993年抬高到7000万元,以后十年保持不变,等于给该县增加1.3亿元的收入。一些地方甚至采取银行、财政、税务三家通力合作的办法,形成银行贷款企业-企业用贷款交税-税务局将税款上交财政-财政再拨款给企业-企业用拨款偿还银行贷款的怪圈,造成银行信贷再度吃紧。有些地方1993年的税收比上年同期增长55%甚至100%,有的地方提前征收按惯例到1994年1月才征收的税项。辛向阳:《百年博弈——中国中央与地方关系100年》,第330～331页。[3]2006年,来自广州地区的一般预算收入达1729亿元,比上年增加15%,其中上缴中央的比例达到75.3%,约1301.9亿元,全国约1/20、全省约1/3的财政收入来自于广州。而广州市财政一般预算收入427.1亿元,同比增收55.8亿元,增长15%,为全国各省市之首。“广州去年上缴1300多亿元,占全国财政1/20”,《信息时报》2007年1月21日。[2]有人总结元朝财政分成后得出结论:中央得六、地方得四,则政通人和;中央得四、地方得六,则中央政权受到挑战;中央扩大到七八,地方政府支大于收,则官吏腐败、民怨沸腾。参见靳东升主编:《依法治税——中央与地方税权关系研究》,第111页。[3]1998年以后,地方财政预算外资金没有统计数据。但是据估计,预算外资金主要来自行政事业单位,占预算内收入的比重为30%上下,每年增长速度大约10%。参见靳东升主编:《依法治税——中央与地方税权关系研究》,第108～111页。[4]类似地,安徽淮北百善镇的财政收入比1997年减少300多万元,但是镇政府有85人吃财政饭,其中公务员40人,站所34人,计生办11人。支付了教师和干部工资后,只有大约15%用于公共服务。2002年,百善镇的收入是618万元,各项转移支付213万元,占财政收入的25.6%。当年支出是教师工资512万元,镇政府人员工资200多万元。参见高新军:《实现从权力政府向责任政府的转变》,第9～12页。[1]参见涂重航:“多省市强行撤村换取建设用地扩大土地财政”,载《新京报》2010年11月2日;吴鹏:“国土部:过去5年我国土地出让收入逾7万亿”,载《新京报》2011年1月8日。[2]不少地方都存在国税征收困难、地税征收容易的现象;某些地方地税收入增长过快,少数地区甚至超过当地生产总值增长速度好几倍。胡书东:《经济发展中的中央与地方关系——中国财政制度变迁研究》,上海三联书店2001年版,第177～180页。[1]1999～2003年,贵州全省国税稽查查出有问题的户数占检查总数的比例平均为44%,最高年份超过60%;其中立案查处户数占有问题户数的比例平均87%,最高年份100%。据国家审计署2003～2004年对788家税源大户的审计结果看,这些企业在不到两年时间内税收流失达200多亿元。由于中国对偷逃税打击不力,每年导致国家税收大量流失,流失规模占实收税额的30～50%左右,每年流失约3000～4000亿元。按照罗马尼亚和意大利税务警察的业绩测算,至少可以节制2/3税收流失,收益远远大于成本。参见王延春:“税收黑洞:每年吞噬4000亿”,载《中国经济时报》2002年8月20日。[1]胡书东:《经济发展中的中央与地方关系——中国财政制度变迁研究》,上海三联书店2001年版。[2]辛向阳:《百年博弈——中国中央与地方关系100年》,山东人民出版社2000年版。[3]凌志军:《沉浮——中国经济改革备忘实录(1989～1997)》,东方出版社1998年版。[4]靳东升主编:《依法治税——中央与地方税权关系研究》,经济科学出版社2005年版。[5]周小川、杨志刚:《中国财税体制的问题与出路》,天津人民出版社1992年版。[6]高新军:《实现从权力政府向责任政府的转变》,西北大学出版社2005年版。[7]刘剑文等著:《中央与地方财政分权法律问题研究》,人民出版社2009年版。[8]周刚志:《财政分权的宪政原理——政府间财政关系之宪法比较研究》,法律出版社2010年版。