论小区善治面临的主要矛盾——兼论小区公共事务治理之道
杨玉圣; 1:中国政法大学法学院社区自治研究中心 摘要(Abstract)：

在新兴的城市商品房住宅小区,善治面临三大主要矛盾,即业主与开发商之间的矛盾、业主与物业服务企业之间的矛盾、业主与业主之间的矛盾。面对这三大矛盾,应确立以全体业主为治理主体、以业主的建筑物区分所有权为法理依据、以法治-民主为机制、以业主大会和业主委员会为组织架构、以业主自主治理为中心、各相关利益方友好协作的良好的小区治理取向、治理机制和治理态势。小区现实情况表明,要真正理顺小区治理格局,还有一条很漫长的探索之路。

关键词(KeyWords)： 小区;;小区善治;;业主自主治理

Abstract:

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基金项目(Foundation): 2012年度教育部人文社会科学研究课题《城市商品房住宅小区业主自治与小区善治问题研究》(项目批准号:12YJA820090)的前期研究成果之一

作者(Author): 杨玉圣;

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参考文献(References)： [1]详见杨玉圣:“论业主自治与小区善治”,载《清华大学学报》2010年第3期,另参见《新华文摘》2010年第14期。从已有的研究文献看,“论业主自治与小区善治”是最早在专题研究论文中明确提出“小区善治”这一概念的。[2]安心、愉快的居住环境,是现代市民社会的基础。否则,“人变成了仅仅活着的人”。“社会由市民构成。市民没有丰富人性和人权意识的话,难以形成良好社会。生命没有安全,或社会不够协调的话,人将无法安心生活。居住环境对个人、对社会都有影响。住宅结构的恶劣,场所拥挤和不卫生,街道充满了噪音、废气和危险,没有自然等等,这样的居住环境妨碍儿童身心的健康发育;成人也好,儿童也好,无法安心和舒心;老龄人无法老有所乐。因此,个人、家庭和社会都能够健康而和谐生活的居住环境是市民社会的基础”。见[日]早川和男著:《居住福利论》,李恒译,中国建筑工业出版社1995年版,第8页、91页。[2]王森:“小区业主自治困境的原因分析及善治途径——对杭州几个商品房物业小区个案的考察”,复旦大学硕士论文,2011年4月,第21页。[3]该小区由北京大学、清华大学共同兴建,住着两院院士82人、教授947人、副教授227人,其中包括清华大学前校长王大中院士、现任清华大学校长顾秉林院士、北京大学前校长许智宏院士等两校领导和许多著名学者,被认为“很可能是中国学术含金量最高的社区”。但是,业主入住未久便遭遇难言之痛:“先是发现室内有臭气,然后发现水管漏水,在与臭气和漏水搏斗两三年之后,最后发现无法办理产权证。”该小区业委会办公室主任任勇说,整个蓝旗营小区的设计存在严重问题,特别是整个小区的下水道都没有回水弯管,导致各家洗手间排水管道冒出的臭气熏天,无一幸免。为了与臭气抗争,学者们想尽了各种办法:“先是用生活废水或滚烫的开水冲,接着用中国地漏、韩国地漏、美国地漏堵,然后用沙袋、水袋、橡胶板压,或者用水泥、橡皮、软木塞等密封。”很多住户同时采用几种堵臭办法,情况有所改善,但没能解决根本问题。为了疏散臭气,不少业主甚至在寒冬也开着窗户。入住大约一年后,6号楼、8号楼和11号楼的多家住户都发生了水管爆裂、暖气管爆裂、装修泡汤水一直从电梯往下灌的事件。6号楼还发现洗手间马桶互相串户,即马桶中莫名其妙地出现邻居家的排泄物;11号楼的9、10两层水管漏水;11号楼1201室热水管漏水,管上出现黄豆大的砂眼;5号楼的2001室的墙内管漏水,水流到灯泡上或电门上,一开灯就跳闸。据不完全统计,整个小区仅水管、暖气管爆裂或漏水事故,达近百起。见李宗陶:“中国高级知识分子最为集中的社区之痛”,载《三联生活周刊》2004年第33期。[1]“北京市民主党派和市工商联建言——加强政府职责完善住宅物业管理体制”,载《北京观察》2006年第8期。[2]比如,深圳市南天一花园业主在2002年9月炒掉原物业公司后,为了恢复封闭式管理,即在小区红线内修建了绿化隔离栏,尽管开发商动员了国土局、消防局、城管办、住宅局等部门,以绿化隔离栏“不符合消防条例”、“属于违章建筑”等说辞,轮流向业主委员会施加压力,“显示出了强大的政府权威”,但业委会据理力争。2005年5月,当孟伟博士前往该小区调研时,她发现小区的绿化隔离栏尚在,但开发商也焊起了高达3.5米、完全封死小区消防通道出口的铁丝网。小区业主委员会主任范先生无奈地表示:开发商“连市长的令也不听。这条恢复(小区)封闭(管理)的绿化隔离栏如今就像一把利剑悬在业主们的头顶上方,谁能预料哪一天政府任何一个部门又会来兴师问罪。想当初千万不该得罪财雄势大的地产公司呀!”见孟伟著:《日常生活的政治逻辑——以1998-2005年间城市业主维权行动为例》,中国社会科学出版社2007年版,第240页。[3]段纪东:“社区建设过程中的业主委员会研究”,浙江大学硕士论文,2007年5月,第27-28、30页。[4]有的业主表示:“我们严重地感觉到,我们没有得到开发商应有的尊重。就买房子而言,不管你有多大,哪怕你是世界500强,我只是一个普普通通的老百姓消费者,就契约关系而言,我们是平等的。而在整个过程当中,我们体会不到这种平等和尊严的对待。对业主的尊重,最起码你要认真地确实地履行合同上应尽的义务。你不完全履行你的义务我就认为你没有尊重我,我们不仅维护我们的权益,也维护我们应有的尊严。”郭启明、范晓州:“对业主维权的调研与分析”,载《现代物业.新业主》2007年第2期。[5]根据北京市消费者协会公布的2004年四季度对“北京市住宅小区物业管理状况调查”报告显示,在被调查的100个小区中,75%的业主对物业公司的服务不满。其中有21个小区的物业服务满意人数为零。而根据中国社会调查所对360名北京市民的访问,78.6%的被访者认为所缴的费用与受到的服务是物无所值的。而当问到业主大会可以解聘开发商指定的物业公司是否合理时,100%的受访者表示合理。见孙展:“维权为何艰难谁是小区的主人?”,载《中国新闻周刊》2005年第45期。[1]例如,某物业公司经理曾这样说过:“物业公司是一个服务性质的企业,业主们众口难调,所以有一些情况我们也很尴尬。比如说,我们小区有东门,在东门附近的业主就要求封闭,因为这样减少了人流量,就更加安全,而其他业主就要求开启东门,这样方便他们出行。我们怎么做,都会得罪一方,于是得罪的那些业主就要求更换物业公司。还有就是,现在有的业主对于自身的权益了解得不是很清楚,以为只要交了物管费,什么事情都要物业公司来负责。房子出了质量问题,这是开发商的责任,有些业主也不分青红皂白,也要求我们负责。再比如,有些业主为了防盗和自身的需要,违背合同的规定,私自改变建筑外观,作为物业公司肯定要阻止这种行为,结果业主就非常不满,或者不交物管费,甚至要炒物管。”见郭启明、范晓州:“对业主维权的调研与分析”,载《现代物业.新业主》2007年第2期。[1]崔一楠:“困境与出路:业主委员会发展状况研究”,华东理工大学硕士论文,2000年,第22页。[1]在经过长达16个月漫长的申请备案后,2009年12月,小区终于成立了由陈凤山任主任的业主委员会。业主委员会的主要工作目标就是跟物业服务企业要回原本属于业主的物业费、地下民防工程的处置、配套公共建筑、电梯广告、地面停车场收费等。2010年3月17日,陈凤山和其他业主委员会成员试图制止物业公司将小区民防工程改建为出租房,次日下午,20多位业主委员会成员和业主与物业服务企业展开谈判,焦点是对擅改民防工程的责任追究和处理办法。业主委员会要求24小时内清理违规施工现场,并要求物业服务企业对擅改民防工程事件自查自纠,一周内向全体业主公告调查结果,但物业服务企业仍未采取行动。21日,陈先生在小区内遭到暴打:是日下午1时25分,陈凤山到一位业主家归还录像机,“我走到302号楼和303号楼之间,发现一辆没有牌照的红色千里马小轿车。车里坐着5个人,门外站着一个人对我指指点点。于是我边走边回头,走到B区和C区之间时,车上的人开始下车尾随。走过B区时,他们开始冲我跑过来,对我拳打脚踢。我大声呼救,保安队长听到呼救赶来,并打手机叫其他保安来。这群凶徒向B区南门跑去,后来据追过去的保安队长说,他们乘坐一白一红两辆无牌照小车离开。”第二天,陈家门前被摆上黑色骨灰盒,大门被泼上粪便和红漆,墙上红色对联被粘上白纸变成“挽联”,还接到了“两万元买你的双腿”的恐吓短信。见《中国青年报》2010年3月29日。[2]王森:“小区业主自治困境的原因分析及善治途径——对杭州几个商品房物业小区个案的考察”,复旦大学硕士论文,2011年4月,第9页、31页。[1]2005年11月8日晚,郑州F小区发生业主被打事件。据业主反映,“他们打人都不是一次两次了,好多家都因收物业费被打过”;面对几十名手拿木棍的男青年,“见势不妙,业主们开始四处逃散,有人边跑边喊:‘这哪是物业呀?简直是恶霸!’”河南电视台法制频道的采访车闻讯赶到现场,一名记者刚刚拿出摄像机采访,即被几十名拿着木棍的人劈头盖脸地打了起来,许多业主喊“他们是记者!不能打记者!”打人者便打边喊:“打的就是记者!”采访车也被砸得咚咚乱响。直到记者报警、警察赶到后,“这些拿着木棍的人开始四处逃窜。而此时,法制频道的记者已躺在地上,血流满面。”见张宝锋著:《现代城市社区治理结构研究》,中国社会出版社2006年版,第193-194页。[2]据《华夏时报》报道:2005年10月30日7点左右,北京北苑家园小区业主林芬刚起床,就被破门而入的北京市朝阳区人民法院的法警带走。被法警带走的还有其他小区的另外15名业主,均是因欠缴物业费而遭到法院的强制执行。林芬等12名欠费业主被分别处以拘留15天、补交欠款并罚款一千元的处罚,另外四名业主家属分别被处以拘留15天的处罚。在林芬被关进拘留所的第二天,其丈夫向法院缴纳物业费、临时电费等欠费、法院收取的执行费以及1000元的罚款等,合计6200多元。11月2日,在拘留所度过四天之后,林芬和其他11名欠费业主走出拘留所,而另外四名业主的家属因所谓暴力抗法行为“情节特别严重”,须在拘留所里呆满15天。在10月30日的强制执行行动中,北京13个小区的12名业主及其部分家属被抓捕。据证实,朝阳区人民法院当天出动了98名执行法官和法警,兵分六路,在13个小区内展开抓捕行动,对57起物业欠费案件进行执行。执行中,有10人履行了义务,执行标的1.7万元;16人被拘留,其中12人为拒不履行义务的被执行人,四人存在暴力抗法行为,还对23人分别处以1000元的罚款。事后,朝阳区人民法院在接受记者采访时表示:“社会应该树立和保障司法权威”,并表示此次强制执行后,“物业纠纷自动执行率上升了30%以上”。但是,这一行动也给广大业主生活留下了阴影。一位女业主说:“那次的事情对我的影响不仅有经济上的,还有精神上的”,如今她只要一听到防盗门响,就会哆嗦一下。受到强制执行的业主表示,在拘留所的日子是一辈子都难以忘记的惨痛经历。一位业主指着当时登在报纸上的一张照片说:“业主被强制执行,尊严都没了。”记者看到,在威严的法庭上,被强制执行的业主被一身凛然的法警压弯了腰,整个身体呈直角弯曲,脸面朝地。郭玉闪、李媛媛:“北京市物业‘暴力’真相调查”,载《权衡.新青年》2006年第11期。[1]参见记者陈俊杰的报道,《新京报》2007年9月25日。[2]《瞭望》2008年第5期。[3]许巍:“中高档住宅小区物业管理纠纷新特点——业主‘圈地’扩建房屋、修建花园等成为导火索”,中国质量新闻网2008年8月1日。[1]据上海《新民晚报》报道,关于“你最希望解决的小区管理问题排名”问题的5000人投票调查显示:宠物扰民以18.1%的点击率出人意料地高居“小区管理五大顽症榜”之首。2006年1-8月,广州共有3.5万人被猫狗抓伤、咬伤,这与不少人养宠物而疏于管理有关。[2]邓小平称之为“官僚主义的一个总病根”:“我们的各级领导机关,都管了很多不该管、管不好、管不了的事,这些事只要有一定的规章,放在下面,放在企业、事业、社会单位,让他们真正按民主集中制自行处理,本来可以很好办,但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来,就很难办。谁也没有这样的神通,能够办这么繁重而生疏的事情。这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根。”见《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第328页。[3]比如,某些房地产行政主管部门利用手中的监督权,处处干预业主委员会的活动,给业主委员会设立很多不必要的门槛,为业主自治制造重重障碍。更有甚者在业主委员会尚未成立之前,利用为业主代管物业维修基金的机会,乘机侵占、挪用维修基金,给业主造成了巨大的经济损失。见王烨:“业主委员会制度之研究”,上海交通大学硕士论文,2007年1月,第23页。[1]陈一凡:“善治目标下的业主委员会建设研究”,大连理工大学硕士论文,2009年6月,第11页。[2]王森:“小区业主自治困境的原因分析及善治途径——对杭州几个商品房物业小区个案的考察”,复旦大学硕士论文,2011年4月,第24页。[3]段纪东:“社区建设过程中的业主委员会研究”,浙江大学硕士论文,2007年5月,第20页。[4]陈果:“业主委员会治理的困境与对策研究”,湘潭大学硕士论文,2010年6月,第23页。[1]陈果:“业主委员会治理的困境与对策研究”,湘潭大学硕士论文,2010年6月,第24页。[2]易晋:“我国城市社区治理变革与社会资本研究(1978-2008)——一种制度变迁的分析视角”,复旦大学博士论文,2009年4月,第104页。[3]段纪东:“社区建设过程中的业主委员会研究”,浙江大学硕士论文,2007年5月,第14页。[1]杨淑琴:“从业主委员会的自治冲突看社区冲突的成因与化解——对上海市某社区冲突事件的案例分析”,载《学术交流》2010年第8期。[2]陈幽泓、曹吉丁、孙紫岚:“北京物业小区业主资助治理能力调查——数据统计与初步分析报告”,载《和谐社区通讯》2009年第1期。[3]张磊:“业主维权运动:产生原因及动员机制——对北京市几个小区个案的考查”,载《社会学研究》2005年第6期。[4]张宝锋:《现代城市社区治理结构研究》,中国社会出版社2006年版。[5]张太凌:“北京成立物业纠纷调委会”,载《新京报》2007年6月15日。[6]熊培云:“物权法,为文明立基”,载《新京报》2007年12月25日。[7]夏建中:“中国公民社会的先声”,载《文史哲》2003年第5期。[8]郭玉闪、李媛媛:“北京市物业‘暴力’真相调查”,载《权衡.新青年》2006年第11期。[9]王利明:“业主权利与业主自治”,载《光明日报》2007年7月9日。[10]沈原:“走向公民权——业主维权作为当代中国的一种公民运动”,载沈原著:《市场、阶级与国家》,社会科学文献出版社2007年版。[11]魏耀荣:“论多元房地产法律制度”,载陈幽泓主编:《社区治理的多元视角:理论与实践》,北京大学出版社2009年版。[12]邹树彬:“城市业主维权运动:特点及其影响”,载《深圳大学学报》2005年第5期。[13]王刚、黄艾禾、阳思齐:“小区业主委员会:现代都市中的民主麻烦”,载《中国新闻周刊》2006年第30期。[14]肖岳:“北京碧水庄园数百别墅私搭乱建”,载《京华时报》2008年9月4日。[15]北野:“从李湘的私搭乱建事件谈起”,载《现代物业》2008年第11期。[16]杨立新主编:《最高人民法院审理建筑物区分所有权纠纷案件司法解释理解与运用》,法律出版社2009年版。[17]冯嘉林:“自律性机制维护住宅小区相邻关系”,载《法制日报》2006年5月25日。[18]唐娟:“业主委员会治理机制研究”,载唐娟主编:《共有、共享、共治——城市住宅小区和谐治理的实践与理论探讨》,中国社会出版社2009年版。[19]罗豪才、宋功德:《软法亦法——公共治理呼唤软法之治》,法律出版社2009年版。[20][美]波斯纳:《法律与社会规范》,沈明译,中国政法大学出版社2004年版。[21]李金红:“城市社区建设中社区权力结构的重组——以武汉市前进街永安社区为例”,载邓正来、张曙光主编:《中国社会科学评论》(第3卷),法律出版社2005年版。[22]陈文曲、郑宁:“业主委员会成立备案制度研究”,载《政治与法律》2009年第2期。[23][古希腊]亚里士多德:《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆1965年版。[24]俞可平主编:《治理与善治》,社会科学文献出版社2000版。[25]曾鹏:“论和谐社区建设中集体行动的必要性”,载《江西师范大学学报》2007年第3期。