立法评估:评估什么和如何评估(下)——以中国立法评估为例
席涛; 1:中国政法大学法和经济学研究中心 摘要(Abstract)：

<正>四、评估《社会保险法》对职工、企业和农民的影响限于本文集中讨论立法前评估与立法后评估的重点与问题,并不对《社会保险法》进行全面评估,主要就《社会保险法》的养老保险对职工、企业和农民的影响进行评估。之所以选择这件法律,是因为社会关注程度高,寄予期望大,但具体的社会保险缴费比例、待遇标准、基金统筹层次或财政补助措施,法律又未规定,授权国务院、地方政府规定,许多争论的问题,还没有达成一致认识。以城市社会保险调研和农村社会保险调研为例,在一项对北京、温州、东莞、吉林、太原、长沙、成都等10个大中小城市,进行的社会公平感问卷调查中,"在教育机会公平、就业公平、收入分配公平、社会保障公

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基金项目(Foundation): 国家社会科学基金重点项目"保持经济稳定、金融稳定和资本市场稳定对策研究"(08AJY037);;北京市重点交叉学科"法律与经济"项目的阶段性成果

作者(Author): 席涛;

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参考文献(References)： [1]在两项重大课题调研中,城镇居民和农村居民对社会保障不公平关注较多。郑功成在“对社会保障公平状况的评价,受访者认为社会保障公平、较公平、不太公平、说不清者分别占5.3%、23.8%、38.1%、23.1%、9.7%,只有29.1%的人认可社会保障的公平性,而认为不公平或不太公平者达61.2%。在多选项中,有40%的人认为社会保障不公主要体现为城乡之间不公平,29.7%的人认为是地区之间不公平,47.1%人认为是阶层不公平。这组数据反映了群体之间、城乡之间的社会保障差距是影响公众对社会公平作出评价的基本因素。”参见郑功成:“中国社会公平状况分析—价值判断、权益失衡与制度保障”,载《中国人民大学学报》2009年第2期,第4页。[2]李培林和李炜基于2006年和2008年中国社会状况综合调查的数据,在国际金融危机背景下,比较2006年和2008年后农民工对社会安全感、公平感、满意度和未来预期的调研。研究的结果是,比较2008年以后,2006年农民工保持着较为积极的社会态度。本文笔者认为,这个结果应该引起高度关注和进一步的研究。参见李培林、李炜:“近年来农民工的经济状况和社会状态”,载《中国社会科学》2010年第1期,第119页。[1]学术界对于框架性、原则性和授权性立法的观点较为一致,认为降低了法律的权威。基本观点参见张丽云:“社会保险法立法中授权立法和政府自由裁量权问题研究”,载《中国劳动关系学院学报》2009年第4期,第22页;郑秉文:“《社会保险法》立法面临三大困难”,载《上海证券报》2009年5月27日第B06版;黎建飞:“社会保险立法的时机、模式与难点”,载《中国法学》2009年第6期,第142页;郑尚元、扈春海:“中国社会保险立法进路之分析—中国社会保险立法体例再分析”,载《现代法学》2010年第3期,第65-74页;郑尚元:“社会保险法颁布的时代价值与未来期待”,载《中国社会保障》2011年第1期,第34-35页。[2]学术界观点参见蔡肪:“城乡收入差距与制度变革的临界点”,载《中国社会科学》2003年第5期,第24页;陆益龙:“户口还起作用吗——户籍制度与社会分层和流动”,载《中国社会科学》2008年第1期;喜佳:“二元结构下农民工劳动权之一元法律保护:从身份到契约”,载《中国法学》2010年第2期,第192页;曾煜:“让农民工享有社会保障、体面劳动和有尊严的生活”,载《福建论坛》2011年第2期,第151页。[3]《国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案》(国发[1997]20号)。[4]《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革通知》(国办发[2011]第9号)。[1]胡晓义谈了《社会保险法》授权立法的国情特色,同时强调,根据法律中的授权规定,抓紧研究制定配套法规;对现行有效的行政法规、规章和规范性文件进行全面、及时梳理,对与《社会保险法》不一致或者相抵触的规定进行清理和修订,确保法律顺利实施。参见胡晓义:“覆盖城乡居民全面保障民生—人力资源和社会保障部副部长胡晓义谈《社会保险法》”,载《中国社会保障》2011年第1期,第11页。[1]1992年,原人事部制定《人事部关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》(人退发[1992]2号),在云南、江苏、福建、山东、辽宁、山西等省开始试点。由于各地试点步调不一致,方法不一致,没有形成全国统一的事业单位养老保险的改革方案等原因,改革试点未有结果。国务院2008年10号文件,选择五个城市进行试点。学术界认为,要将之与企业职工社会养老保险并轨。公务员及机关事业单位养老保险改革,因利益集团压力和阻力,未能提到改革议程。限于篇幅,本文对公务员及机关事业单位工作人员养老保险分析略去。[1]郑秉文比较了美国和欧洲国家社会保障中企业和个人缴费费率后认为,中国企业和个人缴费费率高,负担重。对统筹部分的缴费可以降低整体缴费水平,降到一个支付能力能够承受得起的最低限度上来。不但整体缴费水平要降低,而且边际费率也要降低,要引入边际因素,这是鼓励为统筹基金多缴费的一个重要手段,是统筹部分长效机制建设的一个不可替代的重要机制建设。参见郑秉文:“建立社会保障‘长效机制’的12点思考—国际比较的角度”,载《管理世界》2005年第10期,第61页。[2]李培林、李炜在2008年的调研中发现,在国有企业和三资企业中,劳动合同签订率较高,均在80%以上,其中农民工和城市职工的签订率并没有太大的差异:国有或集体事业单位的劳动合同签订率居中,为77.4%,但在此类单位就业的农民工的签订率远远低于城镇职工,其比例仅为后者的70%;集体企业和私营企业的签订率较低,分别为57%和44%,其中集体企业中的农民工劳动合同签订率和城镇职工的差距最大(35.5%:74%);个体工商经营机构的劳动合同签订率非常之低,平均为9.5%,其中农民工的签约率仅为城镇职工的43%。参见李培林、李炜:“近年来农民工的经济状况和社会态度”,载《中国社会科学》2010年第1期,第122页;朱玲研究员通过对农村迁移工人(农民工)的抽样调查和案例调查发现,目前的劳动保护机制与市场经济不相适应,农村迁移工人的劳动保护尤其不足。劳动力市场分割使迁移工人遭受排斥和歧视,在工资和劳动保护方面缺乏谈判权。改善迁移工人状况的关键,在于消除社会排斥和改革劳动保护机制。参见朱玲:“农村迁移工人的劳动时间和职业健康”,载《中国社会科学》2009年第1期,第133页。[1]对于谁来负责和承担社会保险制度改革产生的转轨成本,不同领域的学者观点基本一致,认为应该由政府承担转轨成本。参见世界银行的王燕、徐滇庆、王直、翟凡:“中国养老金隐性债务、转轨成本、改革方式及其影响—可计算一般均衡分析”,载《经济研究》2001年第5期;北京大学经济学教授孙祁祥:“空账与转轨成本—中国养老保险体制改革的效应分析”,载《经济研究》2001年第5期;财政部财政学研究员贾康、张晓云、王敏、段学仲:“关于中国养老金隐性债务的研究”,载《财贸经济》2007年第9期;法学教授王利明:“我国社会保险法责任制度的问题及其对策—兼评《社会保险法(草案)》(征求意见稿)中有关法律责任的规定”,载《法制论坛》广州市法学会编,中国法制出版社第16辑,2009年12月;社科院法学研究员刘翠霄:“社会保障制度是经济社会协调发展的法治基础”,载《法学研究》2011年第3期;国家发展改革委就业和收入分配司黄庆杰:“关于社会保险缴费负担的几点思考”,载《宏观经济管理》2012年第10期。[1]高培勇:“中国公共财政建设指标体系:定位、思路及框架构建”,载《经济理论与经济管理》2007年第8期。[2]刘翠霄:“社会保障制度是经济社会协调发展的法治基础”,载《法学研究》2011年第3期。[3]贾康、张晓云、王敏、段学仲:“关于中国养老金隐性债务的研究”,载《财贸经济》2007年第9期。[4]孙祁祥:“‘空账’与转轨成本——中国养老保险体制改革的效应分析”,载《经济研究》2001年第5期。[5]方福前:“中国居民消费需求不足原因研究——基于中国城乡分省数据”,载《中国社会科学》2009年第2期。[6]吕炜、王伟同:“发展失衡、公共服务与政府责任—基于政府偏好和政府效率视角的分析”,载《中国社会科学》2008年第4期。[7]黄庆杰:“关于社会保险缴费负担的几点思考”,载《宏观经济管理》2012年第10期。[8]赵万一:“中国农民权利的制度重构及其实现途径”,载《中国法学》2012年第3期。[9]邓大松、薛惠元:“新型农村社会养老保险替代率的测算与分析”,载《山西财经大学学报》2010年第4期。[10]顾培东:“中国法治进程中的法律资源分享问题”,载《中国法学》2008年第3期。[11]石静、胡宏伟:“社会公正与中国社会保障制度建设”,载《社会保障研究》2009年第4期。[12]郑秉文:“中国社保‘碎片化制度’危害与‘碎片化冲动’探源”,载《甘肃社会科学》2009年第3期。[13]席涛:“我们所知道的法律和不知道的法律—法律经济学一个分析框架”,载《政法论坛》2010年第1期。