我国信访制度的权利救济功能及其有效性分析
班文战; 1:中国政法大学人权与人道主义法研究所 摘要(Abstract)：

30年来,我国信访制度逐渐承担了日益繁重的权利救济功能。这一功能具有比较充分的宪法基础和法律根据,在为权利受到侵害的个人提供救济方面也发挥了一定的积极作用,但在制度设计层面依然存在不少明显的缺陷,在实际运作方面也产生了许多消极的影响。为有效发挥这一功能应有的救济作用,应当对这一功能在我国整个权利救济体系中的应有地位和作用重新作出科学合理的界定,并对与之相关的信访制度的各个方面作出及时而适当的改良和变革。

关键词(KeyWords)： 信访制度;;权利救济;;有效性

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作者(Author): 班文战;

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参考文献(References)： ①这两种救济方式有时被称为“正常的”救济方式。参见于建嵘:“信访的制度性缺失及其政治后果——关于信访制度改革的调查”,载http://open.xsrtvu.com/media_file/2006_06_02/20060602125333.doc。②信访(救济)有时也被视为“(现行)法律制度(或系统)之外”的方式。参见周梅燕在“取消?强化?变革?中国信访制度陷入困境”一文中的提法,载http://ej.eastday.com/eastday/news/tb/index.html。③有人把信访制度界定为“权利救济之法律制度”,并认为“信访权利首先是一种寻求救济的权利”,参见田文利:“信访制度改革的理论分析和模式选择”,载http://www.tecn.cn/data/detail.php?id=5993。不过,这种说法可能只是在表达一种主观愿望,并不是对事实的客观描述,因为各级党政机关发布的与信访有关的各种法律性的和政策性的文件一致强调的几乎都是信访的“联系群众”的作用和功能,而非其救济的作用和功能。④参见1990年(2008年修订)《残疾人保障法》第59-61条;1991年(2006年修订)《未成年人保护法》第6(2)、49、61条;1992年(2005年修订)《妇女权益保障法》第14、40、52-54、57条;1992年(2001年修订)《工会法》第22、49条;1993年《教师法》第36、39条;1993年《国家安全法》第22条;1994年《劳动法》第56条;1994年《监狱法》第20-24条;1995年《警察法》第46条;1996年《老年人权益保障法》第43条;1997年《行政监察法》第6、18(2-4)、45条;2002年《民办教育促进法》第42条;2003年《行政许可法》第65条;2005年《治安管理处罚法》第114条;2005年《公务员法》第90-94、101(6)条;2006年《各级人民代表大会常务委员会监督法》第9条;2007年《劳动合同法》第32条第2款;2007年《城乡规划法》第9条第2款;2007年《物权法》第63条第2款;2009年《食品安全法》第10条。这些法律规定的相关权利涉及检举、举报、控告、申诉、投诉、要求处理或查处等。与宪法第41条的规定相比,这里列举的大部分法律规定的权利主体除个人外,还包括组织、单位或法人;此外,若干法律还明确规定了受理机关或单位。值得一提的是,2006年《各级人民代表大会常务委员会监督法》第9条明确使用了“人民来信来访”的措辞。⑤有学者把信访视为与司法救济相并列的一种行政救济手段,这可能是基于对《信访条例》的有关规定和信访救济请求的实际处理机关及其工作情况的误解,因为该条例不仅规定了对“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门”的信访,其第15条和49条还分别就“对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项”和“社会团体、企业事业单位的信访工作”做了原则性的规定。关于直接体现我国信访制度和信访工作的性质和范围的全国性文件,参见1980年《最高人民法院信访处接待来访工作细则》、1991年《信访问题归口分工处理办法》、《监察机关举报工作办法》、1994年《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》、1996年《中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国监察部关于保护检举、控告人的规定》、2005年《全国人大常委会机关信访工作若干规定》、2005年《公安机关信访工作规定》、2007年《人民检察院信访工作规定》。⑥参见:“国家信访局局长周占顺:80%上访有道理”,载http://www.fsa.gov.cn/web_db/sdzg2004/internet/person/BGOV/cbwzyyl/c2003110022.htm。⑦参见于建嵘:“信访的制度性缺失及其政治后果——关于信访制度改革的调查”。⑧参见应星:“新中国信访制度的历史演变”,载http://news.sina.com.cn/c/2003-12-21/10431393915s.shtml,原载《瞭望东方周刊》2003年第4期;林鸿潮:“试论信访的功能收缩与制度重构”,载http://www.tecn.cn/data/detail.php?id=5523,原载《重庆社会科学》2005年第1期。②参见《公民权利和政治权利国际公约》第2条第3款;人权事务委员会关于《公约》缔约国的一般法律义务的性质的第31号一般性意见第15-20段,载联合国:《各人权条约机构通过的一般性意见和一般性建议汇编》,HRI/GEN/1/Rev.7,12 May 2004,CHI-NESE,第198-199页;经济、社会和文化权利委员会关于《公约》在国内适用的第9号一般性意见第9段,同上引书,第55页;徐显明主编:《国际人权法》,法律出版社2004年版,第182页。③根据《信访条例》第2、9-11、14-18、41-42、49-50条的规定,中国公民、法人、其他组织以及外国人、无国籍人和外国组织,对于我国行政机关及其工作人员、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员、提供公共服务的企业事业单位及其工作人员、社会团体或者其他企业事业单位中由国家行政机关任命或派出的人员以及村民委员会、居民委员会及其成员的职务行为,可以通过书信、电子邮件、传真等书面形式、口头形式和走访(包括多人走访)形式,向有关行政机关提出投诉请求,有关政府、政府工作部门或信访工作机构应为有关投诉请求的提出提供便利,有关机关及其工作人员还应因其不按规定登记投诉请求而承担相应的法律责任。此外,各级人大和县级以上各级人大常委会、人民法院、人民检察院、社会团体、企业事业单位在各自职权范围内也可接受有关投诉请求。另请参见《全国人大常委会机关信访工作若干规定》第1条、《公安机关信访工作规定》第13、16-17条、《人民检察院信访工作规定》第2-3、14-16、26-28条,以及前文注释中所引相关法律法规中的有关规定。④关于针对把信访作为一种简便、经济的救济方式的意见的批评,参见周梅燕:“取消?强化?变革?中国信访制度陷入困境”;林鸿潮:“试论信访的功能收缩与制度重构”;赵晓力:“信访的制度逻辑”,载http://www.tecn.cn/data/detail.php?id=8638。⑤《信访条例》(第19-20、47-48条)、《公安机关信访工作规定》(第43-44条)、《人民检察院信访工作规定》(第41-42条)等全国性的信访法规以及许多地方性的信访条例对信访人提出投诉请求和其他信访事项的行为规定了比较宽泛和严格的限制。有学者指出,这些条款“都可成为打击迫害信访人的理由和借口”,参见于建嵘:“信访制度改革与宪政建设——围绕《信访条例》修改的争论”,载http://www.tecn.cn/data/detail.php?id=7888。另请参见盛大林:“逐条点评深圳规定的14种‘非正常上访’”,载http://www.hu-manrights.cn/cn/rqlt/rdpl/mswl/t20091113_510703.htm。⑥参见《信访条例》第3-7、12-13、21-22、24-25、28-36、38、40-46条;《全国人大常委会机关信访工作若干规定》第2-3、13-17、22-26条、《公安机关信访工作规定》第2-3、5-6、8-11、13-15、18-42条、《人民检察院信访工作规定》第4-13、17-22、29-30、32-40、43-54条。值得一提的是,中共中央纪律检查委员会2008年7月4日印发的《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》第4-9条和监察部、人力资源和社会保障部与国家信访局2008年6月30日公布的《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》第5-9条分别列举了应当追究领导责任的违反信访工作纪律的16种行为,其中10种行为均属对有关信访事项处理不当的行为。①关于对信访事项的处理方面存在的问题的批评,参见季卫东:“落实信访条例还应另辟蹊径”,载http://www.tecn.cn/thinktank/author.php?id=77;旷烛:“从社会公共治理的瑕疵谈信访制度的改革”,载http://www.tecn.cn/data/detail.php?id=5727;袁方成:“公民权利与法治框架下的信访制度改革”,载http://www.tecn.cn/data/detail.php?id=5490;余新优:“试析我国信访制度改革及发展趋势”,载http://www.chinacourt.org/html/article/200805/15/301774.shtml;高一飞:“‘20余天接访7万多起’说明了什么”,载http://www.tecn.cn/data/detail.php?id=7081#。②参见《信访条例》第40、42-43条;《公安机关信访工作规定》第35-38条;《人民检察院信访工作规定》第49-50、53条;《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》第5条第2款;《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》第6条第2款。在以信访启动诉讼、复议、监察程序的情况下,关于投诉请求的决定体现为法院判决、监察决定和复议决定的特殊形式,后三者的执行问题分别规定在《刑事诉讼法》第四编、《行政诉讼法》第八章、《行政监察法》第25条和《行政复议法》第31-33、37-38条中。③参见中共中央、国务院《关于进一步加强新时期信访工作的意见》;殷泓:“解读《信访条例》——访北京大学行政法学教授姜明安”,载《光明日报》2005年5月10日。④关于对信访制度的权利救济功能及其运作在法治、稳定、公平、人权、发展等方面造成的危害的批评,参见旷烛:“从社会公共治理的瑕疵谈信访制度的改革”;旷烛:“中国信访制度的十大危害”,载http://www.tecn.cn/data/detail.php?id=13136;陆维福:“谈信访制度改革”,载http://www.tecn.cn/data/detail.php?id=7001;袁方成:“公民权利与法治框架下的信访制度改革”;张英洪:“信访制度的缺陷与政治认受性流失”,载http://www.tecn.cn/data/detail.php?id=6196;周梅燕:“取消?强化?变革?中国信访制度陷入困境”;于建嵘:“信访制度改革与宪政建设——围绕《信访条例》修改的争论”;林鸿潮:“试论信访的功能收缩与制度重构”,等等。①关于严格限制或取消信访制度权利救济功能的主张,参见于建嵘:“信访制度改革与宪政建设——围绕《信访条例》修改的争论”;“信访的制度性缺失及其政治后果——关于信访制度改革的调查”;旷烛:“从社会公共治理的瑕疵谈信访制度的改革”;林伯海:“信访资源的整合与信访制度创新浅谈”,载http://www.tecn.cn/data/detail.php?id=6831;袁方成:“公民权利与法治框架下的信访制度改革”;林鸿潮:“试论信访的功能收缩与制度重构”;陆维福:“谈信访制度改革”。关于加强信访制度的权利救济功能、强化信访部门的权力的主张,参见高武平:“信访制度存废辩——兼谈中国信访制度的变革之道”;张英洪:“和谐社会中的信访权”,载http://www.tecn.cn/data/detail.php?id=7300;季卫东:“落实信访条例还应另辟蹊径”。③参见张英洪:“和谐社会中的信访权”;左卫民,何永军:“政法传统与司法理性——以最高法院信访制度为中心的研究”,载ht-tp://www.tecn.cn/data/detail.php?id=8805。④参见许志永、郭玉闪、李英强:“宪政视野中的信访治理”。⑤参见我国宪法第41条第1-2款。⑥例如,《公民权利和政治权利国际公约》第2条第3款在肯定救济措施的多样性的同时,明确要求缔约国“推广司法救济之机会”。③对相关压力机制的批评意见和改革建议,参见于建嵘:“信访制度改革与宪政建设——围绕《信访条例》修改的争论”;旷烛:“从社会公共治理的瑕疵谈信访制度的改革”;余新优:“试析我国信访制度改革及发展趋势”。