马克思·韦伯根据社会成员服从政府的动机把政府的统治类型分为三类。第一类是享有殊誉者的统治。在这种统治类型里，社会成员之所以服从，乃是由于服从于个人威信，崇信无知，与之相适应的秩序则是富有感情和激情的。第二类是传统的统治。在这种统治类型里，社会成员之所以服从统治，乃是基于传统神圣的观念。第三类是理性的统治。在这种统治类型里，社会成员之所以服从统治，乃是由于他们相信规章制度是合理的，统治是合法的，与之相适应的法律秩序是由利益决定的，是理性的。无疑，第三类的理想模式是现代人的追求。然而，正如孟德斯鸠所言，国家的权力不被滥用的时候才存在。但是一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。--孟德斯鸠 这无疑会给社会造成极大的威胁。正是基于此，龚祥瑞说："政府的权力也要受法律的限制，这才是法治的实质意义。"

（二）法治与政府权力

没有得到限制的权力是腐败的根源。现代法治的一个核心理念就是对权力的制约。"有法可依，有法必依，执法必严，违法必究"的核心就是有法必依，这是对行政机构的核心要求。在法治日益成为现代基本治理方略的基本理念之时，法治与政府的关系便是人便关注的焦点之一。1959年在印度召开的"国际法学家会议"通过了《德里宣言》，这个宣言集中了各国法学家对于"法治"的一般看法，权威性地总结了三条原则

(1)根据法治原则，立法机关的职能就在于创设和维护得以使每个人保持人类尊严的各种条件。(2)法治原则不仅要对制止行政权的滥用提供法律保障，而且要使政府能有效地维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件。(3)司法独立和律师业自由是实施法治原则必不可少的条件。

在这三原则中，其中第二条就是法治对政府行为的要求：程序合法，在权力范围内办事。为了更好地说明这一问题，我们来看一个案例：

东北有个叫周起财的，因为地产商以暴力强行拆迁，放火燃烧其房子，导致其母在此过程中死亡。周试图用法律来维护自己的正当权利 ，在四年里，他四方奔走，耗资几十万，先后7次起诉国家机关，特别是他的带孝之诉曾让许多人震撼，但是至今毫无结果。几年来，周起财几乎在所有环节上都依靠合法程序，可是几乎所有努力都在程序的非法操作中化为乌有。面对一面面行政执法的铜墙铁壁，周起财一筹莫展，无能为力。

本案从一开始就是因为南岗区公安局不作为而引发的的行政诉讼案件。在南岗区公安局的第一次行政不作为以后，各级政府的某些部门连续发生了12次重要的行政不作为或者违反法定程序的行为，南岗区法院、哈尔滨市中级法院在最初的案件审理中都违反法定程序枉法裁判，周起财仅有一次要求哈尔滨市检察院立案，检察院也未予理睬，哈尔滨市中级法院至今已有三次违反法定程序的枉法行为，周起财冲破重重阻力固然有其自身坚忍不拔的精神起作用，但是由于各级政府的行政干预，这一案子始终未能得到公正的解决或判决。对于这个东北汉子而言，对其合法权益的追求变成了挂在驴子前面的萝卜，驴子为吃到萝卜而跋涉，却永远吃不到萝卜，也不明白为什么吃不到萝卜。虽然，我们无法亲身体会周起财的无奈与坚忍不拔的精神，但是，我们却能够体会那种在追求真理的孤身之旅中的孤寂与无助。在现实生活中，这样的事例是很多的。也许正是有了像周起财，或更多的类似周起财这样的人对法律正义的孜孜以求，甚至付出的代价，才会使更多的世人警醒，才会推进我们的法治事业的进程。

这一案件提示给我们的，除了政府权力之间缺乏有效制约这一传统弊病之外，也许还有一些具体原因：

第一，中国政治制度改革刚刚起步，旧体制形成的行政部门权力过大，官本位思想、自孙中山以来的万能政府思想还根深蒂固，依法行政的理念还难以深入"官"心，即便司法部门能够独立判断，违法行政者也无需为自己的所有违法行为承担责任--按照中国的惯例，他们常常只为自己极其严重的直接性恶性后果负责，而在程序问题上的违法在很大程度上没有引起足够的重视。如果看一下吴思先生那本名满天下的《潜规则》中的"老百姓是个冤大头"，我们就能够知道自古以来--至少自明代以来，官府对付百姓是多么容易的事情。因此，对行政权力实行有效制约，实现行政法治在中国目前的形势下显得格外尖锐和急迫。

第二，行政权力过大的同时，司法无法独立，检察院、法院系统的用人权、财政权都控制在行政部门手里，因此法院很难在"既无钱也无剑"的困境下做出独立判断，即便它们要公正司法也得奉上级行政部门之命或者上级司法部门之命行事，所以，改革我国的司法体制，实现司法独立也势在必行。

第三，公民的法律意识，特别是维权意识有待于进一步提高，否则一般当事人在做出努力并遭到来自国家权力的阻力之后自然息讼，行政违法行为就会继续。从这个意义上说，周起财现象是普遍的问题，但又是稀罕的问题，因为像周起财这样"一根筋"的人太少了。加强公民的权利意识，以权利制约权力，对实现法治也是致关重要的因素。

回到这个案例，周起财屡屡碰壁，这并非是因为我们没有相应的法律，或者说没有相应的制度，但是为什么就不能实现正义呢？在《中日法学家对话：法治勿入工具主义误区》中有这么一句话：法治不应异化成为"治民"的法，法的首要任务是"治吏" 。法治不仅是以法律统治老百姓，更是以法律约束统治者。法治就是对权力的限制。

上述恩格斯对国家权力的这种积极与消极、正向与负向功能的两重性论断，也完全符合社会主义条件下的权力本质属性。所以中国共产党的三代领导集体及其领袖都非常重视权力制约问题。毛泽东同志在建国前就反复告诫即将掌权的共产党人："我们队伍中的意志薄弱者……经不起人们用糖衣裹着的炮弹的攻击，他们在糖弹面前要打败仗。我们必须预防这种情况。" 邓小平同志在这方面有大量的论述。他在指出权力引发的负面影响和消极现象之后，指出其产生的原因："缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定" ,"权力过分集中"、"权力不受限制"、"不受监督"。江泽民同志也指出："权力被滥用而又得不到制止，往往就会出问题，甚至出大问题。"