徐智颖, 钟太洋
南京大学地理与海洋科学学院,南京 210023

Relationship between changes in revenue sharing policy for land conveyance and arable land loss

XUZhiying, ZHONGTaiyang
School of Geographic and Oceanographic Sciences,Nanjing University,Nanjing 210023,China
收稿日期:2015-03-17
修回日期:2015-04-30
网络出版日期:2016-01-25
版权声明:2016《资源科学》编辑部《资源科学》编辑部
基金资助:基金项目：国家自然科学基金：“土地政策制度对土地利用变化的影响及其反馈机制研究”（41271190）
作者简介:
-->作者简介：徐智颖,女,安徽潜山人,硕士生,主要研究方向为土地利用。E-mail：xuzhiying1992@163.com



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摘要
近年来,中国土地财政问题引发的土地资源不合理利用已受到较多关注。探究央地政府间土地收入分配与耕地资源流失的相互作用机制,能为进一步完善土地财政政策提供决策建议。本文在梳理中国20世纪80年代起耕地占用税和国有土地有偿出让收入央地分成政策的基础上,利用协整检验、VEC模型和Granger因果检验等方法分析央地分成比例变化与建设占用耕地面积的时间序列数据。结果表明,耕地占用税与国有土地有偿出让收入的央地分成比例在1987-1999年间变动频繁。耕地占用税及国有土地有偿出让收入分成变化与建设占用耕地之间存在长期协整关系,并且存在从分成变化到建设占用耕地面积变化的单向因果关系。这说明建设占用耕地面积的增减是对央地分成变化的主动响应,而土地出让收入分配的调整受到了政府行为等复杂因素的影响。土地出让相关收入分配比例的有效调节会对耕地资源的保护产生积极的作用,为遏制耕地资源非农化可针对不同类型土地收入制定适宜的分配主体和分配比例,避免多种土地出让收入征收的叠加失效和土地资源的浪费错配。

关键词：土地财政;土地利用变化;建设占用耕地;VEC模型;Granger因果检验
Abstract
Recently,irrational use of land resource caused by land financial problems has drawn academic attention in China. Exploring the interaction between the change of revenue sharing policy for land conveyance and arable land loss, will provide suggestions for perfecting land financial policies. We reviewed the history of sharing schemes for farmland occupancy tax and state-owned land leasing revenue between the central government and local government since the 1980s. Then we analyzed time series data for the sharing proportion for these two types of land conveyancing related to revenue and arable land occupied for construction. Unit root test,co-integration test,vector error correction model and granger causality tests were used. Results show that the sharing proportion of farmland occupancy tax and state-owned land leasing revenue changed frequently from 1987 to 1999. A long term co-integration relationship exists between the revenue sharing proportion for land conveyance and arable land occupied for construction. We found single direction causality from the change in the revenue sharing proportion to change in arable land occupied for construction,revealing that increases and decreases in the arable land occupied by construction respond to changes in the revenue sharing proportion. The adjustment of revenue sharing schemes for land conveyancing was influenced by several complicated reasons,such as local government behaviors. Therefore,effective and powerful adjustment of revenue sharing schemes for land conveyancing play an important role in arable land protection. Government and land administrative departments could formulate proper sharing subjects and sharing proportions according to different types of land conveyance revenue to prevent high quality arable land conversion. At the same time,this move could effectively avoid failure under the overlay of many kinds of land revenue as well as waste of limited land resources.

Keywords：land finance;land use change;arable land occupied for construction;VEC model;Granger causality test

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徐智颖, 钟太洋. 土地出让相关收入央地分成政策变迁与耕地资源流失的关系[J]. , 2016, 38(1): 73-82 https://doi.org/10.18402/resci.2016.01.08
XU Zhiying, ZHONG Taiyang. Relationship between changes in revenue sharing policy for land conveyance and arable land loss[J]. 资源科学, 2016, 38(1): 73-82 https://doi.org/10.18402/resci.2016.01.08

1 引言

耕地是维护国家粮食安全的重要自然资源。中国耕地资源丰富,但人口众多,FAO统计数据显示中国人均耕地面积不及世界人均耕地面积的50%^[1]。中国大陆低密度开发模式的工业化和高地耗特征的城镇化,是耕地资源减少的重要原因。有****认为中国经济高速发展的背后是耕地资源的过度消耗^[2]。1980-2005年期间,中国的GDP每增长1%,约占用农地2万hm^{2 [3]}。
在中国土地公有制的背景下,中央政府和市、县级地方政府在土地出让管理上形成一种委托-代理关系^[4]。20世纪90年代以来,随着土地有偿使用制度的不断发展,土地的资产价值逐渐显化,巨额的土地收入成为中央政府和各级地方政府争夺的焦点^[5]。1987年国家规定征收耕地占用税,标志着中央与地方政府在耕地占用税这项土地收入上的分享制度正式形成。随后,国有土地有偿出让收入、城镇土地使用税等多项土地收入的中央和地方政府分成政策也相继出台。土地收入在各级政府的财政收入中占有较大比重,尤其对地方政府而言,日益增长的土地收入对城市发展建设作出重要贡献^[6]。1989-1998年,在土地收入的分配上,地方和中央政府的分成方案进行过多次调整。尤其是1994年的分税制改革,将耕地占用税等大部分土地出让相关收入直接划归为地方所有。有研究表明,不同的收入分配制度对资源利用会产生不同的影响。就土地资源而言,地方财权和事权的不匹配驱使着地方政府为获取经济收入弥补财政赤字而大量出让土地,造成了优质耕地资源的流失^[7]。1997年,中央政府为遏制耕地锐减,提出将新增建设用地的土地出让收入全部收归中央,以便有效控制非农建设占用耕地^[8]。由此可见,除了受人口增长、经济发展以及城市化建设等因素的直接影响以外,耕地资源的非农化还可能会受到土地收入分配政策的间接影响;另一方面,耕地资源的严重流失和不合理利用可能影响到制定分成方案的决策主体,中央政府出于保护耕地资源、维护国家粮食安全的目的,对分配关系进行重新调整。
从所掌握的文献来看,相关研究均表明中国耕地面积总量在逐渐减少^[9,10],驱动耕地变化,除干旱、洪水等自然灾害因素外,引起****关注更多的是经济增长、城市化、流动人口增加、耕地保护政策等社会制度因素^[11-13]。在土地收入分配关系的研究中,诸培新等,曲福田等利用博弈分析揭示政府间土地收入分配对土地非农化的影响^[14,15]。Li等分析了政府间土地相关财政收入的竞争对房地产周期的影响^[16]。张清勇认为中央和地方政府在土地收入分配上存在讨价还价的纵向竞争关系^[17]。另外,也有不少文献分析了土地相关收入与耕地数量变化的关系,李永乐等解释了中国现行财税体制对耕地资源数量变化存在显著影响^[18]。游和远等模拟了浙江省耕地占用税和耕地数量变化之间的关系^[19]。杜雪君等从中国分省的面板数据入手,分析土地收入金额变化对耕地流失的影响^[20]。但迄今为止,关于中央政府和地方政府的土地收入分成变化与耕地资源变化关系的研究相对较少,且关于二者互动关系的研究则更为少见。
本文在梳理20世纪80年代起与耕地非农化相关的土地收入的中央政府和地方政府（本文提到的地方政府包括省、市、县、乡四级政府,不作具体区分）分成政策变迁轨迹的基础上,采用协整分析、向量误差修正模型（Vector Error Correction,VEC）和Granger因果检验（Granger causality tests）等方法分析土地出让收入央地分成变化与建设占用耕地面积变化之间的关系,探讨土地收入央地分成变化对耕地减少的影响过程,为土地收入分配相关政策的制定提供借鉴。

2 土地出让相关收入分成政策变化轨迹

在土地出让过程中,政府通过收费、征税或者经营形式获得的、与土地出让行为相联系的土地收入都可以理解为土地出让相关收入,包括国有土地有偿出让收入、土地直接税收和土地间接税收。土地直接税收收入通常包括土地增值税、耕地占用税以及城镇土地使用税等,土地间接税收收入通常包括城市建设过程带来的建筑业和房地产业的营业税和所得税^[21,22]。另外,政府利用土地为抵押融通资金而获得的收入也可理解为与土地出让行为相关的收入^[23],但量化这部分隐性土地收入较为困难。
自20世纪80年代末期以来,中央政府主要使用土地税和土地有偿收入等手段来调节土地出让收入分配。由于耕地占用税和国有土地有偿出让收入与耕地非农化紧密相关,收入金额占土地出让总收入的比重较大,并且数据的可获得性和连续性较好,所以选择这两类土地出让相关收入作为土地收入央地分成变化的研究对象。下述是耕地占用税和国有土地有偿出让收入央地分成政策变迁轨迹的介绍。

2.1 耕地占用税征收及央地分成比例变化

耕地占用税的征收以1987年国务院发布的《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》为标志,1987-1993年中央政府和地方政府关于耕地占用税的分成比例共变化了3次（表1）。从1987年财政部规定中央政府和地方政府各自获得50%的耕地占用税,到1989年国务院提出中央让出耕地占用税的20%给地方政府,直至分税制改革时将耕地占用税全部划为地方固定收入,地方政府的耕地占用税分成比例在不断增加。
Table 1
表1
表1耕地占用税的央地分成比例变化
Table 1Changes of farmland occupancy tax sharing between central and local governments

年-月-日	发行机关及文件名	央地分成比例
1987-04-01	国务院《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》	-
1987-04-21	财政部《关于贯彻执行<中华人民共和国耕地占用税暂行条例>有关问题的通知》	中央50%,地方50%
1989-01-01	国务院《关于切实做好耕地占用税征收管理工作的通知》	中央30％,地方70％
1993-12-15	国务院《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》	中央0%,地方100%
2008-01-01	国务院《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》（1987年条例同时废止）	中央0%,地方100%

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2.2 土地有偿出让收入央地分成政策变迁

相较于耕地占用税,国有土地有偿出让收入的央地分成比例变化更为频繁,而且由于国有土地有偿出让收入包括出让金、征地费和开发费等项目,变化情况也更为复杂。1989-1999年中央政府先后出台了一系列政策对国有土地有偿出让收入的央地分成比例进行调整。从表2所示的央地分成政策变化轨迹中可以看出,中央政府为鼓励地方政府征收国有土地有偿出让收入,不断扩大地方政府的分成,比重值从1989年规定的32%左右逐渐增加到1994年的100%。随着自身分成比例的不断提高,地方政府受经济利益的驱使大量出让耕地,为中央政府敲响了保护耕地的警钟。因此,1997年中央政府规定“冻结非农业建设项目占用耕地一年”,并且收回了全部的农地转非农建设用地土地收入。然而在1998年《土地管理法》的修订过程中,地方政府及国土相关部门争相表达了增加地方政府分成比例的想法,中央政府最终作出让渡,只保留了30%的分成比例^[17]。
Table 2
表2
表2国有土地有偿出让收入的央地分成政策变迁
Table 2Policy changes of state-owned land leasing fee sharing between central and local governments

年-月-日	发行机关及《文件名》	央地分成比例
1989-07-01	财政部《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》	中央32%左右,地方68%左右
1990-09-26	财政部《关于国有土地使用权有偿出让收入上缴中央部分有关问题的通知》	中央10%左右,地方90%左右
1992-09-21	财政部《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》	中央5％左右,地方95％左右
1993-12-15	国务院《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》	中央0%,地方100%
1997-04-15	中共中央、国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》	中央100%,地方0%
1998-08-29	第九届全国人民代表大会《中华人民共和国土地管理法》	中央30%,地方70%

1）国家土地管理局. 全国土地统计资料（内部资料）,1987-1993年。
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3 研究方法和数据来源

3.1 变量选取及数据来源

按照表1地方政府耕地占用税的分成比例,和表2地方政府的国有土地有偿出让收入分成比例,作为衡量土地收入央地分成比例变化的指标,分析过程中分别用Tax和Rev表示。
本文选取中国1987-2000年建设占用耕地反映耕地减少情况。造成耕地流失的原因是多方面的,根据国土部门的统计口径,耕地减少的去向分为建设占用、灾毁耕地、生态退耕以及农业结构调整。已有研究表明,政府出让的耕地多用于经济建设和城市发展,转变成建设用地^[24],因此土地出让收入分成变化对建设占用因素导致的耕地资源减少产生的影响较大,两者之间的联系较为密切,选用建设占用耕地面积作为耕地资源流失的衡量指标较为适宜。为统一口径,1987-2000年建设占用耕地面积数据均来源于国土资源部（1997年前为国家土地管理局）,包括1987-1993年的《全国土地统计资料》^1）、《中国土地年鉴1994-1995年》^[25]、《中国土地资源》^[26]以及《中国农业发展报告2004年》^[27]（其中注明耕地数据来自国土资源部历年国土资源公报）。另外,1997年国土部门没有公开建设用地占用耕地面积的数据,因此本文引用了相关文献中的建设用地占用耕地面积的数据^[28,29]。
出于可能出现异方差情况的考虑,本文对建设占用耕地面积作对数处理,记为lnArea。而耕地占用税和国有土地有偿出让收入的地方政府分成比例这两个变量为百分比度量形式,故不宜取对数^[30]。

3.2 研究方法

在充分考虑可获得数据特征的基础上,本文采用VEC模型和Granger因果检验分别对变量Tax与变量lnArea,变量Rev与变量lnArea的关系进行深入分析。
（1）平稳性检验。VEC模型估计的可靠程度与变量序列的平稳性关系密切,若对非平稳序列进行时间序列分析就会产生“伪回归”。为了避免“伪回归”现象的出现,需要对变量的时间序列数据进行单位根检验,常见检验方法包括ADF检验,PP检验等^[31],本文选用的是ADF检验法。
（2）协整分析。虽然有些变量的时间序列自身是非平稳的,但它们的线性组合却可能是平稳时间序列,这种线性组合反映变量之间的一种长期稳定的均衡关系,也就是协整关系。Johansen协整检验方法不仅可以得到变量间是否存在协整关系的判断,还可以估计出协整向量,其检验统计量包括特征根迹统计量（trace检验）和最大特征值统计量^[32]。
（3）VEC模型。VEC模型是含有协整约束的VAR模型,能同时考察变量之间的短期波动和长期均衡。基于协整关系前提得到的误差修正项反映了变量之间的长期均衡关系,对长期均衡的偏离可通过短期调整而得以修正^[32]。协整体系常用误差修正模型来表示,即：
Δyt=α×ecmt-1+∑i=1p-1ΓiΔyt-i+εt（1）
式中y_t为K维内生变量向量，(y_tt=(y_1t,y_2t,…,y_kt))；Δ表示差分； 是误差修正项，反映变量之间存在的长期均衡关系； 为协整向量的参数矩阵；y_(t-i)为y_t的一阶滞后项；系数向量α反映变量间的均衡关系偏离长期均衡状态时将其调整到均衡状态的调整速度；Δy_(t-i)是y_t的i阶滞后差分项，其系数Γ_i反映各变量的短期波动对被解释变量的短期变化的影响；p是VEC模型的滞后阶数；ε_t为残差向量。
假若有一个两变量的包含误差修正项,但不存在滞后差分项的VEC模型,其误差修正项是 ecmt=y2t-by1t,则VEC模型为：
Δy1t=α1(y2t-1-by1t-1)+ε1tΔy2t=α2(y2t-1-by1t-1)+ε2t（2）
式中系数, 为调整速度。 在长期均衡中为0,若 , 在上一期偏离了长期均衡状态,那么 , 和 则将其向均衡状态调整^[32]。
（4）Granger因果关系检验。Granger因果检验是用来判断因果关系的检验,其实质是检验一个变量的滞后项能否引入到其他变量方程中,如果一个变量受到其他变量的滞后影响,那么就认为它们具有Granger因果关系。Granger检验首先估计当前的y值被其自身滞后期取值所能解释的程度,然后加入x的滞后值,并观察是否可以提高y的被解释程度,若可以则称序列x是y的Granger因^[32]。

4 实证分析

4.1 土地收入分成比例和耕地减少的变化情况

耕地占用税和国有土地有偿出让收入分成比例变动与建设占用耕地面积的变化情况如图1所示。从图1可以看出研究时段内建设占用耕地面积的变化过程。20世纪80年代末国家开始征收耕地占用税和国有土地有偿出让收入,建设占用耕地面积逐年减少;但随着地方政府的耕地占用税和国有土地有偿出让收入分成比例的不断提高,耕地转变为建设用地的数量明显增加;1997年国家规定国有土地有偿出让收入全部上缴中央,用于建设的耕地面积有所减少;1999年地方政府的国有土地有偿收入分配比例恢复至70%,建设占用的耕地面积又呈现出急剧增加的态势。
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图1两类土地收入分成比例与建设占用耕地面积的变化情况
-->Figure 1Changes of distribution of land revenue and farmland occupied for construction
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4.2 耕地占用税央地分成变化与耕地减少

（1）单位根检验。利用EViews7分别对序列lnArea,Tax,Rev进行单位根检验,水平值和一阶差分的ADF检验结果如表3所示,ADF检验不含截距和时间趋势,滞后阶数根据AIC准则结合模型拟合优度确定。其中,序列lnArea,Tax和Rev的ADF检验值的P值大于5%水平的检验临界值,即存在单位根,是非平稳序列。lnArea,Tax,Rev的一阶差分序列在5%的显著性水平下拒绝原假设,接受是平稳序列的检验结果。
Table 3
表3
表3ADF检验结果
Table 3Results of ADF test

变量	ADF值	5%水平下 的临界值	P值	检验结果
lnArea	-1.875	-1.982	0.976	不平稳
Tax	-1.993	-3.145	0.285	不平稳
Rev	-0.729	-1.978	0.378	不平稳
∆lnArea	-4.143	-1.982	0.001	平稳
∆Tax	-3.801	-1.978	0.001	平稳
∆Rev	-3.356	-1.988	0.004	平稳

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（2）协整分析。平稳性检验结果反映序列lnArea,Tax均为一阶单整序列,符合协整分析的条件。对lnArea和Tax新建数据群,并选用Johansen协整检验方法检验两者之间是否存在协整关系,结果见表4。lnArea和Tax在5%的置信水平下只存在一个协整向量,因此可认为这两个变量之间存在着长期协整关系。
Table 4
表4
表4序列lnArea和Tax的Johansen协整分析结果
Table 4Results of Johansencointegration test on Tax and lnArea

原假设	特征根	迹统计量 （P值）	最大特征根统计量（P值）
0个协整向量	0.761	18.024（0.020）	29.787（0.018）
至多一个协整向量	0.070	0.869（0.349）	0.869（0.349）

注：序列和协整方程只有截距,无确定线性趋势;一阶差分的滞后阶数为1。
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Table 5
表5
表5序列Tax和序列lnArea的Granger因果检验
Table 5Granger causality estimations on Tax and lnArea

原假设	滞后阶数	F值	P值
Tax不是lnArea的Granger因	1	4.810	0.056
lnArea不是Tax的Granger因	1	1.901	0.201
Tax不是lnArea的Granger因	2	2.623	0.141
lnArea不是Tax的Granger因	2	2.782	0.129

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（3）VEC模型构建。Johansen协整分析结果显示序列lnArea和Tax之间存在长期协整关系,可建立误差修正模型。但是按照上述关于土地收入的分成政策变迁的历史轨迹,耕地占用税央地分成比例在短期内很可能出现波动,因此建立VEC模型可将两个序列的短期波动和长期协整联合起来。按照Johansen协整检验中的设定,利用变量lnArea和Tax建立的VEC模型形式如下：
?lnArea=A(1,1)×B1,1)×lnAreat-1+B1,2)×Taxt-1+B1,3)+C(1,1)×?lnAreat-1+C(1,2)×?Taxt-1+C1,3（3）
?Tax=A(2,1)×B1,1)×lnAreat-1+B1,2)×Taxt-1+B1,3)+C(2,1)×?lnAreat-1+C(2,2)×?Taxt-1+C2,3（4）
公式（3）和公式（4）中A包含调整参数α;A（i,j）为第i个方程中的第j个协整方程的调整系数;B包含协整向量β,B（i,j）为第i个协整方程中第j个变量的系数;C包含短期参数（一阶差分项滞后的系数）,C（i,j）为第i个方程中第j个一阶差分回归量的系数。
利用EViews7估计得到的上述VEC模型中两个方程的决定系数分别为0.626和0.786,模拟效果比较好,并且衡量模型拟合优度的AIC和SC值均较小,总体效果良好。输出的VEC模型系数为：
A=(-0.779,0.233)B=(1.000,-1.289,-3.834)C=0.272,-0.422,0.040-0.255,0.096,0.047
VEC模型的估计结果显示lnArea和Tax在短期内会出现波动暂时偏离长期趋势,但是协整向量会以 的速度将其拉回长期均衡关系。
（4）Granger因果检验。为分析lnArea和Tax之间存在的长期均衡关系是否构成因果关系,利用Granger因果检验来验证变量lnArea和Tax之间是否存在因果关系及其作用方向。根据时间序列的长度,分别选取了滞后期为1（一个滞后期为1年）、滞后期为2对lnArea和Tax进行Granger检验,结果如表5。当滞后期为1时,“Tax不是lnArea的Granger因”在10%的显著水平下拒绝原假设,即耕地占用税央地分成比例变化（Tax）是建设占用耕地面积（lnArea）的Granger因;当滞后期为2时,两者互不是对方的Granger因。
观察因果关系的作用方向,耕地占用税央地分成比例变化是造成耕地转变为建设用地的单向因素,建设占用耕地面积的变化是对耕地占用税分成比例变化的主动响应。作为耕地非农化环节中的唯一税种,耕地占用税的征收税额及收入分配是各级政府关注的重点。地方政府分成比例的不断提高,使得地方政府为追求税收收入而允许大量建设项目占用耕地,对农地非农化的审批程序监督不足。地方政府的管理失灵制约了耕地占用税的职能发挥,造成了优质耕地资源的大量流失^[2]。
为保护耕地资源、严格控制非农建设占用耕地,2007年12月国务院公布的《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》规定耕地占用税税额提高4倍左右,想要通过提高耕地占用税税额这一举措增加占用耕地的成本。但由于耕地占用税的央地分成比例没有变化,所以提高耕地占用税税额对遏制滥占耕地并未起到积极作用^[33]。

4.3 国有土地有偿出让收入分成比例变化与耕地减少

（1）协整检验。表3检验结果反映了序列Rev和lnArea通过了一阶单位根检验,符合协整检验的前提。通过协整检验发现,两者之间在10%的水平下有且只有一个协整向量,Rev和lnArea之间存在协整关系,具有长期的均衡趋势（表6）。
Table 6
表6
表6序列Rev和lnArea的Johansen协整检验
Table 6Results of Johansen cointegration test on Rev and lnArea

原假设	特征根	迹统计量 （P值）	最大特征根 统计量（P值）
0个协整向量	0.727	20.467（0.063）	14.265（0.088）
至多一个协整向量	0.430	6.203（0.176）	0.160（0.176）

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（2）建立VEC模型。基于Johansen协整检验的Rev和lnArea之间的长期均衡关系,利用两个变量的时间序列建立相应的VEC模型,估计结果显示两个方程调整后的决定系数分别为0.763和0.645,VEC模型如下：
?lnArea=A(1,1)×B1,1)×lnAreat-1+B1,2)×Revt-1+B1,3)+C1,1×?lnAreat-1+C(1,2)×?Revt-1（5）
?Rev=A(2,1)×B1,1)×lnAreat-1+B1,2)×Revt-1+B1,3)+C2,1×?lnAreat-1+C(2,2)×?Revt-1（6）
公式（5）和公式（6）中变量说明同前。输出的VEC模型系数为：

B=(1.000，0.333，-5.186)C=0.195，-0.085，0.0521.076，0.014，0.110
结果表明Rev和lnArea的短期波动会偏离长期均衡趋势,但协整向量会以A=（-0.679,-0.659）的速度向长期均衡状态调整。
（3）Granger因果检验。对序列Rev和lnArea进行Granger检验,从表7中的检验结果来看,当滞后期为1时,两者互不为对方的Granger因;当滞后期为2时,可认为“Rev不是lnArea的Granger因”在10%的显著水平左右拒绝原假设,也就是国有土地有偿出让收入央地分成比例变化（Rev）是建设占用耕地（lnArea）的Granger因。
国有土地有偿出让收入的央地分成比例变化是导致耕地面积减少的原因,与相关研究的分析结果相似^[5]。由于国有土地有偿出让收入在政府收入中占有较大比例,其分配比例一旦偏向地方政府,就会造成地方政府为获取财政收入不惜大量出让耕地。尤其在北京和长江三角洲等经济发达地区,20世纪90年代地方政府在为发展地方经济对土地出让形成了严重依赖^[34]。1990-1994年间国家不断出台分成政策提高地方政府的国有土地有偿出让收入分成比例及1999年国家规定恢复地方政府的分成比例,都在不同程度上加剧耕地资源的流失。
上述实证分析表明耕地占用税和国有土地有偿出让收入央地分成比例与耕地减少之间均存在长期协整关系,且国有土地有偿出让收入和耕地占用税央地分成比例的变化均是影响耕地减少的Granger因,两者同为土地出让相关收入,但是国有土地有偿出让收入属于地租性质的租费^[35],由地方财政部门负责征收,地方政府对国有土地有偿出让收入享有绝对支配权^[36];耕地占用税是由税务部门征收的土地税种之一,两者的征收部门和方式存在较大差别。另外,这两类土地收入的金额相差较大,研究时段内每年征收的耕地占用税约为28亿元,而国有土地有偿出让收入的年均值达到360亿元左右,与国有土地有偿出让收入相比耕地占用税在土地收入中所占的比例较小^[37]。两类土地出让相关收入的分成比例变化,对建设占用耕地资源数量的影响会有所不同。

5 结论和讨论

5.1 结论

（1）20世纪80年代以来,土地出让相关收入的央地分成比例变动频繁,中央政府和地方政府在土地收入分配上存在纵向竞争关系。其中耕地占用税的央地分成比例从1987-1994年共变动3次,国有土地有偿出让收入的纵向分成比例变动过程更为曲折,1989-1999年国务院等部门共出台了7项相关政策调整央地分成比例。
（2）国有土地有偿出让收入和耕地占用税的央地分成比例与建设占用耕地之间均存在协整关系。但短期内耕地占用税分成比例变化和耕地减少的波动偏离长期均衡关系稍大,国有土地有偿出让收入的分成比例变化和耕地减少在短期内会出现较小的波动,协整向量分别以不同的速度向长期均衡状态调整。
（3）因果检验结果表明土地出让收入分成与建设占用耕地之间,存在从央地分成比例变化到建设占用耕地面积变化的单向因果关系。这说明建设占用耕地面积的增减是对土地出让相关收入央地分成比例变化的主动响应,分成比例的调节能够有效控制建设占用耕地;但土地收入央地分成方案的制定和调整却受到政府行为等多方面因素的影响。
Table 7
表7
表7序列Rev和lnArea的Granger因果检验结果
Table 7Granger causality estimation on Rev and lnArea

原假设	滞后阶数	F值	P值
Rev不是lnArea的Granger因	1	0.281	0.609
lnArea不是Rev的Granger因	1	2.405	0.155
Rev不是lnArea的Granger因	2	3.157	0.105
lnArea不是Rev的Granger因	2	0.683	0.541

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5.2 讨论

实证分析表明,土地出让相关收入央地分成比例的调整会对耕地资源的保护产生积极作用。中央政府可以对土地收入分配关系和比例进行合理的调控^[38,39],规范土地所有者和土地管理者之间的利益分配关系,以抑制地方政府利用行政权力加剧耕地非农化的积极性。并且规范不同类型土地收入的分配主体和分配比例,制定各自适宜的分配主体和分配比例,减少土地资源的浪费错配和各类土地收入征收的叠加失效^[40]。
在20世纪90年代,部分地方政府为解决城市开发建设中出现的资金短缺问题,让享受优惠政策的开发公司代建部分城市基础设施。这些实物形态的公共设施是地方城府获得的实物地租,也是特定时期土地有偿使用的一种特殊形式^[41]。同时财政部规定中央政府与地方政府共同分享土地收入打击了地方政府显化土地价值的积极性。这种实物地租透明度较低,实际金额难以量化,但却是当时的地方政府变相获取土地收入的重要方式,因此带来城郊优质耕地资源流失被低估的风险。
土地出让相关收入的分成政策变迁从侧面刻画了中央和地方政府关于土地收入的纵向竞争。对中央与地方政府之间土地收入进行合理分配,既关系到中央政府国有土地所有权的实现,又能优化土地资源的配置^[42]。而现行土地收入分配机制是将大量收入划归地方政府,导致地方政府对土地收入形成严重依赖,以及中央政府在土地财政监督机制建设方面存在不足,都是造成耕地资源严重流失的土地财政因素。除了中央政府和地方政府之间的纵向土地收入竞争,还存在同级地方政府之间的横向竞争。有研究表明地方政府间的土地引资策略造成了工业用地的过度扩张,占用了大量耕地^[43]。而上下级政府间的纵向竞争和同级政府间的横向竞争并不是各自单独产生影响,两者综合对耕地流失产生的影响、以及对当时中国土地市场运行造成的冲击,也是未来值得深入探讨的问题。
需要说明的是,由于数据资料的缺失以及土地出让相关收入央地分成政策的错综复杂,本文存在以下两点不足：一是本文虽然明确界定了全国国有土地有偿出让收入的央地分成比例,但少数经济特区的央地分成比例被中央政府予以另行规定,本文没能对此进行深入研究;二是1997年建设占用耕地面积权威数据缺失,引用相关研究数据的可靠程度仍有待考证。
The authors have declared that no competing interests exist.

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参考文献文献选项 原文顺序
文献年度倒序
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