行政诉讼庭前和解研究
关保英; 1:上海政法学院 摘要(Abstract)：

行政诉讼庭前和解,是在行政诉讼中通过和解使原告和被告之间的纠纷在进入庭审之前就已经被化解的一个制度设计,其在我国司法实践中大量存在。尽管该制度某种意义上有规避法律之嫌,也曾引起学界诸多质疑,但从行政诉讼将纠纷解决作为最高价值、从行政诉讼法律关系的平等性、从行政诉讼成本控制、从当事人享有处分权等角度分析,仍然有其正当理由和理论支撑。为了规范该制度的运行,必须在时间节点、提起人、决定权、主持人和裁判方式等环节予以特殊框定。

关键词(KeyWords)： 行政诉讼;;庭前和解;;纠纷类型;;程序设计

Abstract:

Keywords:

基金项目(Foundation): “上海市一流学科(法学)”、“中央财政支持地方高校发展(行政法重点学科)”资助项目

作者(Author): 关保英;

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参考文献(References)： [1]关保英:《行政法案例教程》,中国政法大学出版社2013年版。[2]罗豪才主编:《行政法学》,北京大学出版社2005年版。[3]张家洋:《行政法》,三民书局1998年版。①我国学界多年来一直将该问题作为《行政诉讼法》修改中的一个热点问题,作为行政诉讼制度构建中的一个热点问题。综观学界对该问题的探讨,主要有肯定说、否定说、附条件说等论点。参见章志远著:《行政诉讼法前沿问题研究》,山东人民出版社2008年版,第205页;惠生武主编:《行政法与行政诉讼法》,中国政法大学出版社2011年版,第291页;姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,高等教育出版社1997年版,第265页;于安等编著:《行政诉讼法学》,法律出版社1997年版,第86页;张正钊等主编:《行政法与行政诉讼法》,中国人民大学出版社2010年版,第283页。等等。①应当说,1989年制定行政诉讼法时我国的行政法治环境是存在严重缺陷的,以行政机关的行政管理行为为例,在当时的历史环境下,行政系统履行行政管理职能最主要的表现形式就是为行政相对人设定行政禁止,同时,行政系统运用最多的一个具体行政行为就是行政处罚,在行政权这种相对强势的格局下,公民、法人、社会组织的合法权益是难以得到保护的,在这样的背景下,行政诉讼法的出台就天然地与公众权益的保护联系在一起,因此,一些学者对行政诉讼法价值的此种定位也是说得过去的。②将行政诉讼法的价值与行政权的维护联系在一起,不能说没有道理,但在笔者看来,它是学者们的一个认识角度,行政诉讼法颁布以后,虽然对行政系统有一定的压力,但是,行政系统若能够严格地依法行使职权,行政诉讼法对其权益的维护必然能够起到积极地作用。①《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》规定,原告在一定条件下有提供证据的义务,诸多学者便根据最高人民法院的这个规定,误认为原告在行政诉讼中也负举证责任。其实,原告在行政诉讼中,只负有在一定条件下提供证据的义务,但它并不需要负举证责任,因为行政诉讼法明确规定行政诉讼中的举证责任是由被告负担的,对此我们必须予以明确。一旦我们在这个问题上犯错误,就有可能改变我国行政诉讼制度的格局。②我国行政诉讼制度建立的初期,学者们就将原被告在行政诉讼中法律地位平等作为我国行政诉讼中的特有原则予以认可,笔者注意到,2000年以前出版的行政法教科书基本上都将原被告地位平等作为我国行政诉讼的特有原则。③正如上述,行政法关系是在行政主体的主导下发生的,在整个行政法关系中行政主体能够决定行政法关系的产生、变更和消灭。与之相比,行政相对人则处于相对弱势一方。由于在行政法关系中,行政主体是从行政权的角度出发的,而行政相对人往往是从个人权益的角度出发的,也就是说,一方所主张的是公权力,而另一方所主张的则是私权利,正是这种公权与私权的反差,导致双方之间的意志常常是对立的。①控制诉讼成本与通过司法权维护公众的权益是一对矛盾,但无论如何,法治发达国家近年来都面临一个对诉讼成本的控制问题,通常情况下,有这样一些控制的进路,一是加大诉讼的收费,使当事人在行使诉权的同时承担一定的经济负担,二是让一些纠纷在诉讼之外就可以得到解决,例如,在行政纠纷的解决中强化诉愿的解决力度等。②具体行政行为之所以是行政诉讼的诉讼标的,主要因为具体行政行为的内容直接关系到行政相对人的权利和义务。通常情况下,具体行政行为是由有关的权利和义务构成的,当一个具体行政行为对行政相对人不利时,它便是向该行政相对人设定义务的,或者该行政行为没有能够很好地体现行政相对人对某种权益关系的主张等。①当我国行政诉讼法将立法目的表述为对公民、法人和其他社会组织的权益进行保护时,它将公民、法人和社会组织不是当成一个集合概念来看待的,而是将它们与社会个体的权利紧密的联系在一起的。事实上,当公民、法人和其他社会组织行使诉权时,它们都是以个体的身份而为之的。即便在共同诉讼的情况下,诉权主体都应当是个体的,对此我们必须有一个深刻的认识和领会。②行政行为是否已经完成,应当有两个方面的判定标准,一个标准是,行政主体是否有相应的意思表示,这是主观方面的标准;另一个标准是,行政主体是否实施了一定的行为,在行政不作为的情况下,行政主体是否没有实施具体的行为。但是,行政不作为必然会对行政相对人的权益造成影响,从这个角度讲,行政不作为实质上是行政主体并非没有实施相应的行为。①1999年在陕西咸阳就曾经发生过一个著名的“处女嫖娼案”,由于当时的国家赔偿法没有规定精神损害予以赔偿的问题,因此,当受害少女向人民法院提起行政诉讼要求对其进行精神赔偿时,一审人民法院仅作出了判令公安机关向该少女赔偿76.66元的判决。②应当指出精神赔偿包括两个范畴的问题,一个范畴是当行政主体的具体行政行为侵害了行政相对人的精神权益时,它应当承担的对这种权益进行补偿的金钱给付义务或者其他义务,另一个范畴是在行政主体的赔偿方式中,应该包括精神赔偿的方式,例如,赔礼道歉,恢复名誉,为受害人消除影响等。①瑕疵具体行政行为的类型究竟如何划分在我国一直是一个没有得到很好解决的问题,我国行政诉讼法和行政复议法对瑕疵行政行为就作了不同的处理。例如,在行政诉讼法中,就不存在不当行政行为的瑕疵类型。笔者认为,目前我国关于瑕疵行政行为仅仅在行政救济法中进行确定的立法技术是有一定缺陷的,换句话说,我们应当在有关的行政程序法典则中对瑕疵行政行为作出规定,通过这样的规定,可以使瑕疵行政行为在进入救济阶段之前,就已经成为一个非常重要的违法行为类型。②行政诉讼法第5条实质上确立了我国的司法审查仅仅包括合法性审查的原则和制度。近年来,该原则和制度受到了学界的普遍批评和诟病,认为如果司法机关不能够对行政机关的行政行为进行合理性审查,便有可能导致人民法院无法对行政机关行使行政自由裁量权进行司法上的控制,而这则会大大降低司法审查制度的地位。③该条作为一种合理性审查是应当予以肯定的,但是,作为一个完整的行政诉讼制度,将有关的合理性审查作这样严格的限制是没有充分理由的。①参见《中华人民共和国民事诉讼法》第93-99条。②我国行政诉讼法没有对人民法院在行政诉讼过程中所行使的权力作集中规定,而是根据行政诉讼的不同阶段,规定了人民法院的相关行为,对这些行为的规定,实质上是和人民法院所行使的权力联系在一起的。例如,人民法院享有案件受理权,享有主持审判活动的权力,享有制作司法文书的权力,享有强制执行的权力等等。③被告在行政诉讼中不享有起诉权,是一个绝对意义上的概念,之所以这样说,是因为被告不能因为原告的不当诉讼行为而进行反诉,而在民事诉讼中被告是有权进行反诉的。④如在诉讼过程中变更具体行政行为、强制执行法院判决裁定权、委托诉讼代理人、提供证据和申请保全证据、申请回避、申请保全财产等等权利。参见惠生武主编:《行政法与行政诉讼法》,中国政法大学出版社2011年版,第322页。