行政决策的多元困局及其立法应对
Study on the Pluralistic Diemmas and it's Resolution in Administrative Decision-making 韩春晖; 1:国家行政学院 摘要(Abstract)：

当前我国行政决策实践中存在多元困局,它们既有理性困局,也有利益困局,还有价值困局,我国政府对此已经采取了一种立法应对的治理进路。这一立法应对应当从宏观着眼展现理论追求,从中观建构制度功能,从微观回应具体问题,形成一种整体性的治理策略。在理论层面,它应将行政决策过程构建为以"多元化合法性模式"为内核的"法律过程",以补充行政决策主体的权威。在机制层面,它应建立一种由决策机关、党委、人大和政协多元主体相互协调的动态化应对机制,旨在对具体个案中的价值问题予以考量、取舍和平衡;在制度层面,它的规则设计应紧紧围绕影响决策机关对相对方说服效果的诸多要素逐步展开,以提高说服相对方的实效。

关键词(KeyWords)： 行政决策;;多元困局;;程序规制;;立法应对

Abstract:

Keywords:

基金项目(Foundation): 国家行政学院科研项目《法治思想研究》(项目编号为15ZBYB001)的部分研究成果

作者(Author): 韩春晖;

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参考文献(References)： [1]季卫东:《法律程序的意义》,中国法制出版社2012年版。[2][美]杰瑞·L.马肖:《行政国的正当程序》,沈岿译,高等教育出版社2005年版。[3]王锡锌:“我国公共决策专家咨询制度的悖论及其克服”,载《法商研究》2007年第2期。[4]王锡锌:“行政决策正当性要素的个案解读”,载《行政法学研究》2009年第1期。[5]王锡锌、章永乐:“我国行政决策模式之转型——从管理主义模式到参与式治理模式”,载《法商研究》2010年第5期。[6][美]迈克尔·赫勒:《困局经济学》,闾佳译,机械工业出版社2009年版。[7][德]马克斯·韦伯:《经济与社会》上卷,林荣远译,商务印书馆2004年版。[8][美]卡罗尔·佩特曼:《参与和民主理论》,陈尧译,上海世纪出版集团2006年版。[9][古罗马]塔西佗:《塔西佗历史》,王以铸、崔妙因译,商务印书馆2013年版。[10][英]安东尼·吉登斯:《现代性的后果》,田禾译,译林出版社2000年版。[11]邱紫华、陈欣:“对《罗生门》的哲学解读”,载《外国文学研究》2008年第5期。[12][德]柯武刚、史漫飞:《制度经济学——社会秩序与公共政策》,韩朝华译,商务印书馆2001年版。[13][美]查尔斯·林德布洛姆:《决策过程》,竺乾威、胡君芳译,上海译文出版社1988年版。[14][日]盐野宏:《行政法》,杨建顺译,法律出版社1999年版。[15][美]詹姆斯·E.安德森:《公共决策》,唐亮译,华夏出版社1990年版。[16][英]威廉·韦德:《行政法》,徐炳译,中国大百科全书出版社1997年版。[17]郑杭生:“社会学中国化的几个问题”,载《学海》2000年第6期。[18]刘润忠:“试析结构功能主义及其社会理论”,载《天津社会科学》2005年第5期。[19][美]劳伦斯·M.弗里德曼:《法律制度——从社会科学角度观察》,李琼英、林欣译,中国政法大学出版社2004年版。[20][美]罗斯科·庞德:《通过法律的社会控制》,沈宗灵译商务印书馆1984年版。(1)比如,2006年厦门市民反对PX项目、2007年上海市民反对磁悬浮、2008年重庆出租车罢运、2012年什邡钼铜项目困局、2013年天津市夜半出台小客车限牌限行措施、2014年杭州反对垃圾焚烧厂等事件。(2)政策科学的研究认为,权威就是同意服从的人们的认可,它通过说服和交换两种方式交织互补来发挥功效,形成对民众的控制力。参见[美]查尔斯·E.林布隆著:《政策制定过程》,朱国斌译,华夏出版社1988年版,第62-68页。(1)四川绵阳机场拥有长2400米、宽45米的跑道,24000平方米的候机楼;可满足B737、B757-200、A320、A321等大中型飞机起降;年吞吐量200万人次。然而,这样一个功能齐备的机场,却面临着每天不足10个航班、年进出港仅有14万人次的窘迫。参见李晓东、何玉文:“绵阳机场谋划‘干线突围’空想还是创意?”,网址为:http://sichuan.scol.com.cn/bsxw/20070531/2007531153522.htm。最后访问日期:2014-07-05。(2)Eloit Freidson,Professional Powers:A Study in the Institutionalization of Formal Knowledge,Chicago:University of Chicago Press,1986.(3)在中国人的日常语境中,“塔西佗困局”往往是以“狼来了”和“烽火戏诸侯”等寓言形式来表达。(4)参见张乐黄深钢韦慧:“余杭:中泰垃圾焚烧厂项目群众不支持就不开工”,网址为:http://www.zj.xinhuanet.com/newscenter/focus/2014-05/11/c_1110631929.htm.最后访问日期:2014-07-05。(5)在社会学中,“脱域”是指作为个体的公民从彼此互动的地域性关联所构成的社会关系中,通过对不确定时间的无限穿越而“脱离出来”。参见[英]安东尼·吉登斯著:《现代性的后果》,田禾译,译林出版社2000年版,第18页。(6)张维迎认为,信任依据其来源来可分为三类:一是基于个性特征的信任(characteristic-based trust);二是基于制度的信任(institution-based trust);三是基于信誉的信任(reputation-based trust)。笔者认为,在“塔西佗困局”中,通过“基于个性特征的信任”和“基于信誉的信任”都无法重构持久稳定的信任环境,只有“基于制度的信任”才可能使得已经“脱域”的公民“再嵌入”具有信任关联性的社会关系中。参见张维迎著:《信息、信任与法律》,生活·读书·新知三联书店2003年版,第10页。(7)Dear M,Understanding and Overcoming the NIMBY Syndrome.Journal of the American Planning Association,58,pp.288-300(1992.).(1)Carissa Schively,Understanding the NIMBY and LULU Phenomena:Reassessing Our Knowledge Base and Informing Future Research,Journal of Planning Literature,21(3)p.255(2007).(2)id.,pp.257-266(2007).(3)Vittes M.E,Pollock P.H,Lilie S.A,Factors Contributing to NIMBY Attitudes,Waste Management,13,pp.125-129(1993).(4)制度经济学者认为,“信息”是指可以言传、人人都能学的知识,往往强调传递消息的行为和信息的流动特性,而“知识”侧重于知识在个人头脑中的储存状态。参见[德]柯武刚、史漫飞著:《制度经济学---社会秩序与公共政策》,韩朝华译,商务印书馆2001年版,第50-51页。(5)参见马龙等:“PX,一场特殊的‘科学保卫战’”,网址为:http://energy.people.com.cn/n/2014/0408/c71661-24851156.html,最后访问日期:2014-07-05日。(1)Richard A.Epstein,why the Modern Administrative State is Inconsistent with the Rule of Law,3 NYU J.L.Liberty 491.)(2)Richard J.Pierce,Jr.Sidney A.Shapiro,Paul R.Verkuil,Administrative Law and Process,Fifth Edition,Foundation Press,P.15(2009).(3)id.,p.16(2009).(4)James M.Landis,The Administrative Process,Harvard Law Review,December,1938.(52 Harv.L.Rev.336)(5)该理论由日本学者今村成和教授于1966年所著的《行政法入门》中首先提出。在该书中,行政过程被列为行政法教课书中的专门章节。之后,日本学者远藤博也教授和盐野宏教授对该理论有重大发展,成为该理论最为著名的代表。特别是盐野宏教授于20世纪80年代末出版的《行政过程及其统制》(有斐阁1989年版)一书,比较系统地构建行政过程理论。参见湛中乐著:《现代行政过程论》,北京大学出版社2005年版,第12-13页。(6)Richard J.Pierce,Jr.Sidney A.Shapiro,Paul R.Verkuil,Administrative Law and Process,Fifth Edition,Foundation Press,pp.34-35(2009).(1)在多元决策结构中,决策过程是社会上各种力量相互作用的结构,只有很少人能直接参与决策,但人们可以通过各种渠道迫使决策者接受其要求。参见[美]查尔斯·林德布洛姆著:《决策过程》,竺乾威、胡君芳译,上海译文出版社1988年版,“译者的话”,第8页。(1)“场域”是布迪厄实践社会学的一个重要概念和分析工具。“场域”是社会成员按照特定的逻辑要求共同建设的,是社会个体参与社会活动的主要场所,是集中的符号竞争和个人策略的场所。在场域中各方达致的结果既可以体现出选择者的意志,又可以体现出选择的约束和限制。参见布迪厄、华康德:《实践与反思---反思社会学导论》,李猛、李康译,中央编译出版社1998年版,第19页。(2)参见《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第17条、第20条。(1)哈耶克认为,社会外部规则是人之设计的结果,社会内部规则是人之行动的结果,而且内部规则优位于外部规则,因此外部规则的设计必须适用于数量上未知的未来情势。邓正来:《法律与立法二元观》,上海三联书店2000版,第59-65页。(1)《国务院工作规则》第21条规定:“国务院及各部门要完善行政决策程序规则,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序,增强公共政策制定透明度和公众参与度。”(1)参见《国务院组织法》第4条,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第63条。(2)Vittes M.E,Pollock P.H,Lilie S.A,Factors Contributing to NIMBY Attitudes,Waste Management,13,pp.125-129(1993).