法院“案多人少”与国家治道变革——转型时期中国的政治与司法忧思
Problem of “Many Cases but Few Judges” and the Changes of the Way of Governance 姜峰; 1:山东大学法学院 摘要(Abstract)：

"案多人少"通常被归为四个原因:1.公民权利意识的增强;2.司法便民措施的采用;3.若干新法的颁行;4.法官数量过少。它们虽不同程度存在,但根本上是公共政治审议机制萎缩、公民缺少诉求表达方式、矛盾纠纷拥堵至司法领域的不同表现。以增加人财物供给和优化内部管理体制为路径的司法改革设计是有局限的。诉讼救济与政治机制不能相互替代,否则会导致二者功能紊乱,造成司法过程与政治过程的双重失灵。缓解法院负担和实现社会管理创新,必须从国家治道变革的宏观视角下予以重新观察,应当通过疏通政治过程,从根本上减少司法负荷。

关键词(KeyWords)： 案多人少;;司法改革;;政治过程;;司法过程

Abstract:

Keywords:

基金项目(Foundation): 国家社科基金“我国法院的非司法负担及其影响(13BFX067)”

作者(Author): 姜峰;

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参考文献(References)： 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明确认为“案多人少”问题存在的研究,例如:苏力:“审判管理与社会管理——法院如何有效回应‘案多人少’”,载《中国法学》2010年第6期;朱景文主编:《中国法律发展报告2012》,中国人民大学出版社2013年版;范愉:“司法资源供求失衡的悖论与对策:以小额诉讼为切入点”,载《法律适用》2011年第3期;尤陈俊:“‘案多人少’的应对之道:清代、民国与当代的比较研究”,载《法商研究》2013年第3期;罗东川:“案多人少的‘瓶颈’能否打破”,载2011年3月9日《人民法院报》,等。持怀疑论的观点,如法学副教授艾佳慧认为“案多人少是个伪问题”,参见林战:“基层法官压力调查”,载2012年12月27日《南方周末》。此外,全国人大代表陈舒、律师王禄生、江苏法官张涛、广西法官蒋贤铮等,在不同媒体上亦曾质疑“案多人少”。2 何帆:“法官多少才够用”,载2013年6月7日《人民法院报》。3 可参见黄长营:“美国法院的审判效率”,载2002年8月1日《人民法院报》;周道鸾主编:《外国法院组织与法官制度》,人民法院出版社2000年版,第270页。4 曹士兵:“案多人少的韩国法院”,载《人民司法》2009年第1期。2011年出版的《中国法律年鉴》显示,2010年我国法官人数为19 .3万,该年法院处理案件总数为1 099.9万件。以此标准,法官人均年办案数仅为57件。5 可参见韩景玮、韩雪:“我省法官人均年办案数低于全国水平”,载2012年7月12日《大河报》。1 Richard Bellamy,Political Constitutionalism:A Republican Defense of the Constitutionality of Democracy,Cambridge,Cambridge University Press.2 本课题组对北京、济南、青岛等地的实地调研显示,当前行政诉讼案件大量发生于劳动和社会保障、公安执法、土地行政、工商执法领域,这些都是与公民基本权利密切相关的领域,被诉行政主体也多为基层政府部门,它们的行为最容易与公民的利益发生直接冲突。3 例如,近年引发公众广泛关注的“彭水诗案”,反映了一些地方政府对于公民表达自由的严重漠视。关于本案的案情可参见:“重庆彭水诗案调查:政法机关滥用公权酿错案”,载《瞭望东方周刊》2006年第43期。相关的学术讨论,参见王斐:“‘彭水诗案’与言论自由的边际”,载《山东社会科学》2007年第8期;马长山:“公共议题下的权力‘抵抗’逻辑——‘彭水诗案’中舆论监督与公权力之间的博弈分析”,载《法律科学》2014年第1期。4 典型的例子是广西壮族自治区高级人民法院曾于2003年下发内部文件(“桂高法[2003]180号”),规定对于集资纠纷、土地征收补偿、房屋拆迁、土地使用权纠纷、下岗职工安置等13类“涉及面广、敏感性强、社会关注”的案件不予受理。由于该文件引发社会舆论关注,法院后来很少再以正式文件形式作此类规定,但笔者在调研中发现,类似“拆迁不立案”的不成文规定较为普遍。有的地方,公安局对于暴力拆迁行为也不出警。参见杨耕身:“拆迁不立案的司法陋习必须改变”,载2013年7月24日《晶报》。对此,朱景文教授的研究也有相同的结论,参见朱景文:“中国诉讼分流的数据分析”,载《中国社会科学》2008年第3期。农村土地征收补偿费分配纠纷涉及面广,内容复杂,处理困难,部分基层法院存在畏难情绪。1994年最高人民法院在《关于王翠华等三人与庐山区十里乡黄山岭村六组土地征用费分配纠纷一案的复函》中明确此类纠纷不予受理后,不少法院依此规定拒绝受理农村土地征收补偿费分配纠纷案件,完全封闭了这类纠纷当事人寻求司法救济的途径,将矛盾拒之于法院门外,给当地政府信访工作带来了更大的压力。戎老虎、耿艳苹、柴志峰:“浅议农村土地补偿费分配纠纷的受案范围”,载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2010年第1期。5 苏力:“审判管理与社会管理——法院如何有效回应‘案多人少’?”,载《中国法学》2010年第6期。另据朱景文教授对外国经验的研究,“随着社会的稳定,从失范走向规范,诉讼增长率会降低。”朱景文:“中国诉讼分流的数据分析”,载《中国社会科学》2008年第3期。1 例如,据报道,江苏宿迁法院“积极落实‘为大局服务、为人民司法’,转变坐堂审案的被动司法理念,走下审判台,走到农民群众的家门口,用人民群众看得见的方式实现最大程度的司法公正,保障人民群众的合法权益。他们积极开展“审判进社区”活动,以“送法”进社区、调解进“家门”、开庭到“村头”等形式,进一步拓展法治宣传的空间”。见郑小苗、朱来宽:“司法创新就是要惠及百姓”,载2010年8月4日《江苏经济报》。2 李章军、尤先夫、庞彩虹:“完善司法便民措施,提高司法为民水平——浙江省象山法院关于司法便民长效机制建立与完善的调研报告”,载2010年7月29日《人民法院报》。1 李章军、尤先夫、庞彩虹:“完善司法便民措施,提高司法为民水平——浙江省象山法院关于司法便民长效机制建立与完善的调研报告”,载2010年7月29日《人民法院报》。2 法院可能通过消极怠工使便民措施“表面化”,一些地方的巡回办案制度、假日法庭制度、网上立案制度等难以落到实处。本文认为,做“表面文章”固然有司法官员搞“形象工程”、“政绩工程”的动机,但也是因为便民措施同司法规律本身的对立使一些法院不得不“上有政策、下有对策”。3 以2005年全国法院受理各类收费案件为例,按新、老收费项目和标准对全国法院诉讼收费情况进行的统计对比显示,诉讼费同比减少74.4678亿元,下降58.58%。此下降幅度不含实施司法救助减、免的诉讼费用。参见高绍安:《<诉讼费用交纳办法>实施后的问题与对策》,载《中国审判》2007年第5期。4 短期内受案量增加的一个原因,是一些当事人有意拖延到《办法》出台后起诉。但是,这恰恰显示了他们对诉讼费降低是极为敏感的。5 参见2007年4月3日《法制日报》、2007年4月2日《青年报》等的报道。1 劳动合同法引发劳动争议案件激增,仅以广东地区的情况为例,2008年1-6月,广东省各级劳动仲裁机构受理劳动争议案件数是去年同期的3倍,已达到去年全年总数的107%。仅5月与去年同比增长250%,增幅超过100%的地级以上市有11个,珠三角部分地区出现案件井喷,广州、深圳、东莞、中山、佛山、惠州6市处理案件数占到全省劳动仲裁处理案件总数的90%。截至6月30日,广东省法院上半年新收劳动争议案件39 767件,同比增加了24 338件,增幅达157.7%;其中,珠三角地区上半年新收38 381件,同比增长160 .1%,案件数量占到全省的96.5%。见林洁:“华为万人辞职事件”,载2008年7月21日《中国青年报》。2 谢冬慧:“当下中国劳动者的权利意识比较淡薄,必须采取积极有效的措施提高劳动者的权利意识,保护劳动者合法权益、保证劳动合同法顺利实施,促进社会和谐。”谢冬慧:“从权利意识看(劳动合同法实施之困境”,载《法学杂志》2009年第7期。1 相比于2005年12月国务院提交全国人大常委会第一次审议时的《劳动合同法(草案)》,最终生效的《劳动合同法》内容有较大变化,如第41条(关于企业裁员的程序)删除了“用人单位应当向本单位工会或者全体职工说明情况,并与工会或者职工代表协商一致”的规定;第80条少了“依照本法应该经过工会、职工大会或者职工代表大会讨论通过或者通过平等协商做出规定的事项,用人单位单方面做出规定的无效,该事项按照工会、职工大会或者职工代表大会提出的相应方案执行”。这些内容都旨在强化工会权力,以使劳资协商成为更具约束力的法定程序。2 王一江:“吁请对中小企业免除《劳动合同法》”,载2008年2月17日《经济观察报》。3 相关的讨论可参见朱达志:“物权法是狙击资本外逃的利器”,载2005年6月28日《江南时报》。4 李蒙、刘瑜:“《强拆之痛》专题报道之二:唐福珍事件之后的典型拆迁恶性事件”,载《民主与法制》2011年第1期。该报道列举了2009年11月唐福珍案之后至2010年11月一年间的18起造成公民伤亡的恶性强拆事件。5 全国机动车从2003年的9600多万辆增加到2013年的2.5亿辆,驾驶员从1.03亿增加到2.75亿,私家车更是从“稀缺品”走进寻常百姓家,但这十年中道路交通事故总量和死亡人数持续下降,事故总量从2003年的66.8万起下降到2012年的20.4万起,死亡人数也从10.4万人下降到6万人。参见:《道路交通安全法颁布十年“进化路”》,见http://news.xinhuanet.com/politics/2013-12/01/c_118367023.htmhttp://news.gxnews.com.cn/staticpages/20131201/newgx529ae5ab-9114841.shtml,2014年8月5日。6 2007年全国法院受理道路交通事故损害赔偿一审案件近296 969件,占民事一审案件的6.3%;2008年为375 082件,占民事一审案件的6.9%;2009年为464 703件,占民事一审案件的8.0%;2010年为612 596件,占民事一审案件的10.1%;2011年为744 570件,占民事一审案件的11.3%;2012年上半年,案件数量更是达到了403 476件。无论从绝对数量还是所占比例上看,道路交通事故损害赔偿案件都处于较快上升趋势。见http://china.cnr.cn/gdgg/201212/t20121220_511607449.shtml,最后访问日期:2014-08-16。1 《道路交通安全法》第74条规定,对交通事故损害赔偿的争议,当事人可以请求公安机关交通部门调解,也可以直接向人民法院提起民事诉讼,这意味着调解不再是提起诉讼的前置条件,只要符合《民事诉讼法》第108条规定的受理条件即可。《道路交通安全法》这一新规定也是此类案件大量增加的原因。2 《道路交通安全法》将交警部门出具的事故责任认定书定性为处理交通事故的证据,当事人不得提起复议,交警的认定是否正确最终由法院来审理确认。据此,不服交警部门事故认定的当事人只有通过法院来维护自己的合法权益,因此只能起诉。3 何帆:“法官多少才够用”,载2013年6月7日《人民法院报》。4 肖扬:“在全国法院队伍建设工作会议上的讲话”,载2002年7月22日《人民法院报》。1 引自“湖南试行‘法院院长引咎辞职’制引发争议”,载2004年6月19日《东方新报》。2 相关讨论可参见刘文会:“鼓励劳动诉讼司法政策的反思”,载《长白学刊》2009年第2期。3 据相关研究,近年来“人民法院司法公信受到极大的挑战与质疑”,参见江西省高级人民法院课题组:“人民法院司法公信现状的实证研究”,载《中国法学》2014年第2期。以及毕玉谦主编:《司法公信力研究》,中国法制出版社2009年版,第406页。1 范愉:“小额诉讼程序研究”,多元化纠纷解决机制研究网,http://www.cctvt.com/23/2395927/index.Asp.2 降低诉讼费导致一些法院(不发达地区的中、基层法院)经费困难,不少法院院长需要将更多的精力和心思放到经费协调上,从而更加受制于地方,导致法院地方化的倾向更为明显。还可参见高绍安:《<诉讼费用交纳办法>实施后的问题与对策》,载《中国审判》2007年第5期。3 按照美国立宪者的看法,代议机关的功能是遴选“意志(will)”,行政部门执行“强力(force)”,司法部门负责“判断(judgment)”,三个机关正因在性质和功能上有所不同,才能各司其职、各负其责,形成建设性的权力制约关系。参见[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》(第78篇),程逢如、在汉、舒逊译,商务印书馆1980年版,第391页。4 例如章武生教授认为,应将司法体制改革作为我国政治体制改革的突破口。因为政治体制改革具有试验性、风险性、改革成果的不确定性,而司法改革具有规律性、平稳性和结果的必然性,以此为突破口“收益最大,风险最小”。章武生:“我国政治体制改革的最佳突破口:司法体制改革”,载《复旦学报》(社会科学版)2009年第1期。