中国土地银行农地融资制度建构之权衡
李蕊; 1:中国政法大学 2:北京农学院法学系 摘要(Abstract)：

检视现阶段我国农村资源配置,制约发展的内质性问题在于农村金融资源供给严重不足和农地资源配置不合理。当下农村改革面临的重大现实问题是创新农地融资机构并建立行之有效的资源配置机制。生发于市场经济的土地银行制度天然地耦合了农地和资金两大资源,并借助于市场张力将社会资金引置到农村促进农地流转、规模经营。

关键词(KeyWords)： 农地融资;;土地银行;;资源配置

Abstract:

Keywords:

基金项目(Foundation): 教育部人文社会科学研究项目(10YJC820061);;司法部国家法治与法学理论研究项目(13SFB3034);;北京市哲学社会科学规划项目(13JDFXB005)的阶段性研究成果;;北京市新农村建设研究基地资助

作者(Author): 李蕊;

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参考文献(References)： [1][荷]尼尔斯·赫密斯:《金融发展与经济增长》,余吕森译,经济科学出版社2001年版。[2]孙宪忠:《德国当代物权法》,法律出版社1997年版。[3]温世扬:“土地承包经营权流转中的利益冲突与立法选择”,载《法学评论》2010年第1期。[4]凌斌:“法律的性质:一个法律经济学视角”,载《政法论坛》2013年第5期。[5]郭洁:“农民弱势群体的特殊法律保护——从农村土地承包法的视角”,载《政法论坛》2005年第1期。[6][英]哈耶克:《自由秩序原理(上册)》,邓正来译,生活·读书·新知三联书店1997年版。[7]王冠玺:“从法律视角谈我国农村土地融资的相关问题与建议”,载《财政研究》2010年第8期。[8]李廷敏、罗建朝:“国外农地金融制度的比较及启示”,载《财经问题研究》2005年2月。[9]费孝通:《乡土中国》,人民出版社2008年版。[10]李爱喜:“农地金融制度构建与农村信用社业务拓展——我国农地金融业务承担主体的可行性研究”,载《农业经济问题研究》2005年第5期。[11]田广星:“基于国外视角推进我国农村土地银行的发展研究”,载《农业经济》2012年第5期。①截至2012年末我国涉农贷款余额17.6万亿元,只占银行业金融机构贷款余额的26%。而在涉农贷款中农户贷款仅为3.6万亿元。另据统计,我国农村资金存贷比已由1994年的100%下降到2012年的60%。以湖北为例,2012年县域存贷比仅为40.2%,最低的甚至只有11.3%。②国家统计局数据显示,2012年全国农村居民人均经营耕地面积只有2.3亩。如按照第六次全国人口普查户均3.1人计算,则全国农村居民户均经营耕地面积只有7.13亩。经营的分散化导致农业生产低效,根据2000年不变美元计算,2012年我国农业劳动力生产力只有680.86美元,而泰国为1 028.20美元,美国为57 194.10美元。③从改革开放后农村信用社脱离人民公社时期政社合一体制、恢复农业银行,到1994年建立农业发展银行、设计三架支农马车(农业银行、农业发展银行、农村信用社),再到对于农村信用社的改革,都没能有效解决上述问题。④为解决农业发展中长期信贷短缺的问题,很多国家(地区)建立了土地银行,如德国的“土地抵押信用合作社”、美国的“联邦土地银行”、法国的“土地信贷银行”、日本的“农林渔金融公库”、韩国的“土地开发社”、俄国的“贵族土地银行”、南非的“南非土地银行”等。①《民法通则》、《担保法》、《农村土地承包法》等对于以家庭承包方式取得土地承包经营权抵押普遍持禁止态度。《民法通则》第80 条规定土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。《担保法》第34条、第37条明确规定,除抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权可以抵押外,耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。《农村土地承包法》第32条只是笼统规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、转让或其他方式流转”,没有回答以家庭承包取得的土地承包经营权是否可以抵押的问题。《物权法》第184条也规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。但《物权法》对这一禁止同时也开了口子,“法律规定可以抵押的除外”,但对于哪些情形可以“除外”至今没有进一步规定。2005年最高法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第15条规定“承包方用土地承包经营权进行抵押或抵偿债务的行为,应当认定为无效行为。”这实质是通过规定土地承包经营权抵押合同无效间接禁止了土地承包经营权抵押。②土地债券是由土地银行依照法定程序以基于农地权利抵押所形成的贷款债权为担保向投资者发行的,承诺按特定利率支付利息并按约定条件偿还本金的债权债务凭证。①农地股份化是一种通过成立土地股份公司,以土地资产为主,发行债券、信托基金、股票等形式的证券并进行上市融资的证券化方式。这一模式在我国最早出现于20世纪80年代中后期的广东珠三角地区,尤以南海模式为代表。这种模式不仅使农民初步分享到了农地非农化所带来的农地资产增量收益,提高了农民的富裕程度,而且推进了农业现代化进程,促进了地方经济的发展。但该模式下的股权因具有严格的“身份性”,而导致其流动性弱,融资效率低。②2009年3月人民银行和银监会联合下发《关于进一步加强信贷结构调整,促进国民经济平稳较快发展的指导意见》。2010年由人民银行、银监会、证监会、保监会联合印发的《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》,明确要“探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务”,“按照依法自愿有偿原则进行抵押贷款试点”。随着2008年人民银行和银监会农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务试点政策的实施,辽宁省法库、四川成都、湖北天门、山东寿光、福建三明、浙江温岭、陕西高陵、湖南邵阳等地进行了大量土地承包经营权抵押贷款探索形成了各具特色的模式,并出台了《辽宁省农村信用社土地承包经营权抵押贷款管理暂行办法》、《海南省农村土地承包经营权抵押融资管理办法》等文件。此外,2012年底我国农地确权工作基本完成,也为农地抵押融资创造了条件。③Harry G.Johnson.An Overview of Price Levels Employment and the Balance of Payments.The Journal of Business.July(1963).①《意大利民法典》第2810条第4款:“抵押权得设立于永佃权及对永佃土地所有权人的权利。”《日本民法典》第369条第2款:“地上权与永佃权亦可为抵押权的标的。于此情形适用本章的规定。”②《法国民法典》第2397条也规定权利抵押标的是“在用益权期间属于可交易的不动产及其添附部分的用益权”。③我国立法禁止土地承包经营权抵押的主要理由是:在农村社会保障体系尚未建立的情况下,如果允许家庭承包获得的土地承包经营权抵押农民势必会非理性大规模地将土地承包经营权抵押给银行,由于偿付能力欠缺最终土地必然会被银行收走实现债权,在社会保障尚不健全的情况下失地农民必将演变为“流民”,进而危及社会稳定。④农地基于其自然性、经济性特质而对人类社会存续具有经济功能、社会功能以及生态功能等三大基本功能。农地经济功能包括(农业)生产功能、(建设)承载功能、融资功能等;农地社会功能包括(社会)保障功能、粮食安全保障功能等。⑤一方面土地相关收入在农民收入构成中比例日趋下降。国家统计局统计年鉴显示,农民工资性收入占人均纯收入的比重越来越高,从1990年的20.22%增长到2012年的43.55%,2013年的数据显示农民工资性收入对增收的贡献率已超过50%。另一方面,农村社会保障水平不断提高。据国家统计局数据显示,2011年新型农村社会养老保险制度实现了制度全覆盖,新农合参合人数也达到8.32亿人。⑥当然在此基础上也要完善农业保险、农村社会保障等制度,通过恰当的制度设计减少农民失地、失利、失保障的风险。①1988年为了解决非耕地资源开发和中低产田改造融资问题,湄潭县创办了土地金融公司。计划分两步走:先试办“土地金融公司”,然后在此基础上成立土地银行。土地金融公司通过土地和其他资产抵押发放农业中长期投资信贷。1997年这一农地金融实践最终因资金严重不足,农业贷款及利息无法收回,资金链断裂,以失败告终。但是不可否认这一宝贵实践为之后的探索乃至我国土地银行法律制度的构建积累了经验。②2003年山东省诸城市成立“土地信托中心”,2006年宁夏平罗县成立“土地信用合作社”,2007年浙江绍兴县南岸村成立“土地股份合作社”,2008年湖北钟祥市彭墩村成立了“土地存贷合作社”,2008年北京平谷区成立了“百合兴盛土地专业合作社”,2009年河南光山县成立了首家农村土地信用合作社联合社——“江湾农村土地信用合作社联合社”。此外,四川省成都市、江苏溧阳市、陕西省西安市杨陵区、河北省尚义县等也纷纷进行土地银行农地融资探索。③随着2008年人民银行和银监会“农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务试点”政策的实施,辽宁法库、四川成都、湖北天门、山东寿光、福建三明、浙江温岭、陕西高陵、湖南邵阳等地进行了大量土地承包经营权抵押贷款探索,并出台了《辽宁省农村信用社土地承包经营权抵押贷款管理暂行办法》、《海南省农村土地承包经营权抵押融资管理办法》等规范文件。①《物权法草案(第四次审议稿)》不仅规定土地承包经营权可抵押,而且第135条将土地承包经营权人有稳定收入来源以及实现抵押权的不得改变承包地的用途等作为土地承包权的抵押的限制性条件。②从目前各地进行的土地承包经营权抵押试点看,农民抵押的并不是全部农地。例如我国辽宁省法库县发布的《法库县农村土地承包经营权抵押贷款的指导意见》规定,最高抵押土地面积为自有耕地的70%。据测算剩余30%的土地可以满足农民的温饱需求。①所谓定期金债务,即在土地上设立的以定期给付一定金额为目的的土地债务。参见《德国民法典》第1199条。②如美国自然人依据《破产法》(1978,2005)第7章申请破产,债务人可保留一定的豁免财产,有的州规定住房、小汽车为豁免财产。③但是德美两国土地银行组织结构也存在差异。德国土地抵押信用合作社属于纯合作形式。先在各地组建土地抵押合作社,然后向上发展成为联合社、联合银行。土地抵押信用合作社作为民间合作性质的组织,由社员共同拥有,借款人缴纳少量合作社办公费和入社费后即成为正式社员获得贷款,并与其他社员共同承担还本付息的责任。而美国联邦土地银行则是银行与合作社相结合的混合形式。①英国的农地金融制度从整体上看是属于商业银行型制度,与其他欧美、亚洲国家的农村金融制度截然不同。其农业相关的信贷资金均来自于各大商业银行,而不是来自于专门的一些农地金融机构。为了弥补商业性金融的不足,英国政府主导设立了的农村信贷联合会向农民开展中、短期的贷款,并支持的农业抵押公司负责向农民提供长期贷款。但是这些非商业性的金融机构所占比例一般很小。②为了应对1985年开始的农业危机,提高经营效率减少市场分割。根据1987农业信贷法案美国农业信贷系统进行了大规模的机构改革。1988年7月6日联邦土地银行与联邦中期信贷银行合并,在每个农业区建立了统一的农业信贷银行,进而又改变了信贷区的划分,对农业信贷银行进行进一步的合并。当前的美国农业信贷系统依然具有独特的、较为成功的合作结构,并且继续为借款人所有。农业信贷系统合作社为符合要求的借款人提供农业抵押贷款、租赁和金融服务,农业信贷系统银行为合作社提供资金。③在农民专业合作社和资金互助社发展较为充分的地区不必专门组建土地合作社。尽管土地合作社与农民专业合作社、资金互助社在业务功能上具有差异性,但在服务对象上都是一定地理范围内的农民,在性质上都属于农村合作组织。可推动扩展已有业务职能使其具备农地流转融资功能。对于尚未建立专业合作社和资金互助社的地区,宜借鉴宁夏平罗等地经验,由政府推动组建土地合作社,并在发展过程中逐步积累农民合作组织建设经验。④农户把从集体承包来的农地自愿存入土地合作社,合作社根据其土地的等级、位置、存地期限等因素确定存地利息。并对土地进行整理、开发、投资,再根据贷地者的需求贷出土地,并向贷地者收取一定的土地使用费,存、贷地费用之间的差额作为土地合作社的收入来源。①目前我国农村金融服务机构主要有中国农业银行、中国农村信用社、中国农业发展银行、中国邮政储蓄银行和新型农村金融机构,现已形成了包括商业性、政策性、合作性金融机构在内的,以国有商业银行为主体、农村信用社为核心、民间借贷为补充的农村金融体系。①这里笔者在业务设计中将农地抵押贷款业务和对于基层土地合作社的指导职能仅赋予中国农业发展银行省级分行,而未赋予地(市)分行和县级支行。这主要是基于保障农地金融安全、提高农地金融效率的考虑。如前所述,省级分行开展农地抵押贷款业务不直接面对借款人,而是作为委托人委托土地合作社具体办理业务,分行负责对于土地合作社转交的借款人的贷款申请结合土地合作社提交的评估、审核意见等进行审核,做出是否贷款的决定。决定贷款后,同借款人办理借款手续,再通过土地合作社向农地融资者进行贷款发放。贷款到期后反方向操作收回贷款。若贷款人到期不能偿还债务,在不违反土地用途管制的前提下农业发展银行有权通过土地市场拍卖、变卖借款人承包土地的经营权实现债权。