农村信用合作社:民主困境与法律突围
张德峰; 1:湖南师范大学法学院 摘要(Abstract)：

我国农村信用合作社的民主管理经历了一个曲折的发展过程,其当前的民主困境主要表现在民主管理主体缺失、民主参与利益丧失、民主管理外部环境缺乏三个方面。法律制度的合理安排有助于我国农村信用合作社民主困境的突围:首先,解决民主管理主体缺失的途径包括明确信用合作社的"合作社"法人属性,同时,在保障民主管理有效的前提下允许农村信用合作社吸收非社员股金;其次,解决民主参与利益丧失的途径在于保障社员的利益,包括调整"投资股"与"资格股"之间的利益分配关系,约束信用合作社的内部人控制;第三,解决民主管理外部环境缺乏的途径在于保障农村信用合作社的独立,这要求按照独立原则改造信用合作组织体系,改革信用合作监管体制。

关键词(KeyWords)： 农村信用合作社;;民主;;困境;;法律制度

Abstract:

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基金项目(Foundation): 湖南师范大学青年学术骨干计划《经济法的道德解读》(09GG16)的阶段性研究成果

作者(Author): 张德峰;

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参考文献(References)： ①自国务院发布《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》(国发[2003]15号)以来,在经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的地区,已经逐渐在信用合作社的基础上组建起股份制(农村信用)合作银行。对于尚未改组股份制合作银行的信用社,有的主张实行国有或准国有化;有的主张由私人入股实行商业化改造;在2006年召开的“全国农村信用社工作会”上,中国银监会主席刘明康和副主席唐双宁表示,10年内将把农信社改成社区银行,按照通常的解释,社区银行属于商业银行。①中华全国供销社合作总社:“国际合作社联盟(英文简称ICA)介绍”,载中国农经信息网,http://www.caein.com/index.asp?xAction=xReadNews&NewsID=26278,最后访问日期:2010-09-29。②该八项原则包括:自愿;一人一票;现金交易;按市价售货;如实介绍商品,不缺斤少两;盈余按购买额分配;重视对社员的教育;对政治和宗教守中立。③该七项原则包括:自愿和开放的社员;社员的民主管理;社员的经济参与;自治、自立;教育、培训和信息;合作社之间的合作;关心社区。④据章元善先生介绍:1920年,河北、山东、山西、陕西、河南等五省发生严重旱灾,1921年11月,参与五省赈灾的各省赈济组织为总结赈灾经验,推选代表在上海举行会议,议定成立一个全国性的救济团体——中国华洋义赈救灾总会(简称华洋义赈会)。1922年4月,该会邀请一些专家讨论防灾和改良农民生计的办法,其中有一些人提出,应从在农村建立信用合作入手。他们认为:“农民最缺乏的是钱,无钱故不能改良农业,提高生活。若能借钱给他们,使他们去做生产的事业,例如买耕牛、凿水井、改良土地等,那么,他们的境遇,定会一天比一天改善。”恰在此时,盛行于西方的合作思潮开始风行全国,于是华洋义赈会决定在中国广大贫困落后、易于受灾的农村地区推动信用合作运动。“设法建立一种互助性的制度来,壮大贫苦农人的经济能力,从而摆脱高利贷的残酷剥削。”华洋义赈会在1923年首先选择河北省进行试点,并在同年6月在香河县创办了中国第一个农村信用合作社。参见熊霞:“华洋义赈会与20世纪二三十年代的农村信用合作社”,载《中国矿业大学学报(社会科学版)》2007年第3期,第124页。①1951年5月1日,中国人民银行颁发《农村信用合作社章程准则(草案)》、《农村信用互助小组公约(草案)》,此后,有些地方在生产互助组的基础上建立信用互助组再过渡到信用社;有些地方在试点的基础上成立信用社;也有些地方在供销合作社内设立信用部。②1951年,中国人民银行发出《关于开展农村信用合作工作的补充指示》,明确“今后关于信用合作工作应统由本行负责组织领导”。同年,中国人民银行、中华全国合作总社联合发布《关于农村信用合作社工作注意各点的联合指示》,决定“今后信用合作社工作,由银行负领导和组织推动责任。”1954年中国人民银行召开第一次农村信用合作座谈会上,邓子恢指出,“信用合作社应归银行领导。组织工作、政治思想工作受党委、乡村党支部领导,业务领导归银行负责”。1954年,地方各级政府和同级人民银行相继成立了信用合作管理机构。1955年,中国人民银行颁发《中国农业银行暂行办法(草案)》,规定中国农业银行的“任务是指导农村信用合作广泛动员农村余资并合理使用国家农贷”,信用社由农业银行负责领导与管理。1957年,农业银行并入人民银行后,信用社又归属人民银行领导与管理。参见“我国农村信用合作的主要发展历程”,载《金融博览》2006年第10、11、12期。③1958年,中共中央、国务院作出《关于适应人民公社化的形势改进农村财贸管理体制的决定》,将信用社与银行营业所合并组成人民公社信用部,下放给人民公社领导与管理。1959年,中共中央作出《关于加强农村人民公社信贷管理工作的决定》,把下放到人民公社的营业所收回,将信用社的经营管理权下放到生产大队,按生产大队设立信用分部。④1960年,中共中央《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》,将人民公社信用部、分部撤并为信用社,1962年中共中央、国务院批转《中国人民银行关于农村信用合作社若干问题的规定(试行草案)》,确定了信用社组织的独立地位,但明确信用社的政治思想工作和干部配备管理接受当地党委领导,业务上接受人民银行领导。1963年,中共中央、国务院颁发《关于建立中国农业银行统一管理国家支援农业资金的决定》,指出“各级农业银行设定或明确专门机构管理信用社工作。”1965年,农业银行与人民银行再次合并,人民银行又恢复了对信用社的领导和管理。①根据1999年中国人民银行印发《关于组建农村信用合作社市(地)联合社的试点工作方案》等三个文件的通知,全国范围内分期分批组建农村信用合作社市(地)联合社。但2003年,根据《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》,地(市)级不再设立联社或其他形式的独立管理机构。②2003年银监会发布《关于农村信用社以县(市)为单位统一法人工作的指导意见》,要求“在人口相对稠密或粮棉商品基地县(市),可以县(市)为单位将信用社和县(市)联社各为法人改为统一法人”。③2003年《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》规定,“改革信用社管理体制,将信用社的管理交由地方政府负责。”各省都组建了省级信用联社,代表政府行使管理职能。①1982宪法第8条规定:“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。”1993宪法修正案将该条修改为:“农村中的家庭联产承包责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。”1999年宪法修正案又将此条进行了修改。②Gilberto M.Llanto,The Financial Structure and Performance of Philippine Credit Cooperative,in Discussion Papers DP1994-04,Philip-pine Institute for Development Studies.①例如,《农民专业合作社法》第2条规定,“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上,同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者,自愿联合、民主管理的互助性经济组织。”第3条对农民专业合作社的社员的原则要求为“成员以农民为主体”。实际上,农民专业合作社的成员包括完全市场化的公司。①有学者对我国社员入股动机进行了描述和总结,“社员的入股动机有三类:一类认为股金比存款利率高,合算;一类是因为农信社工作人员上门劝说;一类以为入了股就能贷款。有一点是可以肯定的,那就是没有社员能找到主人翁的感觉,没有社员认为农信社经营的好坏与他们有直接关系。”参见汤武、简瑞林:“民主制的悖论与准国有制的选择:对农村信用社体制的现状观察与改革思考”,载《金融研究》2001年第12期。①天津合作经济网:“世界第一个成功的合作社——虚代尔公平先锋社”,载天津合作经济网,http://www.tjcoop.com/article/77/1822$2.html,最后访问日期:2009-03-11。②参见鲍静海、吴丽华:“德、法、美、日合作金融组织制度比较及借鉴”,载《国际金融研究》2010年第4期;吴俊丽:“海外合作金融对我国农村信用合作的借鉴”,载《北京农业职业学院学报》2007年第1期;谢安、陈和钧:“德、美、日三国农和信用合作制的比较及对我国的启示”》,载《金融理论与实践》2000年第4期,等。①全美共分12个信贷区,每个信贷区的农村信用合作系统又由联邦土地银行、合作社银行、联邦中期信贷银行三大系统组成。联邦土地银行系统根据1916年《联邦农业贷款法案》设立,每个信贷区只设立一个联邦土地银行,下设合作社,农场主通过向合作社认购相当于借款额5%的股金,便可以成为合作社的社员并取得向联邦土地银行贷款的资格。联邦中期信贷银行根据美国《1923年农业信贷法》建立,中期信贷银行体系由中期信贷银行、生产信贷协会和生产信用合作社以及其他分支机构组成。认购中期信贷银行的一定股份才能成为社员,取得贷款资格。中期信贷银行不直接向借款者提供贷款,只向生产信用合作社发放贷款和贴现,再由各地方的生产信贷协会向其社员提供贷款。合作银行制度是由一家中央合作银行和12家合作银行及其下属的农业合作社组成,是专对农业合作社提供贷款和咨询服务的合作金融机构。合作银行为合作社提供贷款,但不直接为农户提供贷款。③根据1999年中国人民银行关于印发《关于组建农村信用合作社市(地)联合社的试点工作方案》等三个文件的通知,全国范围内分期分批组建农村信用合作社市(地)联合社。但2003年,根据《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》地(市)级不再设立联社或其他形式的独立管理机构。①我国于1949年成立中央合作事业管理局主管全国合作事业,1950年召开中华全国合作社工作者第一届代表会议通过《中华人民共和国合作社法(草案)》、《中华全国合作社联合总社章程(草案)》,并成立了中华全国合作社联合总社,统一领导和管理全国的供销、消费、信用、生产、渔业和手工业合作社。1954年召开的中华全国合作社第一次代表大会修改社章,将中华全国合作社联合总社更名为中华全国供销合作总社。[1]张国平:“合作社的法人类型和经济属性”,载《江海学刊》2007年第5期。[2]张笑寒:《农村土地股份合作制的制度解析与实证研究》,上海世纪出版集团2010年版。[3]中共中央马克斯恩格斯列宁斯大林著作编译局编:《马克斯恩格斯选集(第2版)》第4卷,人民出版社1995年版。[4][法]托克维尔:《论美国的民主(下卷)》,董果良译,商务印书馆1988年版。[5]刘椿:“《抗战前国民政府的农村信用合作运动”,载《历史学研究》2005年第6期。[6]肖冬华、姚会元:“近代农村信用合作社演变的制度分析”,载《河南金融管理干部学院学报》2009年第1期。[7]王利明:《民法总则研究》,中国人民大学出版社2003年版。[8]张建军:“农村信用合作社的困境与出路”,载《开发研究》2009年第5期。[9]何忠伟:“入世后农村信用社的制度创新”,载《调研世界》2004年第1期。[10]张颜江:“信用合作社的标准原则与国家干预的冲突——对我国农村信用合作社的考察”,载《山东农业大学学报(社会科学版)》2004年第1期。[11]汤武、简瑞林:“民主制的悖论与准国有制的选择:对农村信用社体制的现状观察与改革思考”,载《金融研究》2001年第12期。[12]张庆亮:“非试点地区农村信用合作社的行为异化及其制度创新”,载《财贸研究》2003年第6期。[13]张德元:“‘降格’农村信用合作社重构农村合作金融体系”,载《安徽大学学报(哲社版)》2002年第5期。[14]余永龙:“谈谈我国农村信用合作社的改革问题”,载《中国合作经济》2006年第2期。[15]陈时兴、钱水土:“规范我国农村信用合作社的深层探讨”,载《中共浙江省委党校学报》2000年第6期。[16]冯瑞河:“中国农村信用合作社制度安排”,载《首都经济贸易大学学报》2001年第6期。[17][波]皮奥特·斯托姆卡:“信任、不信任与民主制的悖论”,闫健译,载《经济社会体制比较》2007年第5期。[18]鲍静海、吴丽华:“德、法、美、日合作金融组织制度比较及借鉴”,载《国际金融研究》2010年第4期。[19]刘明:“试析农村信用合作社改革的四大误区”,载《西北农林科技大学学报(社科版)》2005年第2期。[20]陈建新、王先锋:“农村信用合作社改革的理性分析”,载《国家行政学院学报》2004年第3期。[21]赵磊、魏硕:“村信用合作社发展中的问题与对策”载《经济师》2005年第6期。