中国近代保密法制与新闻自由
张群; 1:中国政法大学 摘要(Abstract)：

清末以来,列强环伺、内乱绵延。为实现民族独立和国家统一,清政府和民国政府积极进行保密法制建设,建立电报保密制度、军事秘密保护制度和新闻保密审查制度,颁布刑法典,惩治泄漏国家秘密犯罪。保密法制的建立和发展为抗战中的保密工作奠定了良好的制度基础。但中国近代保密法制未能完全实现其立法目的。袁世凯时期甚至以保密为名迫害新闻媒体,造成新闻业的重大衰退。国民政府保密法制也有过于严厉之处。这给保密法制的发展蒙上阴影。如何妥善处理国家保密权与新闻自由以及公开的关系,是中国近代保密法制未能完全解决的一大难题。

关键词(KeyWords)： 晚清;;民国;;保密法制;;新闻自由

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作者(Author): 张群;

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参考文献(References)： [1]在新生的民主国家,类似密室决策的现象更加盛行。参见李剑鸣主编:《世界历史上的民主与民主化》,上海三联书店2011年版,第29页。[2]现代保密法一般包括三个部分:一是关于定密(包括解密),明确保密对象和范围;二是关于保密,明确保密的手段和措施,包括涉密载体管理和涉密人员管理;三是关于泄密,明确违法的法律后果。参见宗建文:《国外保密立法比较研究》,载周汉华主编:《外国政府信息公开制度比较》,中国法制出版社2003年版,第511页。[1]关于中国保密法制的历史研究,主要作品有高格、韩立朝主编:《保密法总论》第2章“保密法的历史发展”(作者霍存福),金城出版社1995年版;《保密法比较研究》(作者周密),金城出版社2001年版。这两本著作对中国古代着墨较多,对清末以来的保密法制仅限于刑法及其相关内容的介绍。其他相关成果主要有余华青:“略论秦汉王朝的保密制度”,载《中国史研究》2002年第3期;王逸峰:“清末总理衙门文书档案保密制度述论”,载《中国档案》2006年第3期;夏维奇:“晚清电报保密制度初探”,载《社会科学辑刊》2009年第4期;赖晨:“郑观应与清末电报保密”,载《重庆邮电大学学报》2010年第5期等。[2]大清法规大全卷七军政部:《惩治<陆军部奏酌拟陆军惩治漏泄机密等项章程折并章程>》,中国社会科学院法学所图书馆藏。[1]1949年之后,我国台湾地区继续沿用上述大部法规,并陆续制定《妨害军机治罪条例》(1951年)、《国家机密保护办法》(1960年)、《国家机密保护法》(2003年)等重要保密法规。《国家机密保护法》和《政府资讯公开法》被视为台湾信息自由法两大支柱。参见王振兴:《特种刑法实用》(上册)第5编“妨害军机治罪条例”,三民书局1984年版,第602页;“司法院大法官解释”第627号关于“总统之国家机密特权”的内容。[2]新中国1951年由政务院公布第一部保密法规《保守国家机密暂行条例》,1988年全国人大颁布第一部保密法,2010年首次修订。目前已构建起以宪法为基础,以保密法为主干,包括其他相关法律法规在内的中国特色社会主义保密法规体系。[1]有关中国古代密奏制度演变,参见张群《上奏与召对》,上海人民出版社2011年版,第27页。[1]参见美国总统奥巴马2010年签发的第13556号行政命令(Executive Order)《受控非密信息(Controlled Unclassified Information)》,又称敏感非密信息,sensitive but unclassified,缩写SBU))。2010财年,美国CUI增加财政预算486万美元,其中186万美元为CUI办公室运作经费。资料来源:www.fas.org,访问时间:2011年11月30日。[2]大清法规大全卷七军政部:《惩治<陆军部奏酌拟陆军惩治漏泄机密等项章程折并章程>》,中国社会科学院法学所图书馆藏。[1]有关近代新闻出版法制研究成果主要有戈公振:《中国报学史》,岳麓书社2011年版;马光仁:《中国近代新闻法制史》,上海社会科学出版社2007年版;林语堂:《中国新闻舆论史》,上海人民出版社2008年版;陈新民:“新闻自由与司法独立——一个比较法制上的观察与分析”,载陈新民:《德国公法学基础理论》(下卷),法律出版社2010年版,第454页。[2]此前光绪三十三年《大清报律》第十二条规定,“外交、海陆军事件,凡经该管衙门传谕禁止登载者,报纸不得揭载”。参见刘哲民:《近现代出版新闻法规汇编》,学林出版社1992年版,第31-32页。[1]有关《钦定大清报律》第十二条之争参见李国荣编选:“清末修订报律史料选载”,载《历史档案》1988年第3期;李启成点校:《资政院议场会议速记录》,上海三联书店2011年版,第211、289页;王学珍:“清末报律的制定”,载《中山大学学报论丛》1994年第1期;王学珍:“清末报律的实施”,载《近代史研究》1995年第3期。[3]如1947年1月31日新华总社《注意在报道中不要泄露军事秘密》的指示、1948年8月3日《新华总社关于保守军事秘密的通报》、1948年8月8日新华总社《关于严守军事与生产秘密,防止单纯新闻观点的指示》、1948年10月6日中宣部《关于新华社发电保密制度的规定》、1949年2月10日中共中央《关于严防帝国主义分子反动新闻记者刺探政情军情的指示》等,分别见《新华社文件资料选编》第1辑,新华社新闻研究部编,转引自马光仁《中国近代新闻法制史》,上海社会科学院出版社2007年版,第320-324页。[4]二战期间,实行战时新闻审查已成为国际惯例。如《国际新闻自由公约草案》(1948)规定:“在战时或在非常事变时,缔约国得暂时停止本公约中所规定之义务,然其程度以当时情势所绝对必要者为限。”参见《世界新闻法律辑录》,社科文献出版社2010年版,第13页。[1]我国现行保密法第49条确规定,机关、单位违法"对不应当定密的事项定密"且"造成严重后果的",由有关机关、单位依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。美国13526号总统令《国家信息安全保密》规定,在任何情况下,不得出于下述目的将信息定为国家秘密:(1)隐瞒违法、效率低下或者行政失误;(2)阻止对个人、组织或机构不正当行为的批评;(3)抑制竞争;(4)阻止或者延缓对基于国家安全的考虑而不需要定密保护的信息采取公开的措施。同时还规定,不是明显地与国家安全相关的基础科学研究信息,不得被定密(资料来源:www.fas.org,访问时间:2011年11月30日)。[2]美国长期奉行新闻自由原则。最高法院在1971年的《纽约时报》诉美国案中,认定不能禁止《纽约时报》公布五角大楼文件,哪怕报社知道这些文件是机密的。2001年“911事件”之后,上述立场发生了部分改变。著名法学家理查德·波斯纳明确主张,“要保守秘密,政府就必须能够在媒体故意曝光秘密时惩罚媒体。”“没有《官方秘密法》,这是我们政府嘴巴如此不严的原因之一。”“就宪法问题而言,只要材料的机密分级符合适当的制定法标准,就应允许政府防止或惩罚故意出版或以其他方式传播有关国家安全的高度机密。”参见[美]理查德·波斯纳:《并非自杀契约:国家紧急状态时期的宪法》,苏力译,北京大学出版社2010年版,第110、113页。[1]周汉华主编:《政府信息公开条例专家建议稿》,中国法制出版社2003年版。[2]张群:《上奏与召对》,上海人民出版社2011年版。[3]《大清新法令第四卷》,北京商务印书馆2010年版。[4]黄源盛纂辑:《晚清民国刑法史料辑注(上)》,台北元照出版有限公司2010年版。[5]刘哲民:《近现代出版新闻法规汇编》,学林出版社1992年版。[6]李启成点校:《资政院议场会议速记录》,上海三联书店2011年版。[7]谢振民:《中华民国立法史》,中国政法大学出版社1999年版。[8]王宠惠:《中华民国刑法》,中国政法大学出版社2006年版。[9]中国第二历史档案馆:《中华民国档案史资料汇编第三辑文化》,江苏古籍出版社1991年版。[10]中国第二历史档案馆:《民国时期文书工作和档案工作资料汇编》,档案出版社1987年版。[11]宗建文:“国外保密立法比较研究”,载周汉华主编:《外国政府信息公开制度比较》,中国法制出版社2003年版。[12]马光仁:《中国近代新闻法制史》,上海社会科学院出版社2007年版。[13]《康有为变法奏章辑考》,北京图书馆出版社2008年版。[14]孙承泽:《春明梦余录卷二十五六科》,北京古籍出版社1992年版。[15]《唐律疏议》,北京中华书局1983年版。[16]李文海:《历史并不遥远》,中国人民大学出版社2004年版。[17]戈公振:《中国报学史》,长沙岳麓书社2011年版。[18][美]理查德·波斯纳《并非自杀契约:国家紧急状态时期的宪法》,北京大学出版社2010年版。[19]夏勇:“西方新闻自由探讨—兼论自由理想与法律秩序”,载《中国社会科学》1988年第5期。[1]黄濬是民国时期著名文史学者,著有《花随人圣庵摭忆》,时任国民政府行政院机要秘书。抗战前夕被日本间谍策反,多次出卖极端军事机密,1937年9月被捕,经军事法庭秘密审判后被处决。详见钟高玉“我参与侦破‘黄浚案’”,载《纵横》1995年第4期。