民国时期房租管制立法考略——从住宅权的角度
张群; 1: 中国社会科学院法学研究所 摘要(Abstract)：

在当前和今后的一个很长的历史时期里,租赁都是我国解决住房问题的重要途径。但我国目前的有关法规主要着眼点是维护社会秩序和房地产业的发展,对于住房权保障基本没有关注。国民党政府曾在抗战前后,针对当时房荒严重、房租高涨的情况,借鉴西方的法制,颁布了以土地法和房屋租赁条例为代表的一系列房租法规,通过控制租金、限制退租、强制空屋出租等国际通行措施,较好的解决了房屋租赁中的住宅权保障问题,并为解放初期的房租法规所沿袭。当前应该借鉴历史的经验,切实改变以往偏重社会秩序的管制思维,从住宅权保障的角度,大力增加廉租房屋的供应,妥善规制私营房东和房客的法律关系,建立并完善包括房租管制在内的住宅保障法。

关键词(KeyWords)： 民国时期;;住宅权保障;;房租管制

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作者(Author): 张群;

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参考文献(References)： [1]如天津地区住宅租赁的解除契约之权,通常属于赁借人,而不属于赁贷人,所谓“只许客辞主,不需主辞客”是也。但赁借人不履行支付赁金的义务时,则赁贷人有解除契约之权,所谓“房租不到,准房主收房自便”。见《民事习惯调查报告录》下册,中国政法大学出版社2000年版,第427页。但对民国的房租立法没有产生什么影响。[2]在英国,整个19世纪,城市里的绝大部分住房都是由私人房主提供的(David Hughes and Stuart Lowe,Social housing:law and policy,Butterworths,1995,p.4)。在20世纪初的英国,大约有4/5的人口居住在私下租赁的住宅里([英]F.H.劳森B.拉登著:《财产法》(第二版),施天涛等译,中国大百科全书出版社1998年版,第155页)。在德国,很大一部分住宅需求也是通过租赁关系解决的。在1993年和1998年的时候,一半以上的住宅都处在租赁状态中。1993年,租赁住宅大约有1975万套,所有权住宅(自有房和区分所有权房)大约有1250万套。1998年租赁住宅上升到约2050万套,所有权住宅保持不变([德]曼弗雷德.沃尔夫著、吴越、李大雪译:《物权法》,法律出版社2004年版,第69页)。由于通过租赁满足居住需要的人群主要是广大中低收入阶层、少数族裔、老人、妇女和儿童等社会弱势群体,住宅租赁关系往往比较集中地体现了多重社会问题,是社会政策的重要调整对象。[3]目前实行房租管制的国家主要有英国、美国、日本和德国。参阅谢哲胜:《房租管制法律与政策》,台湾五南出版公司1996年版,第12页以下;凌维慈:《住宅的公法保障——以日本经验为焦点的比较法考察》,浙江大学博士学位论文,2007年,第35页;[德]曼弗雷德.沃尔夫著、吴越、李大雪译:《物权法》,法律出版社2004年版,第69页。[1]参见《中国现代城市住宅1840—2000》,清华大学出版社2003年版;赵津:《中国城市房地产业史论(1840—1949)》第3章第2节“住房紧张,租金昂贵”、第4节“房屋质量下降、失修失管严重”,南开大学出版社1994年版,第65页以下。[2]上海市通志馆:《上海市年鉴》,1935年,第B6—8页;《上海房地产志》第5篇第3章第4节私房租金管理“加租与减租”,上海社会科学院1999年版。[1]本文引用的民国法律条文版本如下:《民法》,载吴经熊编、郭卫增订:《卅七年版中华民国六法理由、判解汇编》第二册民法,上海会文堂新记书局1948年7月版;《土地法》(1930),载吴尚鹰:《土地问题与土地法》附录,商务印书馆1935年版;《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》(1938年颁布,后经多次修订),载沙千里主编:《战时重要法令汇编》,1944年版;《战时房屋租赁条例》(1943)、《房屋租赁条例》(1947)、《土地法》(1946):均载吴经熊编、郭卫增订:《卅七年版中华民国六法理由、判解汇编》第三册民商法,上海会文堂新记书局1948年版。不再一一说明。[2]在英美法上,这被称为住房的适住性担保义务(warranty of habitability)。在美国法制史上且被称为房东客法的一次革命。美国还用消费者权来解释房东的上述义务。见金俭:《中国住宅法研究》,法律出版社2004年版,第224页。[3]按照土地法第161条的规定,城市地方实行准备房屋制度,以所有房屋总数2%为准备房屋(指“随时可供租赁之房屋”)。如果准备房屋连续6个月不足房屋总数的1%,也就是出现房荒,则政府可以采取前述措施。如果房荒解除,“房屋数额回复平常状况,而又继续经过6个月时间,大概社会经济情状已归于正常,于房屋租赁事项任其依据供求律自由决定,无特殊限制之必要。”见吴尚鹰:《土地问题与土地法》,商务印书馆1935年版,第96页。[1]《杭州市房屋租赁规则》(民国十八年七月杭州市政府公布,十九年九月经市政会议议决修正),载《杭州市政府现行法规汇编》,杭州市政府秘书处1936年6月编印;《北平特别市租房规则》(民国十八年四月十六日府令核准)、《北平市租房规则》(民国二十三年十二月十九日府令修正),分别见《北平特别市市政法规汇编》第一辑和《北平市市政法规汇编》(补编),中国社会科学院法学所图书馆藏。[1]见内政部总务司第二科编辑:《内政法规汇编》地政类,商务日报馆1940年10月版,第128页。[2]《第三次全国内政会议报告书》,1941年,第170页。[3]《全国司法行政会议实录》,1943年,第105-106页。[1]《全国司法行政会议实录》,1943年,第105-106页。[2](伪)《国民政府公报》第484号,(伪)国民政府文官处印铸局1943年5月14日印行,第1-2、6页。[3]如广州直到1945年3月18日才开始实施《战时房屋租赁特别法》。见《广州市志》大事记1945年3月18日条,广州出版社2001年版。[4]这是公报上的原文。疑为“二个月”之误。(伪)《国民政府公报》第484号,(伪)国民政府文官处印铸局1943年5月14日印行,第6页。[1](伪)《国民政府公报》第619号,(伪)国民政府文官处印铸局1944年3月27日印行,第6—7页。[2]见《各收复区城市房屋修建方针》,载《善救准则》,善后救济总署江西分署1946年编印。[3]《江苏省政府三十四、三十五年政情述要》,中国社会科学院法学所图书馆藏。[4]关于土地法第100条的适用在台湾有比较丰富的判例和研究,如何谓有自用及重新建筑之必要、自用是否包括家属使用、是否包括营业、出租人对收回自用必要和正当的举证责任及认定标准等。判例参见李永然主编:《房地产租赁裁判汇编》,台北:五南图书出版公司1985版,第1176页以下,论文见李模:《土地法第一百条之适用及于民法有关房屋租赁规定之影响》,载《东吴法律学报》第2卷第2期,1978年5月出版;谢哲胜:《从土地法第一百条之适用论住宅租赁权之保障》,载《国立中正大学学报》第5卷第1期。[1]《北平市参议会第一届第一次会议会刊》,1947年。[2]《北平市政府公报》第3卷第14期,第22页。[3]《天津市房捐征收细则》(1947年5月17日修正公布)规定:“为救济房荒,本市得征收空房捐,其办法另定之。”见《天津市单行法规汇编》(上册),天津市政府秘书处编译室1947年12月版,第36页。[4]《江苏省政府三十四、三十五年政情述要》地政部分,中国社科院法学所图书馆藏。[1]如天津市“受老城区平分土地的影响,以农村耕者有其田,城市就应住者有其房。房主房客均做了分房的思想准备。房主不收租也不敢过问房产,有的并拆毁房内设备等。房客等着分房,更有些人来不及了,要求先分,一个抗属要求给他找房子时候说:先给我几间房子,将来分房时我就不搬家了。”见《天津市房屋、房租概况》,载《司法市政资料》甲集之五,天津人民政府研究室1950年3月15日编印,第37页。[1]《战时房屋租赁特别法》最初只施行于首都(指南京)地方法院及上海地方法院上海第一第二特区地方法院之管辖区域,其他实行之区域由司法行政部随时呈准行政院以部令行之。广州直到1945年3月18日才开始实施《战时房屋租赁特别法》。见《广州市志》大事记1945年3月18日条,广州出版社2001年版。[2]《江苏省政府三十四、三十五年政情述要》地政部分,中国社会科学院法学所图书馆藏。[3]上海市政府编印:《上海市政府法规汇编》(1945年9月至1947年12月),第631页。[4]刘燕谷:《社会救济法之商榷》,载《中华法学杂志》第4卷第2期,1945年2月出版,第24页。关于该法立法精神的解说,参见洪兰友:《社会救济法的立法精神》,载《中华法学杂志》第3卷第6期,1944年7月出版,第1—2页。[5]比如维多利亚时代的公共卫生立法被一些历史学家认为是公共房屋的起源,但实际这些立法更主要的作用是奠定了现代公共卫生体系的基础。直到19世纪结束,地方政府承担的主要住房管理职能都和公共卫生有关,如关闭与拆除不卫生住所;整顿不卫生住房所在区域;禁止对新建建筑物与房屋的不卫生使用。参见David Hughes and Stuart Lowe,Social housing:law and policy,Butterworths,1995,p.4。[1]按照土地法第2条的规定,要成立专门的地政机关,负责实施土地法。当时地政机关组织法原则还在中央政治会议审议中,土地法尚未实施。见吴尚鹰:《土地问题与土地法》,商务印书馆1935年版,第163页。[2]北平市地政局局长曾提出类似的设想:“强令空房限期招租,否则科以罚金抽以重税,如有自动将其空余房屋向政府等级,则依章予以奖励,并负转租之责。”但似未实行。见《北平市参议会第一届第一次会议会刊》,民国卅六年十二月,中国社会科学院法学所图书馆藏。[3]“建设部部长:中国将人人享有适当住房”,《东方早报》2007年05月20日;“中央编办已批准建设部设置住房保障与公积金监管司”,见中央政府门户网站http://www.gov.cn/wszb/zhibo136/content_731852.htm2007年08月30日发布。[4]据报道,当前在广州的流动人口达360万人,上海大约有500万人,北京最多,达510万人。见周凯、张琦:“高房价下群租成为无奈的时尚上海新规引发争议”,载《中国青年报》2007年9月4日。[5]高房价的还有一个因素是某些官员和投资商利用法律和政策的漏洞,购买和占有大量住房,牟取重利。据《财经》杂志报道,在上海,涉及低价购房的干部恐怕数以万计。其中上海浦东新区副区长康慧军及其妻子低价购买24套住房,售出8套,获利达1600余万元。见:《上海浦东“炒房区长”康慧军被双规》,《财经》网络版2007年10月10日,http://www.caijing.com.cn/newcn/home/headline/2007-10-10/32920.shtml。[6]《专家称我国房地产泡沫严重提出六项测定指标》,载《中国经济时报》2007年10月17日。[1]这主要有两个原因,一是因为房改问题相当复杂,对于改革的目标、步骤和具体制度设计还没有足够的研究,难以马上形成比较成熟的立法方案。二是解放以来形成的以政策办事的传统根深蒂固。虽然早在1988年就为适应住宅立法的需要,专门组织人力编译了国外17个国家的住宅法规文献资料(《国外住宅法规选编》(上),建设部房地产业管理局、建设部城镇住宅研究所1988年编印),但历次重大房改都是以国务院甚至建设部文件的形式启动和实施的。当然这绝非否定政府决策过程的慎重。[2]北京“五不租”的具体内容是:(1)无合法有效证件的人员不租;(2)从事非法经营活动人员不租;(3)从事非法宗教活动的人员不租;(4)所租房屋用于非法生产、储存、经营易燃、易爆等危险违禁物品的人员不租;(5)违背生活作息规律、有利用所租房屋进行违法犯罪活动嫌疑的人员不租。见“北京警方规定房主‘五不租’”,载《新京报》2007年9月6日。[3]上海市房屋土地资源管理局2006年颁布《关于加强居住房屋租赁管理的若干规定(试行)》,规定“一间房间只能出租给一个家庭或一个自然人。”上海市徐汇、浦东、闵行、杨浦、宝山等区先后开始整治“群租”行为。见罗菁:“上海今晨展开突击整治群租行动”,载《劳动报》2007年9月7日以及《新闻晨报》2007年8月28、29、30日的相关报道。[4]参见《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(中华人民共和国国务院2007年8月7日发布,新华社北京8月13日电)和全国住房工作会议(2007年8月24日至25日在北京召开)的有关报道,以及建设部副部长齐骥2007年8月30日在国务院新闻办公室举行的新闻发布会。[1]据报道,上海市正在起草《关于闲置非居住房屋临时改建宿舍的暂行规定》,将集中审核一批闲置的非居住房屋,改建为宿舍,以遏制“群租”现象蔓延。参见周凯、张琦:《高房价下群租成为无奈的时尚上海新规引发争议》,载《中国青年报》2007年9月4日。[1]孟普庆:《中国土地法论》,南京市救济院1933年。[2]史尚宽:《住宅问题与目前屋荒之救济》,载《中华法学杂志》1938年复刊第1卷第12号。[3]《广州近年地价房租飞涨不已》,载《地政月刊》1933年第1卷第1期。[4]吴经熊编:《卅七年版中华民国六法理由、判解汇编》(第2册民法),郭卫增订,上海会文堂新记书局1948年版。[5]吴振源:《中国债法各论》,世界书局1933年版。[6]吴尚鹰:《土地问题与土地法》,商务印书馆1935年版。[7]朱章宝:《土地法理论与诠解》,商务印书馆1936年版。[8]孙本文:《现代中国社会问题》第2册,商务印书馆1943年版。[9]吴学义:《战时民事立法》,商务印书馆1944年版。[10]史尚宽:《战时法规之检讨》,载《中华法学杂志》1938年复刊第1卷第11号。[11]《审讯汪伪汉奸笔录》(下册),凤凰出版社2005年版。[12]《武汉市住房的基本情况》,载《武汉政报》1952年第3卷第1期。[13]“南昌示范市之建设”,载《市政评论》1947年第9卷第1期。[14]董中生:《土地行政》,大东书局1947年版。[15]李永然:《房地产租赁裁判汇编》,五南图书出版公司1985年版。[16]上海市通志馆编:《上海市重要法令汇刊初编》,中华书局1947年版。[17]地政部地政研究委员会编:《地政通讯》1948年第3卷第6期。[18]体扬:《整顿房捐的感想》,载《市政评论》1934年第1卷合订本。[19]《关于城市房产、房租的性质和政策》,载《国家房地产政策文件选编(1948年—1981年)》,房产通讯社1982年版。[20]中央政法干校民法教研室编:《中华人民共和国民法基本问题》第18章房屋租赁合同,法律出版社1958年版。[21]《中华人民共和国民法资料汇编》第2册(上),北京政法学院1956年版。[22]《民法资料汇编》第四辑(新中国部分),中央人民政府法制委员会1953年版。[23]《天津市法令汇编》第9集(1953年1月至6月),天津市人民政府研究室1953年版。[24]鲍德徵:《增修三版土地法规概论》,台湾三民书局1984年版。[25]地政部地政研究委员会编:《地政通讯》1948年第三卷第五期。[26]吴经熊编:《卅七年版中华民国六法理由判解汇编》(第3册民商法),郭卫增订,上海会文堂新记书局1948年版。[27]史尚宽:《债法各论》,中国政法大学出版社2000年版。[28]如李模:《土地法第一百条之适用及于民法有关房屋租赁规定之影响》,载《东吴法律学报》1978年第2卷第2期。[29]谢哲胜:《从土地法第一百条之适用论住宅租赁权之保障》,载《国立中正大学学报》第5卷第1期。[30]李鸿毅:《土地法论》,台北三民书局1991年版。[31]周凯、张琦:《高房价下群租成为无奈的时尚上海新规引发争议》,载《中国青年报》2007年9月4日。[32]李剑阁主编:《中国房改:现状与前景》,中国发展出版社2007年版。