关键词：农地转用;行政审批;动力机制;中央政府;地方政府 Abstract Agricultural land conversion permission is a crucial institutional arrangement for land use regulation in China and plays an important role in controlling agricultural land conversion. On the basis of constructing a framework of mechanisms of agricultural land conversion permission,differences in driving mechanisms between central and local governments were revealed using provincial data for 2002-2012 in China. The results show that,although agricultural land conversion permission for central and local governments is driven by economic and fiscal factors,there are significant differences between central and local governments regarding resource regulation and goal orientation. In general,the central government prefers to approve agricultural land conversion strictly according to national rules of agricultural land regulation;however,local governments prefer to expand the approved conversion quantity of agricultural land against regulation rules. Compared with the central government,local government agricultural land conversion permission is more likely to be affected by arable land quantity,comparative effectiveness of land use,and fiscal income and expenditure. In addition,differences in driving forces of agricultural land conversion permission of central and local governments exist in eastern,middle and western China. Eastern China has the biggest difference,middle China is the second,and western China has the lowest. In future,solutions including strengthening division and cooperation between central and local governments,optimizing power allocation in central and local governments,and implementing management procedures according to local conditions would improve agricultural land conversion permission systems in China.
全国层面回归估计结果见表2。模型Ⅱ和Ⅲ即为避免地区国内生产总值与土地出让收益之间的高度相关性而只包含其中一个变量的模型。由表2可知,各模型总体估计系数R2、p效果良好,整体结果可信。 进一步对比中央和地方政府模型,可见部分变量的估计系数作用方向和显著性并不完全一致,表明中央和地方政府农地转用审批动力机制确实存在一定差异,具体分析如下。 （1）利益激励机制差异。表2结果中,土地出让收益 与农地转用审批规模之间存在显著正向关系,意味着无论是中央政府还是地方政府,土地出让成交价款越高,农地转用审批规模越大。这说明,虽然中央政府并不直接收取土地出让金,但中央政府审批行为仍然受到地方政府对土地财政追求的影响,因为地方政府为增加土地收益会更为积极地建设大项目并向中央政府申请用地审批,一定程度上会推动中央政府的审批规模。国内生产总值 的作用在中央和地方政府之间存在微弱差异。中央政府模型中, 估计系数显著为正;在地方政府模型中, 估计系数虽然为正,但模型Ⅰ中估计系数不显著。另外,固定资产投资额 估计系数多数不显著且结果稳定性较差,作用有限。由此可见,总体上经济增长、财政激励会增加农地转用审批规模,表明利益激励是农地转用审批的主要动力,中央和地方政府农地转用审批都会受到利益驱动,两者之间的差异较弱。 （2）资源管控机制差异。一方面,农地保护管制在控制农地转用审批规模上发挥了重要作用。不论是中央政府还是地方政府模型,农地保护管制 估计系数为负且在模型Ⅰ和Ⅲ中都通过了至少5%显著性水平检验,表明农地保护管制政策实施越严格,中央和地方政府的农地转用审批规模均相应地会减少。另一方面,中央和地方政府受到区域耕地资源禀赋和地方政府短期管制应对的影响却有较大差异。在中央政府模型中,耕地面积 和地方政府短期管制应对 的估计系数均不显著,但在地方政府模型中却均显著为正。这说明地方政府辖区内耕地资源越丰富,可供转用的耕地资源越多,农地转用审批规模越大;地方政府为应对转用审批管制政策的“对策”越多,其转用审批规模也越大,与经验认知完全一致。因此,在资源管控机制上,中央政府倾向于严格遵守国家管制规定进行审批,而地方政府则具有应对管制规则扩大审批规模的倾向。 （3）目标导向机制差异。表2结果中,中央政府模型所有变量估计系数均没有通过显著性检验,地方政府模型则全部通过了显著性检验。地方政府模型中,土地利用比较效益 估计系数显著为正,即耕地效益与非农建设用地效益比值越大,地方政府农地转用审批规模越多,说明农地转用审批规模随耕地效益的变动同方向变动。原因在于土地利用比较效益反映了地区集约化、高效化利用农用地的水平,土地利用比较效益越大,农地利用越集约高效,可供转用的农用地相对越多,地方政府农地转用审批规模越大。中央地方政府财政收入比值 估计系数显著为负,即中央与地方政府财政收入差距越大,地方政府农地转用审批规模越小。究其原因在于中央政府获得了大部分财政收入,地方政府试图通过农地转用审批等方式弥补财政收入不足的方式失效,农地转用审批动力减弱。中央地方政府财政支出比值 估计系数显著为正,表明在中央政府财政支出规模占主导地位的情形下,地方政府可以相应地减少民生和基础设施建设等相关领域的支出水平,但这并不能完全抵消地方政府在其他非公益性用地上的投入动机,地方政府农地转用审批的动力依然存在。这些结果表明,地方政府较之中央政府在土地利用比较效益和财政支出、收入方面具有更为强烈的目标偏好,因此地方政府农地转用审批时受到这类因素显著影响,中央政府则没有表现出类似的结果。 Table 2 表2 表22000-2012年全国层面中央、地方（省级）政府农地转用审批动力回归结果 Table 2The national estimation results of central and local governments in agricultural land conversion permission from 2000 to 2012
综合理论分析和实证检验结果,本研究主要结论和相关思考如下： （1）中央和地方政府农地转用审批动力机制存在差异。本研究表明,虽然中央和地方政府农地转用审批均受到经济和财政等因素的共同驱动作用,但中央和地方政府农地转用审批的资源管控机制和目标导向机制差异明显。总体上,地方政府较之中央政府会因为区域耕地资源禀赋丰富、土地利用比较效益较高而扩大农地转用审批规模,并且地方政府更具有采取对策应对上级管制的偏好,但在农地转用不能给其带来财政收入增长时,则表现出转用审批动力的不足。同时,中央和地方政府农地转用审批动力还表现出东中西部之间的差异性。 （2）中央和地方政府在农地转用审批中需要分工合作。本研究表明,中央和地方政府有明显差异但并非截然不同,而是需要针对具体因素做具体分析。因此,从本研究中得不出中央政府较之地方政府会天然地控制农地转用审批规模的结论,也不支持地方政府较之中央政府必然会在审批权限内倾向于扩大农地转用审批规模的观点。由此带来的启示是,中央和地方政府农地转用审批具有共同合作的基础,将转用审批权限上收中央政府并非唯一选择。今后,需改进中央与地方政府农地转用审批权限,通过中央政府集中于审批监管,地方政府负责具体审批事务,从而促进中央和地方政府在农地转用审批上合作,减少审批层级,优化审批程序,提高审批效率。结合不同地区资源和经济社会发展状况,因地制宜地采取差别化的审批管理措施,也是本研究结果的应有之义。 （3）本研究结果基本上验证了中央和地方政府农地转用审批动力机制的差异,但仍有问题值得深入思考。一是鉴于土地利用总体规划确定的农用地转用指标是中央和地方政府审批行为的依据,理应在影响因素中对其进行专门考察,但由于全国各省份土地利用规划中每年的农地转用指标难以全部获取,加之地方政府也会通过修改规划或者向中央政府争取追加指标,使得土地利用规划控制指标数据难以准确取得,故没有纳入本文指标体系,需要在今后进一步分析;二是农地保护管制 和地方政府短期管制应对 变量,是根据省级政府耕地保护责任五年计划和2004年的暂停农用地转用和征收土地审批缓冲政策设置的虚拟变量,但实际上究竟是省级政府耕地保护责任五年计划的效力大还是2004年的暂停农用地转用和征收土地审批缓冲政策影响大,学术界并无公允结论,本研究假定两个事件具有同等效力来对 、 变量赋值可能不够准确。一个可行的办法是对两个变量分别赋值进行估计,但这又会导致本研究中虚拟变量过多、仅在某个时间点（如2004年）有变量赋值而其他年份均为0的情况,难以保证模型估计结果的稳定性,需要在今后采取更为科学的度量办法作深入分析。 The authors have declared that no competing interests exist.
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, 杜薇
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