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土地整治绩效空间差异及投入优先序——以湖北省为例

本站小编 Free考研考试/2021-12-29

谢向向¹, 张安录¹^,, 杨蒙²

1. 华中农业大学公共管理学院,武汉 430070

2. 中国科学院水利部水土保持研究所,杨凌 712100

Spatial differences in land consolidation performance and investment priority in Hubei Province

XIEXiangxiang¹, ZHANGAnlu¹^,, YANGMeng²

1. College of Public Administration,Huazhong Agricultural University,Wuhan 430070,China

2. Institute of Soil and Water Conservation,Chinese Academy of Sciences and Ministry of water Resources,Yangling 712100,China

通讯作者:张安录,E-mail：zhanganlu@mail.hzau.edu.cn
收稿日期:2016-01-8
修回日期:2016-07-26
网络出版日期:2016-11-16
版权声明:2016《资源科学》编辑部《资源科学》编辑部
基金资助:

国家自然科学基金项目（71573101,71373095）教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（14JZD009）湖北省国土资源厅科技研究项目（ETZ2014A06）

作者简介:
-->作者简介：谢向向,女,河南周口人,博士生,研究方向为土地资源经济。E-mail：xiexiangxiang@webmail.hzau.edu.cn

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摘要
近年来,中国各地进行了大量的土地整治工作,但如何合理安排土地整治项目,实现土地整治资金使用效率的最大化已成为亟待解决的问题。本文基于数据包络模型,对湖北省85个县（市、区）土地整治绩效的空间差异进行评价,然后运用生态系统服务价值相关理论测算土地整治生态潜力,并对数量、质量、生态潜力进行聚类,得出综合潜力,最后对土地整治绩效水平分级图与综合潜力分级图进行空间叠加,确定土地整治投入优先序。结果显示：①湖北省土地整治绩效水平相对较高,其中综合效率有效的地区有29个,技术效率有效的地区有36个,规模效率有效的地区有29个,三者均值分别为0.8607,0.8931,0.9600。从空间分布上来看：综合效率均值、技术效率均值均呈现中间高两头低的态势,而规模效率则表现为中间低两头高;②土地整治综合潜力可以划分成五个潜力级别区;③全省可划分成16个土地整治优先投入区、25个次优先投入区、20个一般投入区、24个投入紧缩区,并结合各区域特点,指出未来土地整治的重点方向。研究为确定新一轮土地整治资金投入的方向、提高土地整治资金使用效率,提供基础性的理论依据。

关键词：数据包络分析;叠加;土地整治绩效;空间差异;生态潜力;综合潜力;投入优先序;湖北省
Abstract
There have been many recent land consolidation projects in China and how to arrange land consolidation projects to achieve maximal capital efficiency remains a serious problem. Here,we examine 85 counties （cities,districts）in Hubei,China and evaluate regional differences in land consolidation performance based on data envelopment analysis modeling. We calculated ecological potential land consolidation using the ecosystem service value theory,and determined the comprehensive potential using cluster analysis based on the quantitative potential,qualitative potential and ecological potential. We also determined the investment priority of land consolidation based on spatial overlay of a performance evaluation result classification map of land consolidation and comprehensive potential classification map of land consolidation. We found that the land consolidation performance level is relatively high in Hubei,comprehensive efficiency in 29 areas is efficient,technical efficiency of 36 areas is efficient,scale efficiency in 29 areas is efficient,and the three efficient mean values are 0.8607,0.8931 and 0.9600,respectively. Regarding spatial distribution the comprehensive efficiency mean valves and technical efficiency mean values show an apparent tendency of high in the middle and low on both sides,and scale efficiency mean values are low in the middle and high on both sides. The comprehensive potential of land consolidation can be divided into five potential levels. Hubei can be divided into 16 preferred investment areas,25 sub-preferred investment areas,20 general investment areas,and 24 tightening investment areas. Combining regional characteristics,we discuss future direction of land consolidation. This work will provide a theoretical basis for determining land consolidation investment,and improving capital efficiency.

Keywords：DEA;overlay;land consolidation performance;spatial difference;ecological potential;comprehensive potential;investment priority;Hubei

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谢向向, 张安录, 杨蒙. 土地整治绩效空间差异及投入优先序——以湖北省为例[J]. , 2016, 38(11): 2058-2071 https://doi.org/10.18402/resci.2016.11.05
XIE Xiangxiang, ZHANG Anlu, YANG Meng. Spatial differences in land consolidation performance and investment priority in Hubei Province[J]. 资源科学, 2016, 38(11): 2058-2071 https://doi.org/10.18402/resci.2016.11.05

1 引言

土地整治是增加耕地面积、提高耕地质量和改善生态环境的有效举措。2001年以来,国家投入巨额资金进行土地整治。如何合理安排土地整治项目,实现资金使用效率的最大化,成为亟待解决的问题。因此,基于土地整治绩效和潜力的土地整治投入优先序的确定显得尤为必要。
国内外关于土地整治绩效评价的研究,内容上,除个别研究^[1]从过程视角进行探讨外,较多集中在项目实施后的效益评价^[2-4],仅单一考察项目的产出效果,缺乏对投入的考虑;方法上多采用层次分析法^[5]、模糊综合评价法^[3]、多因素综合评价法^[4]、物元分析法^[1],但这些方法主观性较大,难以避免人为因素的影响,且物元分析法测度过程较复杂,适用性有待检测^[6]。针对土地整治项目多投入多产出的指标数据特征,数据包络分析方法开始被采用,如汪文雄等运用数据包络分析法对农地整治效率进行评价^[7]。金晓斌等利用数据包络分析法计算了土地整理项目投入产出效率,估计了其效率损失^[8]。数据包络分析方法具有综合性好、客观性强、单位不变性等优点,在多输入多输出的有效综合评价问题上具有绝对优势^[9]。
关于土地整治潜力测算,研究多集中在基于新增耕地系数法的数量潜力测算^[10],基于农用地分等成果、产能理论的质量潜力测算^[11,12]。随着中国耕地保护工作由数量保护转向数量、质量、生态并重,对土地整治提高耕地生态价值提出了更高要求。当前,****们开始关注土地整治的生态效应^[13]与生态系统服务价值的损益研究^[14],但对耕地生态潜力测算的研究相对较少^[15]。因此本文试图从生态服务价值折算视角,测算土地整治生态潜力,并结合耕地数量增加潜力、质量等级提升潜力,确定土地整治综合潜力级别。
优先序应用到土地学科多见于一般的土地整理和建设用地的需求研究^[16-18],但与土地整治的结合相对较少,已有研究主要集中在对土地整治项目区的效益评价结果进行排序上^[19];以土地整治潜力级别作为土地整治投入次序^[20];选取土地整治优先度评价指标,采用主成分分析法^[21]、多因素综合评价法^[22]、层次分析法、模糊综合评价法^[23]等确定整治顺序。此外沈立宏等以农田整治潜力与难度系数的比值来确定农田整治优先次序^[24];代绍奇等在村级土地整治优先度评价时,以细碎化程度和区位条件评价值之和为依据^[25]。但基于土地整治绩效与潜力的资金投入优先序的研究却少有涉及。
鉴于此,本文首先运用数据包络模型对县域土地整治绩效的空间差异进行评价;然后在土地整治数量潜力、质量潜力的基础上,测算生态潜力,并对三者进行聚类分析,确定综合潜力;最后,对土地整治绩效评价结果分级图与土地整治潜力分级图进行空间叠加,确定土地整治资金投入优先序。在土地整治资金有限时,综合考虑土地整治绩效和潜力,确定土地整治投入优先序可为合理、高效利用土地整治资金和科学安排土地整治项目提供依据。

2 研究区域概况与数据来源

2.1 区域概况

湖北现有县（市、区）103个,土地总面积1859万hm²。截止2014年耕地面积526.59万hm²,人均耕地面积约0.09hm²。2001-2013年省级及以上投资土地整治项目1633个,投入资金420.54亿元,总建设规模158.36万hm²,新增耕地11.90万hm²,资金投入主要集中在天门市、潜江市、仙桃市等地区,伍家岗区、洪山区等9个地区尚未进行过土地整治。此外,武汉、黄石、十堰、鄂州、宜昌、襄阳、荆门、荆州等各市辖区因自然经济差别不明显及数据不易获取性,进行适当归并,最终得到85个评价单元（图1）。

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图12001-2013年湖北省土地整治项目投资额空间分布
-->Figure 1Spatial distribution of land consolidation projects investment in Hubei Province from 2001 to 2013
-->

2.2 数据来源

本文所用农业产值、农业增加值、粮食总产量、农业从业人员、机耕面积、各类粮食作物产量和播种面积等指标数据来源于《湖北农村统计年鉴》^[26],农民人均纯收入、土地面积来源于各市统计年鉴、各县（市、区）政府工作报告,耕地、园地等各地类面积来源于遥感影像解译和二调变更数据,投资额、建设规模来源于2001-2013年湖北土地整治项目统计台帐。数量潜力、质量潜力、待整耕地面积、农用地等别等来源于《湖北省土地整治规划（2011-2020）》^[27],各粮食作物的全国平均价格通过查询中华粮网（http：//www.cngrain.com/）获取。

3 研究方法

3.1 土地整治绩效评价

3.1.1 数据包络分析方法
数据包络分析方法（DEA模型）是测算具有多个输入和输出部门或决策单元之间的相对效率值,是一种投入与产出的比率关系,被广泛应用于效率评价领域^[6]。目前常用的DEA模型是

\begin{matrix} C^{2} R \end{matrix}

模型和BC²模型。本文以湖北省开展土地整治的各县（市、区）为决策单元,记为DMU_i（i=1,2,

\begin{matrix} ? \end{matrix}

,n）,每个县有r种投入指标和s种产出指标,记为X_i=（x_1i,x_2i,

\begin{matrix} ? \end{matrix}

,x_ri）,Y_i=（y_1i,y_2i,

\begin{matrix} ? \end{matrix}

,y_si）,则评价i县土地整治相对有效性的

\begin{matrix} C^{2} R \end{matrix}

模型^[28]为：

\begin{matrix} （ C^{2} R ） \{\begin{matrix} \min (θ - ε ({\hat{e}}_{}^{T} S^{-} + e_{}^{T} S^{+})) \\ \overset{n}{\sum_{i = 1}} X_{i} λ_{i} + S^{-} = θ X_{0} \\ \overset{n}{\sum_{i = 1}} Y_{i} λ_{i} - S^{+} = Y_{0} \\ λ_{i} \geq 0, i = 1,2, ?, n \\ S^{-} \geq 0, S^{+} \geq 0 \end{matrix} \end{matrix}

（1）
式中i为各县（市、区）;n为县（市、区）总数;

\begin{matrix} λ_{i} \end{matrix}

为各县土地整治在某指标上的权重变量;ε为非阿基米德无穷小;

\begin{matrix} S^{-} \end{matrix}

为投入冗余变量;S⁺为产出不足变量;

\begin{matrix} \hat{e} = {(1,1, ?, 1)}^{T} \in E^{r} ， e = {(1,1, ?, 1)}^{T} \in E^{S} \end{matrix}

;θ为综合效率值,其值越接近于1,表明土地整治综合效率越高。若θ=1,且

\begin{matrix} S^{-} \end{matrix}

=0,S⁺=0,则该DMU为DEA有效,此时生产点位于生产前沿面之上,表明土地整治各项投入合理,且同时达到技术有效和规模有效;若

\begin{matrix} θ \end{matrix}

=1,且

\begin{matrix} S^{-} \end{matrix}

、S⁺不全为0,则该DMU为弱DEA有效;若

\begin{matrix} θ \end{matrix}

<1,则该DMU为DEA无效,此时生产点位于生产前沿面内部,可以通过DMU在相对有效平面上的投影来改进。设

\begin{matrix} X_{0} \end{matrix}

和

\begin{matrix} Y_{0} \end{matrix}

分别表示第

\begin{matrix} i_{0} \end{matrix}

个决策单元的土地整治投入要素和产出要素的向量,

\begin{matrix} λ^{0} \end{matrix}

\begin{matrix} S^{- 0} \end{matrix}

\begin{matrix} S^{+ 0} \end{matrix}

\begin{matrix} θ^{0} \end{matrix}

为

\begin{matrix} C^{2} R \end{matrix}

模型的最优解,令

\begin{matrix} {\hat{X}}_{0} = θ^{0} X_{0} - S^{- 0} \end{matrix}

\begin{matrix} {\hat{Y}}_{0} = Y_{0} + S^{+ 0} \end{matrix}

,则称（

\begin{matrix} {\hat{X}}_{0} ， {\hat{Y}}_{0} \end{matrix}

）为DMU_i₀在生产前沿面上的“投影”,即为改进后达到DEA有效的投入要素和产出要素的投影值。
由于

\begin{matrix} C^{2} R \end{matrix}

模型未考虑规模报酬变化,仅能计算综合效率,因此在此基础上进一步运用假设规模报酬可变的BC²模型。即在

\begin{matrix} C^{2} R \end{matrix}

模型中加入

\begin{matrix} \overset{n}{\sum_{i = 1}} λ_{i} = 1 \end{matrix}

的约束后,即变成BC²模型,可将综合效率进一步分解成技术效率和规模效率两部分,且综合效率=技术效率×规模效率。
3.1.2 评价指标选取
本文在遵循科学性、系统性、代表性、数据可获取性原则下,结合前人研究成果^[3-8],构建湖北土地整治绩效评价指标体系,见表1。
Table 1
表1
表1土地整治绩效评价指标体系
Table 1Performance evaluation index system of land consolidation

目标层	准则层	指标层	指标说明
投入指标	土地资本	土地整治面积/hm²	土地整治项目的总面积
投入指标		单位土地整治面积投资额/（万元/hm²）	土地整治投资额/土地整治面积
产出指标	经济产出	农业总产值增加率/%	（整治后农业总产值-整治前农业总产值）/整治前农业总产值×100
		耕地面积变化率/%	（整治后耕地面积-整治前耕地面积）/整治前耕地面积×100
		粮食产能变化率/%	（整治后粮食单产-整治前粮食单产）/整治前粮食单产×100
		农民人均纯收入增加率/%	（整治后农民人均纯收入-整治前农民人均纯收入）/整治前农民人均纯收入×100
	社会产出	单位投资新增耕地可供养人数 /（人/万元）	新增耕地面积/投资额×（湖北省总人口/湖北省耕地总面积）
		基本农田面积/hm²	土地整治新增的基本农田面积
		农业劳动生产率增加率/%	（整治后农业劳动生产率-整治前农业劳动生产率）/整治前农业劳动生产率×100,农业劳动生产率=农业增加值/农业劳动力人数
		机耕面积增加率/%	（整治后机耕面积-整治前机耕面积）/整治前机耕面积×100
		有效灌溉率增加量/%	有效灌溉率增加量=整治后有效灌溉率-整治前有效灌溉率,有效灌溉率=（水田+水浇地）/耕地面积×100
	生态产出	土地垦殖系数增加量/%	新增耕地面积/区域面积×100
		植被覆盖指数提高值/%	植被覆盖指数^*=（0.5×林地面积+0.3×草地面积+0.2×耕地面积+0.2×园地面积）/区域面积提高值=（整治后覆盖指数-整治前覆盖指数）×100

注：“*”表示植被覆盖指数参考杨晓艳^[29]和罗文斌等^[30]的研究成果。

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3.2 土地整治的潜力测算

本文土地整治潜力包括新增耕地面积潜力（数量潜力）、耕地产能提高潜力（质量潜力）和耕地生态价值提高潜力（生态潜力）,综合潜力分级则以三者聚类结果为依据。其中,数量、质量潜力来源于《湖北省土地整治规划（2011-2020）》^[27],生态潜力可采用张正峰、唐秀美等的研究成果^[14,15],定义为土地整治过程中耕地生态系统服务价值的可提升程度。测算步骤如下。
3.2.1 整治前耕地生态系统服务总价值的测算
整治前耕地生态系统服务总价值可根据耕地生态系统服务基准价值与待整耕地面积乘积计算。本文以单位耕地面积的生态系统服务价值作为耕地生态系统服务基准价值,借鉴谢高地等^[31,32]、张皓玮等的研究成果^[33],以2013年为研究时点,测算出粮食单产市场价值,即食物生产服务经济价值,进而利用系数修正,得到该地区单位当量因子的价值量。
单位当量因子的价值量计算公式：

\begin{matrix} e_{i} = \frac{1}{7} \overset{t}{\sum_{k = 1}} \frac{p_{ki} \times q_{ki}}{M_{i}} \end{matrix}

（2）

\begin{matrix} M_{i} = \overset{t}{\sum_{k = 1}} m_{ki} \end{matrix}

（3）
式中i为各县（市、区）;

\begin{matrix} e_{i} \end{matrix}

为i县单位当量因子的价
值量（元/hm²）;t为粮食作物种类数,主要有小麦、玉米、稻谷、大豆等;k为各粮食作物具体类型;

\begin{matrix} p_{ki} \end{matrix}

为i县第k种粮食作物的全国平均价格（元/kg）;

\begin{matrix} q_{ki} \end{matrix}

为i县第k种粮食作物产量（kg）;

\begin{matrix} M_{i} \end{matrix}

为i县t种粮食作物播种总面积（hm²）;

\begin{matrix} m_{ki} \end{matrix}

为i县第k种粮食作物的播种面积（hm²）;1/7是指没有人力投入的自然生态系统提供的经济价值,是现有单位面积耕地提供的食物生产服务经济价值的1/7^[31]。
整治前耕地生态系统服务基准价值的计算公式为：

\begin{matrix} E_{i} = 5.91 \times e_{i} \end{matrix}

（4）
式中i为各县（市、区）;

\begin{matrix} E_{i} \end{matrix}

为i县整治前耕地生态系统服务基准价值（元/hm²）;5.91是根据谢高地等对中国农田生态系统单位面积生态服务价值量测算的结果,耕地生态系统的总生态价值相当于5.91个当量因子的价值量^[32];

\begin{matrix} e_{i} \end{matrix}

为i县单位当量因子的价值量（元/hm²）。
整治前耕地生态系统服务总价值计算公式为：

\begin{matrix} VA L_{i 前} = E_{i} \times S_{i} \end{matrix}

（5）
式中i为各县（市、区）;

\begin{matrix} VA L_{i 前} \end{matrix}

为i县整治前耕地生态系统服务总价值（元）;

\begin{matrix} S_{i} \end{matrix}

为i县待整耕地面积（hm²）;

\begin{matrix} E_{i} \end{matrix}

为i县整治前耕地生态系统服务基准价值（元/hm²）。
3.2.2 整治后耕地生态系统服务总价值的测算
整治后耕地生态系统服务总价值包括两部分：一是原有待整耕地整治后的生态系统服务价值,根据整治后耕地生态系统服务基准价值与待整耕地面积乘积测算。二是新增耕地的生态系统服务价值,考虑到新增耕地质量很难达到最高等别,其生态系统服务价值可根据整治前基准价值与新增耕地面积的乘积测算。
根据唐秀美等的研究,耕地经过整治后质量等级提高会带来粮食单产、生态系统服务价值提高,三者存在正相关关系^[12,15]。因此,可结合耕地质量等级提升程度,计算耕地整治后的生态系统服务基准价值。假设整治后耕地能达到其所在因素指标区二级区的农用地最高等别,则整治后耕地生态系统服务基准价值计算公式如下：

\begin{matrix} {\overset{′}{E}}_{i} = \frac{D_{ig}}{D_{i}} \times E_{i} \end{matrix}

（6）
式中i为各县（市、区）;

\begin{matrix} {\overset{′}{E}}_{i} \end{matrix}

为整治后耕地生态系统服务基准价值（元/hm²）;

\begin{matrix} D_{ig} \end{matrix}

为i县所在二级农业区内农用地最高利用等别;

\begin{matrix} D_{i} \end{matrix}

为i县原来的农用地平均利用等别;

\begin{matrix} E_{i} \end{matrix}

为i县整治前耕地生态系统服务基准价值（元/hm²）。
据此,整治后耕地生态系统服务总价值计算公式为：

\begin{matrix} VA L_{i 后} = {\overset{′}{E}}_{i} \times S_{i} + E_{i} \times S_{i 新} \end{matrix}

（7）
式中i为各县（市、区）;

\begin{matrix} VA L_{i 后} \end{matrix}

为i县整治后耕地生态系统服务总价值（元）;

\begin{matrix} S_{i} \end{matrix}

为i县待整耕地面积（hm²）;

\begin{matrix} S_{i 新} \end{matrix}

为i县新增耕地面积（hm²）;

\begin{matrix} E_{i} \end{matrix}

和

\begin{matrix} {\overset{′}{E}}_{i} \end{matrix}

分别为i县整治前和整治后耕地生态系统服务基准价值（元/hm²）。
3.2.3 土地整治生态潜力测算

\begin{matrix} VA L_{i 潜} = VA L_{i 后} - VA L_{i 前} \end{matrix}

（8）
式中i为各县（市、区）;

\begin{matrix} VA L_{i 潜} \end{matrix}

为i县土地整治耕地生态系统服务价值潜力（元）;

\begin{matrix} VA L_{i 后} \end{matrix}

和

\begin{matrix} VA L_{i 前} \end{matrix}

分别为i县整治后和整治前耕地生态系统服务总价值（元）。

4 结果分析

4.1 土地整治绩效空间差异分析

运用MaxDEA 5.0软件计算得到土地整治综合效率、技术效率、规模效率值,ArcGIS分级结果如图2所示。其中,武汉市辖区、黄石市辖区未进行过土地整治,图中以“无数据”表示。

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图2湖北省土地整治绩效评价结果
-->Figure 2Performance evaluation results classification of land consolidation in Hubei Province
-->

技术效率是衡量在假设规模报酬不变的条件下,被评价的决策单元与生产前沿面之间的距离,效率值为1,则表示投入产出结构合理。全省土地整治技术效率均值为0.8931,47个地区效率值高于平均值,说明各地土地整治技术效率平均水平较高。其中,技术效率有效的地区有36个,占地区总数（2个无数据地区除外,下同）的43.37%,这些地区土地整治投入产出结构合理,积累了丰富的整治经验。在技术效率无效的47个地区中,仅广水市技术效率值在0.6以下,说明大部分地区投入产出结构在逐渐趋于合理,但投入资源的配置仍未达到产出最大,应学习先进的土地整治管理经验,优化投入产出结构。
规模效率衡量的是规模报酬不变的生产前沿面与规模报酬可变的生产前沿面之间的距离,规模效率为1,则表示达到最优规模。全省规模效率均值为0.9600,58个地区效率值高于平均值,说明规模效率整体水平较高。其中,29个地区规模效率值达到1,占地区总数的34.94%,这些地区土地整治投入规模达到最优状态,规模收益不变。而规模效率无效的54个地区中,保康县、大悟县、黄梅县等34个地区规模收益递增,这些地区主要是投入规模不足,致使规模无效,未来应加大投入。仙桃市、天门市、鄂州市等20个地区规模收益递减,这些地区是规模偏大造成规模无效,应控制投入规模。
综合效率可分解为技术效率和规模效率,湖北平均综合效率、技术效率、规模效率值分别为0.8607,0.8931,0.9600,可见整体综合效率较高,但未达到0.9以上,受技术效率影响相对较大,在土地整治过程中,除了要调整投入规模,更应优化投入产出结构,提高整治效率。根据综合效率值,DEA有效的地区有29个,这些地区综合效率值、技术效率值、规模效率值均为1,且松弛变量为0,说明投入产出结构较为合理,整治规模达到最优,土地整治实施效果较好。其他54个无效地区中,远安县、罗田县、仙桃市、咸丰县、天门市、竹山县、鄂州市技术效率值为1,规模效率值小于1,且规模收益递减,说明这些地区土地整治无效的主要原因是投入规模过大,导致规模与投入产出结构不匹配,需控制整治规模,提高规模效率。其余47个地区技术效率值、规模效率值均小于1,说明这些地区的投入产出结构和规模均未达到最优水平。
从区域分布来看（表2）,根据综合效率值,DEA有效的地区主要分布在鄂中平原区,DEA 无效的地区在东、中、西部基本均匀分布。各效率均值的比较显示,综合效率均值、技术效率均值均呈现中间高两头低的态势,而规模效率则表现为中间低两头高。其中,鄂中地区的经济发展实力及自然条件决定了其在土地整治管理技术和经验方面的优势,投入产出结构相对合理,相同投入能实现更大的产出,因此显示出较高的技术效率水平,但规模效率值却为最低,可能的原因是投入规模不合理。因此,该区需科学调整投入规模,以提高规模效率,同时也应优化投入产出结构,促进综合效率的提高。
Table 2
表2
表2湖北省土地整治绩效评价结果区域分布情况
Table 2Regional distribution of performance evaluation results of land consolidation in Hubei Province

区域	DEA有效的地区个数	DEA无效的地区个数	综合效率均值	技术效率均值	规模效率均值
鄂东低山丘陵区	1	18	0.798 7	0.828 9	0.961 5
鄂中平原区	18	20	0.885 6	0.922 2	0.955 0
鄂西高原区	10	16	0.884 7	0.908 5	0.972 6

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4.2 土地整治潜力分析

结合数据来源和公式（2）-公式（8）可得各地土地整治数量潜力、质量潜力、生态潜力（见表3）,以三者为依据,运用stata软件实现聚类分析,并适当归并划分潜力级别。其中,各市辖区的潜力级别是以其所辖各区分别所在的级别为依据来确定的,见图3。

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图3湖北省土地整治综合潜力级别分布
-->Figure 3Comprehensive potential classification of land consolidation in Hubei Province
-->

Table 3
表3
表3湖北省各县（市、区）土地整治数量潜力、质量潜力、生态潜力
Table 3Quantitative potential,qualitative potential and ecological potential of land consolidation at district or county-level in Hubei Province

	地区	数量潜力 /hm²	质量潜力 /万kg	生态潜力 /万元		地区	数量潜力 /hm²	质量潜力 /万kg	生态潜力 /万元
武汉市	市辖区	0.00	0.00	0.00		华容区	388.62	4 541.48	1 287.30
	东西湖区	374.99	6 198.21	964.52		梁子湖区	518.09	5 153.43	1 716.15
	汉南区	380.52	5 474.37	978.73	荆门市	东宝区	1 290.09	18 849.63	5 666.57
	蔡甸区	1 068.43	14 891.71	6 396.25		掇刀区	1 564.74	19 891.98	6 872.94
	新洲区	1 712.09	22 341.40	9 410.11		沙洋县	4 001.43	36 949.85	31 519.09
	黄陂区	2 604.57	40 227.93	18 059.66		钟祥市	5 319.93	75 610.51	43 359.97
	江夏区	5 132.23	53 119.98	36 742.18		京山县	6 409.71	50 471.30	25 497.07
黄石市	市辖区	16.12	95.79	37.85	孝感市	云梦县	729.30	14 384.45	4 020.88
	大冶市	2 211.51	21 892.99	4 914.94		孝南区	1 528.15	17 547.11	6 855.46
	阳新县	3 194.18	44 414.76	7 098.86		汉川市	2 496.94	30 487.19	15 033.20
十堰市	市辖区	0.00	0.00	0.00		孝昌县	2 868.31	26 155.68	10 105.23
	郧西县	350.37	5 807.22	1 185.37		安陆市	3 001.96	24 686.71	11 840.13
	房县	530.30	5 767.00	1 888.08		应城市	3 893.86	39 108.42	14 917.12
	丹江口市	852.09	8 433.53	3 454.91		大悟县	25 938.38	104 403.79	110 682.72
	竹溪县	1 172.62	7 917.72	7 300.84	黄冈市	黄州区	314.57	2 077.81	884.78
	郧县	1 265.12	13 133.04	4 687.23		英山县	480.35	4 053.36	1 272.72
	竹山县	1 282.90	7 669.29	6 383.77		罗田县	823.93	7 387.58	2 888.40
荆州市	沙市区	343.76	4 429.97	1 003.09		团风县	1 883.69	11 834.53	4 586.52
	洪湖市	803.70	15 263.84	3 780.30		红安县	2 995.12	27 683.57	6 463.86
	荆州区	1 111.56	10 272.39	3 243.51		武穴市	4 135.23	20 956.22	17 205.68
	江陵县	1 604.67	21 148.18	5 729.52		麻城市	4 280.63	42 302.77	16 190.00
	石首市	1 806.41	19 094.65	6 031.02		黄梅县	6 514.87	37 912.87	35 592.73
	公安县	3 851.27	37 259.26	15 923.76		蕲春县	7 732.30	38 829.65	30 941.26
	松滋市	4 275.62	38 217.19	9 651.94		浠水县	8 082.99	38 089.36	34 446.48
	监利县	4 797.63	47 770.56	22 918.51	咸宁市	嘉鱼县	482.23	10 691.89	2 455.27
宜昌市	市辖区	0.00	48.40	0.00		通山县	758.56	6 745.91	2 298.03
	五峰县	160.80	1 740.42	368.26		通城县	1 014.68	9 504.63	3 473.64
	兴山县	187.00	2 698.07	530.09		崇阳县	1 058.71	9 850.10	3 242.67
	秭归县	227.51	2 136.08	514.91		咸安区	1 122.67	13 035.13	3 977.83
	远安县	386.83	4 145.00	1 833.91		赤壁市	3 498.20	22 440.23	12 161.22
	宜都市	424.95	3 465.74	1 666.55	恩施州	鹤峰县	178.67	2 406.26	782.12
	夷陵区	499.12	6 611.72	2 104.18		宣恩县	780.26	9 403.38	3 075.63
	长阳县	757.66	6 709.44	1 524.68		来凤县	884.63	11 561.46	4 499.77
	枝江市	1 747.70	20 215.92	8 016.17		建始县	914.62	9 354.60	4 315.95
	当阳市	3 935.38	38 341.81	21 398.52		巴东县	1 071.59	10 588.91	3 890.60
襄阳市	保康县	214.41	3 616.88	554.48		咸丰县	1 162.66	13 521.73	8 909.74
	樊城区	761.41	9 161.53	4 388.45		恩施市	1 984.86	18 978.68	6 938.75
	襄城区	873.07	10 173.85	5 032.00		利川市	3 922.68	33 228.12	17 220.01
	谷城县	883.27	8 640.76	2 927.08	随州市	曾都区	1 823.30	20 391.54	7 942.08
	老河口市	1 448.46	22 770.74	7 706.21		广水市	3 627.48	26 990.96	17 695.38
	南漳县	2 981.08	32 092.87	10 678.10		随县	5 359.48	54 382.41	23 345.26
	宜城市	4 049.57	40 375.65	18 813.41	省直管	神农架	56.86	293.33	125.16
	枣阳市	4 639.50	68 340.93	26 520.15		仙桃市	1 972.19	35 666.32	12 659.88
	襄州区	5 817.40	63 938.16	35 696.44		潜江市	3 368.25	42 676.36	15 908.11
鄂州市	鄂城区	267.61	3 612.43	886.43		天门市	4 740.73	67 616.35	21 750.47

注：表中荆州区、沙市区属于荆州市辖区;襄城区、樊城区属于襄阳市辖区;华容区、梁子湖区、鄂城区属于鄂州市;东宝区、掇刀区属于荆门市辖区。

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根据图3,Ⅰ级潜力区包括江夏区、黄陂区、监利县、天门市等27个县（市、区）,主要分布在江汉平原、鄂东低山丘陵、鄂北低山丘陵部分地区,通过土地整治可新增耕地14.29万hm²,提高粮食产能125.88亿kg,增加耕地生态价值69亿元。其中,大悟县潜力最大,通过土地整治可新增耕地2.59万hm²。Ⅱ级潜力区包括新洲区、大冶市、老河口市、荆门市辖区等15个地区;Ⅲ级潜力区包括蔡甸区、丹江口市、襄阳市辖区等20个地区;Ⅳ级潜力区包括东西湖区、汉南区、黄石市辖区等20个地区,主要分布在鄂西高原地区。武汉市辖区、宜昌市辖区、十堰市辖区等土地整治潜力为零,为无潜力区。

4.3 土地整治投入优先序测算

利用ArcGIS将土地整治绩效评价结果分级图与土地整治潜力分级图叠加,并适当调整划分土地整治投入优先序。优先投入区是国家投入资金的重要引导区,中央通过上缴的30%新增费转移资金重点考虑优先投入区,安排土地整治重大工程,起到资金引导、带动地方投入的作用;省留存的70%新增费部分考虑优先投入区、次优先投入区;在一般投入区鼓励当地民间资本投入;投入紧缩区以保护生态为主。划分原则是根据赵玉领等的研究,将土地整治绩效水平相对较高、潜力相对较大的地区划为优先投入区^[10,34,35]。而潜力为Ⅳ级的地区,由于新增耕地有限,无论绩效水平高低,均划为投入紧缩区。此外,处于无潜力区的地区,已无耕地可增,因此也没有整治资金投入的必要,也应划入投入紧缩区。具体分区原则见表4。
Table 4
表4
表4土地整治投入优先序分区原则
Table 4Partition principles of investment priority of land consolidation

土地整治投入优先序		土地整治绩效水平级别
土地整治投入优先序		A	B	C	D
土地整治潜力级别	Ⅰ	优先投入区	优先投入区	次优先投入区	一般投入区
	Ⅱ	优先投入区	次优先投入区	次优先投入区	一般投入区
	Ⅲ	次优先投入区	一般投入区	一般投入区	投入紧缩区
	Ⅳ和无潜力区	投入紧缩区	投入紧缩区	投入紧缩区	投入紧缩区

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将湖北省划分成16个土地整治优先投入区、25个次优先投入区、20个一般投入区、24个投入紧缩区。具体结果见表5和图4。

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图4湖北省土地整治投入优先序分布
-->Figure 4Investment priority partition of land consolidation in Hubei Province
-->

（1）土地整治优先投入区,几乎全部分布在鄂中平原地区,该区处于中国经济较发达的中部地带,也是湖北省优质耕地资源的集中区,重要的粮食生产基地。其中,分布在江汉平原高产农田整治区的汉川市、监利县、公安县、松滋市、石首市、天门市、仙桃市,地形地势平坦,人口密集,水源充足,经济发达,土地利用率高,是全省重要的水稻生产区域。这些地区土地整治绩效水平和潜力级别均较高,应作为未来土地整治的重点区域,今后应继续保持土地整治较高效率,充分挖掘整治潜力,起到土地整治的“标杆”作用。
（2）次优先投入区的25个地区中,大悟县、黄梅县、江夏区、利川市、麻城市、南漳县、蕲春县、潜江市、阳新县、钟祥市土地整治潜力级别处于Ⅰ级,效

表5
表5湖北省土地整治投入优先序区域分布

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-->Figure 5Regional distribution of investment priority of land consolidation in Hubei Province
-->

地区	优先投入区个数	次优先投入区个数	一般投入区个数	投入紧缩区个数
鄂东低山丘陵区	1	9	5	5
鄂中平原区	15	10	9	5
鄂西高原区	0	6	6	14

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率水平却较为低下,这些地区应注重提高土地整治效率,充分挖掘整治潜力。建始县、来凤县、襄阳市辖区、竹溪县等地区分布有省级投资低丘岗地改造项目、南水北调汉江沿线重大工程项目,洪湖市的“兴地灭螺”工程,嘉鱼县的整体推进新农村建设等中央支持示范建设项目等,这些地区土地整治绩效水平达到最高,但潜力相对较小,应注重发挥其先进的土地整治技术和经验优势,实现高效整治。而孝感市的大悟县、孝昌县,黄冈市的红安县、武穴市、麻城市、蕲春县等地处大别山革命老区,地形以丘陵为主,耕地资源较丰富,整治潜力较大。但该区地势较高,立地条件较差,易涝易旱,土地利用效率不高。另外,该区处于贫困地区,应结合精准扶贫开展土地整治,加强农田排灌等基础设施建设,建设能排能灌的高产稳产农田,提高灌溉保证率和土地整治效率。
（3）一般投入区中,曾都区、随县、京山县、广水市、应城市等主要分布在鄂北低山丘陵区,以旱地居多,蓄水能力低下,土地整治面临巨大的干旱问题,土地整治效率处于最低水平,但该区耕地后备资源较为丰富,潜力较大。因此,在未来土地整治中,应注重农田水利等基础设施的建设,发展节水灌溉,同时进行土壤改良,提高土地整治绩效水平。巴东县、咸丰县、宣恩县、竹山县、谷城县土地整治效率相对较高,但潜力水平一般,这些地区应考虑其自然条件,在充分挖掘潜力的情况下,继续提高整治效率。
（4）投入紧缩区中,有14个地区分布在鄂西高原区,包括十堰市、宜昌市、恩施州的部分县（市、区）及神农架林区等,该区地貌复杂,以高山、中山为主,是湖北省林地资源密集区,特别是宜昌,是退耕还林工程实施的重点区域,耕地资源有限。因此,应作为土地整治投入紧缩区,重点发展其生态涵养功能。此外,黄冈市的黄州区土地整治绩效水平较高,但新增耕地有限,土地需求相对较弱,应作为投入紧缩区。罗田县、英山县、通山县整治潜力较为有限,也应控制土地整治的投入。武汉市辖区、黄石市辖区未进行过土地整治,也几乎没有整治潜力,应注重发展经济,为整治效果好、潜力大而又缺乏资金支持的地区提供更多资金、技术支持。而鄂州市是湖北省各类土地整治项目的试点区,如鄂东城乡统筹示范区重大工程等,但当前,鄂州已几乎没有耕地后备资源,因此,在未来土地整治时,应将其划为财政投入紧缩区,同时引入民间资本,形成以民间资本为主、财政资金为辅、鼓励农民自投的多元化土地整治资金稳步投入模式,以推动后续以效率为目标的土地整治工作。

5 结论与讨论

5.1 结论

本文首先运用DEA模型对湖北省县域土地整治绩效水平空间差异进行评价;然后基于土地整治数量潜力、质量潜力,运用生态服务价值相关理论测算生态潜力,运用三者聚类分析测算综合潜力;最后,运用ArcGIS空间叠加功能及叠加原则,综合考虑土地整治的绩效和潜力,确定了土地整治投入的优先序,主要研究结论如下：
（1）土地整治综合效率、技术效率、规模效率均相对较高,其均值分别为0.8607,0.8931,0.9600,但存在明显的空间差异,三者效率有效的地区均主要分布在地势平坦、经济、自然条件较好的鄂中平原地区。从各区域的效率均值来看,综合效率均值、技术效率均值均呈现中间高两头低的态势,而规模效率则表现为中间低两头高。但鄂中平原区经济较发达,自然条件良好,其规模效率值却为最低,因此,该区需科学调整投入规模,以提高规模效率,同时也应优化投入产出结构,促进综合效率的提高。
（2）全省土地整治数量潜力、质量潜力、生态潜力与综合潜力的空间分布呈现明显的一致性,整体上中部地区潜力较大,东部次之,西部较低。
（3）全省划分成了16个土地整治优先投入区、25个次优先投入区、20个一般投入区、24个投入紧缩区。从区域分布来看,优先、次优先地区主要分布在鄂中平原区和低山丘陵部分地区,一般投入区主要分布在一些整治条件较差的十堰、恩施等部分地区,投入紧缩区主要分布在鄂西高原区。在未来土地整治投入中,政府应重点投资鄂中平原区和鄂东低山丘陵地区,提高资金使用效率,在一般投入区应鼓励民间资本投入,在鄂西高原区应选择一些条件好、需求大的地块进行整治,着重发展其生态涵养功能。

5.2 讨论

本文针对政府土地整治投资主要采用因素法、项目法在投资效率和公开透明性上受到质疑的问题,提出了土地整治投入优先序,并以优先序作为今后政府资金投入决策的依据。笔者试图统筹考虑土地整治的绩效水平和潜力,由此确定优先序。这样一方面可以摸清整治前各地区的整治潜力,明确了未来整治资金投入潜在区域;另一方面考虑各地区土地整治的绩效水平,明晰了未来潜在区域土地整治资金投入期望效率,发挥资金引导作用。投入优先序比较当前基于因素法、项目法等的资金分配方式更能够避免人为主观因素的影响,使得政府资金的投入和分析更具科学性和合理性。
然而本文确定土地整治资金投入优先序是以县（区）为决策单元,从新增建设用地有偿使用费中央和地方用于土地整治资金的效率和潜力角度考虑,未来尚待深入探讨：
（1）土地整治资金来源上,本研究主要考虑的是政府自上而下的新增费等中央、省级投资土地整治资金,而未考虑其他资金来源。未来随着社会资金的注入、政府扶贫政策性资金、农民自筹资金等多源渠道畅通,仅仅考虑绩效和潜力的优先序尚待修正。
（2）本研究的优先序是基于县（区）行政单元为决策单元,以行政单元为决策单元可以反映不同单元之间的潜力和效率差异,也便于未来土地整治资金的安排,有一定的可操作性。然而土地整治潜力和绩效空间差异不仅取决于社会经济因素,而且与项目区自然条件密切相关。理论上,以项目区为决策单元,适当兼顾相应的行政单元（如乡镇）测算潜力和效率,进而计算优先序更加科学。然而实际土地整理项目区往往跨若干乡镇,且空间不连续,以某一乡镇为决策单元也难以反映整个项目区的情况,同样以某一乡镇社会统计数据和自然特征作为项目区整体状况,也存在同样问题。考虑到湖北土地整治项目在资金投入中已经考虑到两种不同工程类型（丘陵山区和平原）的差异,以及优先序不是单个项目,而是多个项目的投入产出等的综合表现,因此,本研究的优先序是以县（区）为决策单元的两类土地整治项目的综合。未来在土地整治微观决策（如单个项目）中,可以考虑更小的决策单元,如地块尺度、乡镇尺度或者村级尺度。
（3）土地整治绩效分析中滞后效应和动态变化问题。土地整治项目建设一般选择秋冬农闲季节,周期一般为半年。项目工程一般包括土地平整、道路工程、排灌工程和其他工程。若全域性进行土地平整,并不剥离表土层,土地生产力会有一个下降期,土地整治绩效也会有一个滞后期和动态变化过程。考虑到湖北省实际项目中有表土剥离和土地平整的非全域性,本研究未考虑秋冬农闲项目建设带来的滞后效应和动态变化。未来可结合具体项目建设、性质和表土工程的全域性和实验观察到转换期,选择动态指标综合考虑滞后效应和绩效的动态变化。
（4）本文生态潜力内涵是指耕地的生态潜力,内涵稍窄,而且测算方法有粗糙之嫌,未来可尝试扩展到整个大环境的生态系统服务价值的损益研究,从耕地的气体调节、水源涵养等生态功能角度进行测算。
The authors have declared that no competing interests exist.

参考文献原文顺序
文献年度倒序
文中引用次数倒序
被引期刊影响因子

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土地整治绩效空间差异及投入优先序——以湖北省为例

本站小编 Free考研考试/2021-12-29

Spatial differences in land consolidation performance and investment priority in Hubei Province

1 引言