姚海琳^1,2,, 张翠虹^1,
1. 中南大学商学院,长沙 410083
2. 中南大学金属资源战略研究院,长沙 410083

The evolution of China’s resource recycling industry policy

YAOHailin^1,2,, ZHANGCuihong^1,
1. Business School, Central South University, Changsha 410083, China
2. Institute of Metal Resources Strategy, Central South University, Changsha 410083, China
通讯作者:通讯作者:张翠虹,E-mail:zch2458315873@163.com
收稿日期:2017-08-10
修回日期:2018-02-1
网络出版日期:2018-03-10
版权声明:2018《资源科学》编辑部《资源科学》编辑部
基金资助:国家社会科学青年项目(13CJY029)国家社会科学基金重大项目（14ZDB136)
作者简介:
-->作者简介：姚海琳,女,湖南长沙人,博士,副教授,主要研究方向为产业政策,企业战略管理。E-mail:yaohailin14703@163.com



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摘要
发展资源循环利用产业能有效缓解资源紧缺、环境污染的双重约束。为促进产业发展,中国政府制定一系列产业政策,并根据产业发展特点和需求不断修正和调整政策重点,政策处于持续发展和演进过程中。深入研究资源循环利用产业的演进特征,对于准确把握其阶段性重点和发展趋势、探究政策演进的内在逻辑、促进政策体系的优化完善具有重要意义。本文运用共词分析法和社会网络分析法,以1978—2016年中国中央政府颁发的172份政策文本为分析对象,根据高频词聚类结果,从政策主题、利用对象、产业链环节、政策措施四个维度刻画不同阶段的政策特征,探寻政策演进规律及影响因素。研究发现：①从政策发展历程分析,中国资源循环利用产业政策体系经历了探索起步、初步形成、快速发展和战略深化四个阶段。②从政策演进规律分析,政策主题由宏观向具体转变、利用对象由工业废弃物向生产和生活废弃物转变、产业链环节由回收环节向全产业链转变、政策措施由单一型向复合型转变。③从政策演进动因分析,外部宏观环境和产业自身特点共同作用影响着中国资源循环利用产业政策的演进历程。论文最后提出完善中国资源循环利用产业政策的相关建议。

关键词：资源循环利用产业;政策演进;共词分析;社会网络分析
Abstract
The development of the resource recycling industry can alleviate the dual constraints of resource shortages and environmental pollution. To promote the development of this industry, the Chinese government has formulated a series of industrial policies and revised and adjusted the policy priorities according to the characteristics of the resource recycling industry. Policies are in the process of continuous development and evolution. Further research on the evolution characteristics of the resource recycling industry is of great significance for accurately grasping key points and development trends, exploring the internal logic of policy evolution, and promoting the optimization and perfection of policy. However, few studies have been carried out in this field. Based on the systemic collection of resource recycling industry policies issued by the Chinese Central Government and related departments from 1978 to 2016, we conducted co-words analysis and social network analysis for 172 policy texts from four dimensions: policy theme, recycling objects, industry chain links and policy instruments. We found that the historical evolution of China’s resource recycling industry policies has experienced four stages: exploratory stage (1978—2002), preliminary formation stage (2003—2008), rapidly growing stage (2009—2011), and strategic deepening stage (2012 onward). The evolution of industrial policy has a certain regularity. Policy themes have evolved from macro to specific; recycling objects have evolved from industrial waste to production and living waste; industry chain links have evolved from recycling to the whole industrial chain; and policy instruments have evolved from a single type to the complex type. The influencers of industrial policy evolution are complex and changeable. The external macro environment and industry characteristics all impact the evolution of China’s resource recycling industry policy.

Keywords：resource recycling industry;policy evolution;co-words analysis;social network analysis

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姚海琳, 张翠虹. 中国资源循环利用产业政策演进特征研究[J]. 资源科学, 2018, 40(3): 567-579 https://doi.org/10.18402/resci.2018.03.11
YAO Hailin, ZHANG Cuihong. The evolution of China’s resource recycling industry policy[J]. RESOURCES SCIENCE, 2018, 40(3): 567-579 https://doi.org/10.18402/resci.2018.03.11

1 引言

在中国工业化、城镇化快速推进过程中,粗放型的发展模式导致资源短缺、环境恶化等问题日益突出。相关资料显示,中国铁、铜、锌、铅等大宗工业用矿产资源的基础储量储采比已不足20年 ^[1];与此同时,中国生活垃圾存量已超过80亿t,2/3以上的城市被垃圾包围,“垃圾围城”已然成为许多大中城市亟需解决的环境问题 ^[2,3]。如何有效利用废弃资源,替代原生矿产,缓解资源短缺瓶颈,同时破解“垃圾围城”的困境,成为中国亟需解决的问题。资源循环利用正是为了应对资源枯竭和环境恶化而提出来的重要举措,主要包含资源综合利用和再生资源利用两大类,其主要思想是从废弃物中开发人类所需的各类资源^[4]。为了能有效解决经济发展与资源、环境约束的矛盾,中国政府先后颁布了一系列规范和扶持资源循环利用产业发展的政策法规^[5]。1979年《中华人民共和国环境保护法》^[6]颁布,第一次在法律上对废弃物的循环利用作出规定;2003年《中华人民共和国清洁生产促进法》^[7]正式实施,确定将废弃物资源化利用作为减少废弃物产生、促进清洁生产的重要手段;2008年通过《中华人民共和国循环经济促进法》^[9],这是中国首部综合性循环经济法;2011年《废弃电器电子产品回收处理管理条例》^[9]颁布,该政策以“基金补贴 + 严格监管”的模式重塑中国废旧电器电子市场秩序;2016年,国务院在《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》^[10]中强调深入推进资源循环利用,健全资源循环利用产业体系。资源循环利用产业在中国的战略性地位不断提升。
随着资源循环利用产业政策体系的不断发展,学界的相关研究却较为滞后。现有研究主要包括三方面^[11]：一是政策体系现状分析^{[12,13,14,15]},分析一国资源循环利用产业政策体系的发展现状及存在问题,提出政策建议。二是政策实施效果评价^{[16,17,18,19]},对不同类别政策的作用机制及其效果进行评估。三是政策顶层设计^[20,21],基于现有政策的不足以及产业自身特征制定政策顶层框架。不难看出,现有研究主要集中在静态层面,仅仅关注某一特定阶段或某一类型的产业政策的特点、效用及优化设计问题;缺乏刻画或解释中国资源循环利用产业政策演进变迁的系统性、整体性研究。改革开放近40年来,中国资源循环利用产业政策处于持续发展和演变之中,这是政府根据不同阶段产业发展特点和需求制定相应政策的探索性过程,反映了不同阶段中产业发展理念、政策重点、政策目标、政策工具等的变迁过程和规律。梳理分析中国资源循环利用产业政策演变的脉络、明确政策影响的范围、把握其发展规律和方向,对于探究政策演进的内在逻辑、促进政策体系的优化完善、从而推动资源循环利用产业的持续发展具有重要的理论和现实意义。
本文以大样本量、结构化或半结构化的政策文献为研究对象,运用共词分析法和社会网络分析法挖掘隐藏在政策文献背后的知识、规律与政治含义。该研究方法在公共政策科学研究中具有创新意义^[22],已有****运用该方法对科技创新政策^[23,24,25],住房保障政策^[26],环境治理政策^[27,28]等领域展开研究。通过该方法,能相对客观、清晰地为政策研究者提供实证数据和客观描述,使得政策研究建立在翔实的数据基础上^[29]。本文借鉴此方法,根据政策文献高频词聚类结果,从政策主题、利用对象、产业链环节、政策措施四个维度构建中国资源循环利用产业政策的总体分析框架,通过定量化的分析,客观、清晰刻画不同阶段的政策特征,探寻政策演进规律及影响因素,反思政策体系构建与产业发展的契合性,以期为后续政策制定提供决策参考。

2 数据来源与研究方法

2.1 数据来源

本文以1978—2016年中国中央政府颁布的资源循环利用产业政策文本作为研究对象。本文所选取的政策文献均来源于公开数据资料,主要从中国政府网^[30]、国家发展和改革委员会^[31]、工业和信息化部^[32]等中国相关部委网站和中国循环经济协会^[33]、中国再生资源回收利用协会^[34]等资源循环利用相关行业协会网站搜集。结合资源循环利用产业的特征及定义,在搜集相关政策文本时,本研究以“资源循环利用”、“再生资源”、“循环经济”、“固体废弃物”、“电子废弃物”、“建筑废弃物”、“餐厨废弃物”、“农林废物”、“报废汽车”、“废旧轮胎”、“环保”、“资源综合利用”、“回收体系”等作为关键词进行检索。为保障所收集政策文本的权威性、代表性和有效性,采取以下原则对检索到的政策文本进行遴选：①所选取的政策与资源循环利用密切相关;②所选取的政策为全国性政策,由中央政府及其直属机构颁发;③所选取的政策类型主要是法律法规、规划、计划、通知、公告、措施、意见、办法等文件,剔除目录类、监督评审类、技术征集与推广类、标准、实施细则等在其它政策文本中已体现的政策文件。最终梳理了有效政策文本172份,据此建立了政策文本数据库,政策文本数量分布详见图1。
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图11978—2016年中国中央政府资源循环利用产业政策数量分布
-->Figure 1The quantitative distribution of Chinese national resource recycling industry policies from 1978 to 2016
-->

回顾梳理中国资源循环利用产业近四十年的发展历程,结合该领域的关键事件以及政策分布时序状态,划分资源循环利用政策体系演变的阶段并统计各阶段政策数量,呈现出政策体系四个发展阶段的特征^[5]（详见图2）：即探索起步阶段（1978—2002年）、初步形成阶段（2003—2008年）、快速发展阶段（2009—2011年）、战略深化阶段（2012年—至今）。
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图2中国资源循环利用产业政策演进阶段划分及标志性政策、主要特征
-->Figure 2The division of the evolution stage of China's resource recycling industry policies and landmark policies and main features
-->

2.2 研究方法

2.2.1 共词分析和社会网络分析
共词分析是通过统计一组关键词（主题词）两两出现在同一篇文献中的次数,发现这些词之间的亲疏关系^[29]。利用包容系数、聚类分析等多种统计分析方法,把众多分析对象之间错综复杂的共词网状关系简化为以数值、图形直观地表示出来的过程,适合对政策文本进行分析^[35]。社会网络分析法源于图论,是一种可视化分析社会关系的方法。社会网络分析主要用来突出节点之间的动态关系,当应用于政策文本分析时,这些节点可由与特定政策领域相关的国家、机构和所提取的关键词构成^[36]。
2.2.2 主题词构造
早期中国在制定政策文献时,必须由制定者确定表征文献核心内容的特征词汇,称为主题词,其概念与学术文献的关键词相接近^[37]。但自2012年起,政府开始将主题词排除于公文构成要素之外。因此,为体现政策主题词的代表性,可以将出现频率高的词语作为代表政策核心内容的主题词进行分析。借鉴文献计量学对于关键词的研究方法,通过共词分析和社会网络分析发现频次较高的主题词及其潜在关系,进而探究政策演进特征规律。对政策文本核心关键词的提取过程主要通过三个步骤进行^[24]：第一步,自动抓取。使用文本挖掘软件ROSTCM6识别政策文本中高频率关键词。但会提取出大量无实际意义的关键词,并且有些专有词汇未能被识别。第二步,人工规范。为确保科学性,上一步的识别结果需通过人工干预,使之规范化。第三步,合并调整。在经过上述两步处理后,输出的高频词汇列表中,仍会含有少量意义相近的关键词,可能会影响文本分析结果的合理性。对此,通过合并予以进一步调整。
每份政策文本确定8~10个关键词,根据上述规范步骤筛选出每个阶段出现频率较高的关键词构造共词矩阵,在此基础上运用Gephi软件绘制关键词网络图并进行聚类分析^[12] 。但由于Gephi中文解码能力较弱,仅靠自动聚类难以完成精确的聚类工作,因此,在自动聚类的基础上进行手动聚类,并根据聚类结果及资源循环利用产业自身特征,将聚类群组分别命名,以此构建分析框架,探究政策演进特征及规律。

3 实证分析

3.1 探索起步阶段：1978—2002年

1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法》^[6]明确提出对“废渣”实行综合利用,这是中国首次在法律上对废弃物的循环利用做出规定。从某种意义上说,该规定标志着中国资源循环利用产业政策的开端。此后,相关政策陆续颁布,中国资源循环利用产业政策体系进入探索起步阶段。这一阶段收集到政策文本共23份,提取关键词,按照维度分类及频次排序列示于表1。
Table 1
表1
表11978—2002年中国资源循环利用产业政策高频关键词
Table 1High-frequency keywords of China's resource recycling industry policies from 1978 to 2002

维度		关键词	频次
政策主题		环保	350
		再生资源	163
利用对象		废弃物	348
		污染	133
		固体废物	111
		废旧物资	101
		垃圾	91
		三废	53
产业链环节		回收	310
政策措施	法规管制	进口管制	146
		资格认证	67
		排污费	54
		许可证	51
	宣传教育	宣传引导	57

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在1978—2002年期间的政策文本范围内,分别统计两两高频词同时出现的次数（在同一篇政策文本中出现多次只按 1次算）,编制成共词矩阵。运用Gephi文本挖掘软件将共词矩阵制成网络图并进行聚类分析,结果如图3所示。
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图31978—2002年中国资源循环利用产业政策关键词网络分布
-->Figure 3Keywords network graph of China's resource recycling industry policies from 1978 to 2002
-->

结合表1和图3的分析结果可知：
（1）从政策主题分析,此阶段中国尚未明确提出“资源循环利用”这一概念,更未形成独立的政策体系,与该产业相关的发展举措主要散落在与“环保”、“再生资源”等相关的政策文件中。
（2）从利用对象分析,此阶段主要涉及对废旧物资、三废的再利用。因为中国资源循环利用产业的发展起始于商业部门的废旧物资回收利用工作,因此这一阶段针对废旧物资的回收政策较多。改革开放以后工业的快速发展带来环境污染,因此相关政策的也主要集中在对固体废物的管理方面,着眼于工业“三废”的综合利用。
（3）从产业链环节分析,这一阶段的政策主要作用于废旧物资的回收环节,主要内容涉及废旧物资回收经营主体和经营范围的规定。
（4）从政策措施分析,这一阶段法规管制,如资格认证、征收排污费等强制性政策工具是政府对资源循环利用产业进行管理的主要政策手段。

3.2 初步形成阶段：2003—2008年

2002年,国务院决定取消第一批行政审批项目,生产性废旧金属不再需要“特种行业许可”,废旧物资回收市场完全开放^[38]。随着逐步推行以市场化为导向的经济改革,行业参与主体日益多元,资源循环利用产业进入新的发展时期;与之相伴,相关产业政策数量逐渐增多,内容也不断丰富,资源循环利用产业政策体系初步形成。这一阶段收集到的资源循环利用产业相关政策共24份,提取关键词,按维度分类及频次排序列示于表2。
Table 2
表2
表22003—2008年中国资源循环利用产业政策高频关键词
Table 2High-frequency keywords of China's resource recycling industry policies from 2003 to 2008

维度		关键词	频次
政策主题		环保	638
		资源	448
		再生资源	373
		循环经济	249
		资源综合利用	221
		清洁生产	178
		技术	103
		生态	99
		循环利用	65
		资源化	44
		节能减排	38
		创新	25
		绿色消费	17
利用对象		固体废物	186
		污染物	181
		电子废弃物	136
		电子电器	72
		报废汽车	30
		废渣	27
产业链环节		回收	280
政策措施	法规管制	进口管制	70
		目录	30
		许可证	16
	目标规划	规划	169
	财政金融	税收优惠	54
	示范工程	示范区	138
		试点	95
		再制造试点	54
	宣传教育	宣传引导	54

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将2003—2008年期间得到的资源循环利用政策高频词汇编制成共词矩阵,运用Gephi文本挖掘软件将共词矩阵制成网络图并进行聚类分析,结果如图4所示。
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图42003—2008年中国资源循环利用产业政策关键词网络分布
-->Figure 4Keywords network graph of China's resource recycling industry policies from 2003 to 2008
-->

由表2和图4的分析结果可知：
（1）从政策主题分析,这一阶段主题词“环保”与“资源”出现的频率最高,说明面对经济发展中日益严峻的资源与环境双重约束,资源循环利用产业政策主题开始由防止环境污染向环境保护和变废为宝双重目标转变^[39]。在政策主题高频词中,“清洁生产”、“绿色消费”、“节能减排”等词汇出现的频率显著提升,说明产业政策开始由仅仅关注末端治理向源头预防和全过程控制污染转变。
（2）从利用对象分析,“电子废弃物”、“电子电器”等主题词开始出现。这表明随着社会经济生活的快速发展,废弃电子产品和废旧家用电器大量增加;资源循环利用的对象不再仅仅是工矿企业“三废”,其范围和种类在不断扩大。
（3）从产业链环节分析,这一阶段政策依旧侧重于对回收环节的管理,回收环节效率的提升仍是政策的重要着力点。
（4）从政策措施分析,这一阶段除法规管制外,政府开始实施目标规划、财政金融和示范工程等更丰富的政策措施。“规划”一词在这一阶段出现频次较高,说明中国政府逐渐意识到资源循环利用产业发展全局性顶层设计的必要性。在财政金融支持方面,这一阶段主要是实施以增值税为核心,实施所得税、消费税以及进口关税等优惠措施,这表明政府开始采用市场化的经济激励型政策调控产业发展。“示范区”、“试点”“再制造试点”等高频词汇的出现则充分说明,在法律法规逐步完善的同时,重点行业、重点领域、产业园区和部分省市的试点工作也全面开展起来,中国希望通过对局部地区或某些部门、领域的改革试验,总结成败得失,完善政策方案。

3.3 快速发展阶段：2009—2011年

2009年1月1日《中华人民共和国循环经济促进法》^[8]正式实施,这是中国首部综合性循环经济法,这标志着中国循环经济走过前期准备和理念倡导阶段,开始进入快速发展的关键时期。作为循环经济的重要内容,资源循环利用产业的发展日益受到重视,政策支持力度不断加大。这一阶段中央层面颁布的相关政策数量较前两个阶段有明显增加,达到50份,提取关键词,按维度分类及频次排序列示于表3。
Table 3
表3
表32009—2011年中国资源循环利用产业政策高频关键词
Table 3High-frequency keywords of China's resource recycling industry policies from 2009 to 2011

维度		关键词	频次
政策主题		资源综合利用	846
		技术	714
		资源	557
		环保	459
		再生资源	301
		产业化	208
		循环经济	191
		城市矿产	171
		节能减排	96
		资源化	89
		创新	60
		信息化	54
利用对象		废旧家电	233
		电子电器	218
		固体废物	200
		报废汽车	152
产业链环节		回收	380
		拆解	209
		再制造	176
		分拣	59
政策措施	法规管制	进口管制	162
		监管	107
	目标规划	规划	103
	财政金融	财政税收	172
		专项资金	170
		补贴	142
		以旧换新	126
		退税	59
	示范工程	示范区	340
		试点	192
	宣传教育	宣传引导	88

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将2009—2011年期间得到的资源循环利用政策高频词汇编制成共词矩阵,运用Gephi文本挖掘软件将共词矩阵制成网络图并进行聚类分析,结果如图5所示。
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图52009—2011年中国资源循环利用产业政策关键词网络分布
-->Figure 5Keywords network graph of China's resource recycling industry policies from 2009 to 2011
-->

由表3和图5的分析结果可知：
（1）从政策主题分析,这一阶段主题词“资源综合利用”出现频率最高,表明产业发展的重点是要解决“资源消耗高、利用率低,废物综合利用和无害化处理程度低”等一系列顽疾。在中国政府看来,资源综合利用对保护环境,促进经济增长方式转变,发展循环经济具有重要意义。此外,一个新的专有名词“城市矿产”开始出现在政策文本中,主要指工业化和城镇化过程产生和蕴藏在废旧机电设备、电线电缆、通讯工具、汽车、家电、电子产品、金属和塑料包装物以及废料中,可循环利用的钢铁、有色金属、稀贵金属、塑料、橡胶等资源^[40],它是资源循环利用产业的重要组成部分。这表明中国资源循环利用产业相关政策随着产业的发展也在不断细化与深化。
（2）从利用对象分析,这一阶段主题词“废旧家电”、“电子电器”相较于前两个阶段出现的频次有大幅提高。随着中国电子产品的更新换代周期大大缩短,电子垃圾堆积如山,对环境造成了严重污染。因此,国家政策在电子电器回收再利用方面给予了更多的关注,对于数量日益增多的废旧家电提出具体的、可操作的解决方案。
（3）从产业链环节分析,产业政策已涉及到“回收”“拆解”、“再制造”等多个环节,表明这一阶段政策的着力点已由产业链的单个环节开始向全产业链延伸。
（4）从政策措施分析,财政金融和示范工程是总频次最高的政策举措。中国政府一方面更加灵活地运用多样化的经济激励型政策工具,如设立专项基金、以旧换新、补贴、退税等政策对产业发展给予支持。另一方面,中国政府仍在积极探索产业发展规律,希望以示范工程建设等方式,由点及面,从而为更大范围的产业发展提供可复制、可推广的示范和标杆。

3.4 战略深化阶段：2012年—至今

2012年《废弃电器电子产品处理基金征收使用管理办法》^[41]颁布,通过成立处理基金落实电器电子领域生产者责任延伸制度。处理基金以及生产者责任延伸制度的确定,不仅是电子废弃物处理行业的标志性事件,也是资源循环利用产业的标志性事件。电子废弃物行业成功破局,为资源循环利用产业中的其他细分行业提供了参考^[42]。此后,针对报废汽车、蓄电池、废旧轮胎回收利用的细分领域政策陆续出台,中国资源循环利用产业政策体系已由框架式的构建扩展到细分子领域的政策建设,进入到战略深化阶段。这一阶段中央政府颁布的相关政策迅速增长,多达75份,年均15份,是1978—2002年期间年均颁布政策数量的16倍。对75份政策文本提取关键词,按维度分类及频次排序列示于表4。
Table 4
表4
表42012—2016年中国资源循环利用产业政策高频关键词
Table 4High-frequency keywords of China's resource recycling industry policies from 2012 to 2016

维度		关键词	频次
政策主题		技术	1496
		资源综合利用	686
		节能减排	574
		循环利用	505
		再生资源	501
		循环经济	437
		资源化	319
		清洁生产	231
		创新	217
		研发	214
		产业化	213
		能源	212
		环保	201
		技术装备	199
		信息化	183
		规模化	173
		城市矿产	152
		绿色消费	141
		生态	129
利用对象		固体废物	437
		电子电器	219
		蓄电池	152
		废旧轮胎	149
		报废汽车	130
		废弃物	79
产业链环节		再制造	157
		拆解	115
		回收	103
		分拣	74
政策措施	目标规划	规划	133
	财政金融	基金补贴	199
		财政税收	193
		专项资金	122
		投融资	83
	示范工程	示范基地	598
		试点	372
	宣传教育	宣传引导	124

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将2012—2016年期间得到的资源循环利用政策高频词汇编制成共词矩阵,运用Gephi文本挖掘软件将共词矩阵制成网络图并进行聚类分析,结果如图6所示。
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图62012—2016年中国资源循环利用产业政策关键词网络分布
-->Figure 6Keywords network graph of China's resource recycling industry policies from 2012 to 2016
-->

由表4和图6的分析结果可知：
（1）从政策主题分析,“技术”在这一阶段出现的频率最高,“研发”、“创新”、“技术装备”等与此相关的词汇的频率也有所增加,这表明中国资源循环利用产业政策的着力点开始向技术创新领域倾斜。中国政府将技术创新作为产业转型升级的重要路径,以此促进产业从投资驱动、规模扩张的发展模式向以创新为驱动的发展模式转变。
（2）从利用对象分析,循环利用的范围已从最初“废旧物资”这一笼统的对象转变为更为具体的“电子电器”、“报废汽车”、“铅蓄电池”、“废旧轮胎”等细分品类。这表明居民的生活废弃物开始逐渐成为资源循环利用的重要对象。在回收处置的途径、技术、规范等方面,各种新增的废弃物与工业废弃物也有较大的差异。因此针对各类废弃物的专业化、差异化政策不断出台。
（3）从产业链环节分析,政策作用环节仍不断向回收、分拣、拆解、再制造等领域延伸,推动整体产业链的纵向扩张和发展。但与前阶段不同的是,“再制造”的频次首次超越“回收”,成为产业链环节中的最高频次词汇,这表明中国政府充分认识到提升深加工能力是产业可持续发展的重要方向,由此针对再制造等环节的政策持续出台。
（4）从政策措施分析,这一阶财政金融政策工具的使用频次有较大提升,特别是“基金补贴”、“财政税收”等举措,在所有政策工具中占据最高频次。这表明,一方面基金补贴已成为中国废弃电器电子产品处理行业的政策核心。另一方面,税收政策作为重要的宏观调控手段,具有政策灵活、效果明显的特点,成为中国政府扶持资源循环利用产业发展的重要手段。此外,我们也发现,在各个发展阶段,宣传引导一直是一项高频工具,这也表明,除了法规管制和经济型政策外,中国政府也非常重视通过宣传引导等社会型政策工具加强全社会对资源循环利用的了解,引导全体公民自觉行动、充分参与并发挥作用。

4 结论与启示

4.1 结论

通过对中国资源循环利用产业政策发展演进过程的系统梳理和阶段性特征分析,本文得出以下结论：
（1）从政策发展历程分析,中国资源循环利用产业政策体系经历了探索起步、初步形成、快速发展和战略深化四个阶段。在探索起步阶段,中国尚未明确提出“资源循环利用”这一概念,更未形成独立的政策体系,与资源循环利用相关的举措主要分布于环境保护领域的政策条文中。在初步形成阶段,一方面,政府开始将市场机制引入资源循环利用管理;另一方面,开始在企业层面全面实施清洁生产,政策关注点由末端治理向源头预防和全过程控制污染转变。在快速发展阶段,资源循环利用作为助推经济结构转型、实现可持续发展的有效手段而得到中国政府大力扶持。从此,中国资源循环利用产业政策进入了一个以全面规划为引导、以试点示范为特征的快速发展时期。在战略深化阶段,中国政府开始注重从技术支持等层面来扶持产业的发展,生产者延伸制度和基金补贴等标志性制度开始建立,细分子行业的专项政策不断出台,政策体系不断完善,政策内容不断深化。
（2）从政策演进规律分析,政策主题逐渐由宏观向具体转变,经历了“保护环境—保护环境和保障资源供给—资源综合利用—技术升级”逐渐细化具体的转变。资源循环利用对象逐渐由工业废弃物向生产和生活废弃物转变。产业链环节逐渐由仅关注回收环节延伸到关注回收、拆解、再制造等环节,作用于全产业链的协调发展。政策措施逐渐由单一型向复合型转变,在探索起步阶段,法规管制等规制型工具是政府部门对资源循环利用产业进行管理的主要政策手段。随着产业的发展和市场经济制度的逐渐建立,政府开始采取政策工具的多元化融合方式来规范资源循环利用产业的发展,规制型、经济激励型和社会型工具不断被采用。
（3）从政策演进的动力因素分析,外部宏观环境和产业自身特点共同作用影响着中国资源循环利用产业政策的演进历程。从宏观环境来看,改革开放以后,中国经济的快速发展与人口的迅速增加使环境污染问题日益突出^[43,44]。为此,中国政府确定了保护环境的基本国策,并将废弃物的回收和利用,作为治理环境污染的有效手段^[45]。因此,早期的中国资源循环利用政策主要以保护环境为主题。随着中国迈入工业化、城镇化加速阶段,资源需求量快速增加,而粗放式的经济增长模式致使资源大量浪费,资源保障年限急剧下降^[46,47]。同时,中国环境污染问题仍未得到有效解决^[48]。而废弃物中蕴含着大量的有价资源,对其进行资源化利用能够突破中国面临的资源与环境双重约束,改变经济增长与资源消耗的线性关系^[49],由此中国政府的政策理念开始由防止环境污染向变废为宝转变^[50,51]。随着全球经济、科技环境发生深刻变化,以及中国工业化发展阶段的转换,中国面临经济增长速度减缓、产业结构优化等新问题新挑战^[52,53]。为解决中国当前面临的产能过剩、产业结构转型升级等问题,中国政府提倡大力发展节能环保等战略性新兴产业。资源循环利用产业是环保产业的重要组成部分,发展资源循环利用产业因具有平衡经济增长、社会发展和资源节约、环境保护多重关系的重要意义而得到中国政府大力扶持^[11]。此时,资源循环利用产业的战略性地位不断提升,政策也由框架式的指导不断向纵深细化,以技术创新推动产业发展的路径不断明晰。经济政治体制的变革也对资源循环利用产业政策的演进产生影响,在2003年之前中国收旧利废工作主要由供销社和物资部门两大系统垄断经营,计划经济色彩浓厚,主要采取法规管制等强制性政策。随着市场经济制度的不断建立完善,市场发挥越来越重要的基础性作用,中国政府公共管理角色由全能型向有限型、由管制型向服务型等一系列的转变,政府促进产业发展的措施也开始日渐多元化,依托市场机制的经济激励型政策和依靠社会上各利益主体自愿参与的社会型政策工具得到了更加频繁的运用。从产业自身特点来看,中国资源循环利用产业尽管取得了长足的发展,但与世界发达国家相比,仍处于发展的初级阶段,产业环境不佳,企业“小、散、乱、差”发展无序,经营秩序混乱。因此,一方面,亟需针对性强、易操作、可监管的举措对产业进行规范;相较于其他政策工具,法规管制等规制型政策更具备以上特点和优势,能够发挥很好的优势。另一方面,为改善产业发展环境、直接提供产业发展所需的生产要素,中国政府大量运用了“财政金融”、“示范工程”等方面的政策工具,为企业提供资金、土地、技术等关键生产要素,来克服产业基础薄弱的障碍,刺激产业实现跨越式的发展。而在近几年,随着产业规模的不断扩张,产业发展的瓶颈主要集中在“再制造”等技术创新要求高的深加工环节,以及加工能力扩张与正规渠道回收效率仍较低下的突出矛盾,产业政策的主题由此向技术升级转变,产业政策的作用环节也因此由单一的回收环节向回收、分拣、拆解、再制造全产业链的整体协调发展转变。由此可见,外部环境和产业自身特点交互作用,共同影响、推动了中国资源循环利用产业政策的演进变迁。

4.2 政策启示

基于上述对中国资源循环利用政策体系演进特征的分析讨论,本文提出以下政策建议：
（1）从政策体系总体设计方面：一是加强规划引领,从战略高度重视对资源循环利用产业政策的整体规划和协同引导。目前,中国专门针对资源循环利用产业的发展规划较少,需要尽快制定产业发展总体战略,明确发展路线,优化产业布局;二是完善法律法规体系建设,构建产业发展的立体管理体系。现阶段,中国还未形成完善的资源循环利用产业法律法规体系。因此,建议借鉴日本、德国等循环经济立法完善的国家经验,以法律法规为主,尽快制定该领域的综合性法律;三是进一步强化政策的可行性、针对性与协同性。未来在产业政策的制定上,应根据产业发展背景、阶段性特征及瓶颈问题来制定可行性、针对性的产业政策,同时需考虑与节能减排、生态文明等其他相关领域政策的协同性。
（2）从政策工具匹配方面：进一步推进政策措施的多元化与多样性。充分发挥经济激励型政策和社会型政策对资源循环利用产业发展的促进作用,优化政策工具的组合使用。一方面通过经济激励政策加强资源循环利用与居民企业的利益直接相关性,刺激对价格敏感的消费者和对成本敏感的企业主动进行资源循环利用,从财政税收政策和金融政策两方面加强对发展资源循环利用的支持;另一方面,丰富社会型政策的内容和形式,加强开展资源节约和环境保护教育、绿色生活方式、绿色消费方式的教育。引导社会相关主体充分参与并发挥作用,提高社会型政策工具的执行力,进而形成资源循环利用的社会风气。
（3）从政策制定与产业内外部发展环境相适应方面：随着中国市场经济体制的不断完善以及资源循环利用产业发展进入由规模扩张向效益转换的“攻坚”阶段,在产业推进机制上,一方面政策要从政府“给优惠”转变为“给机会”,更多激发市场和民间动能,让市场在更大范围内发挥决定性作用。另一方面,政府要以解决产业发展瓶颈为出发点,加强有针对性的政策供给,致力于创造有利于产业发展的监管环境、生态环境,围绕各类主体的需求,提供与实际需求更加契合的精准、高效公共服务。例如,现阶段中国资源循环利用产业正处于转型升级的关键时期,因此,首先要落实技术政策,解决技术“拦路虎”。通过研发补贴等激励措施,全面整合科技资源,从而突破技术瓶颈,促进产业升级。
The authors have declared that no competing interests exist.

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