城市旧住宅区改造三方利益关系探讨：以深圳市为例

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本站小编 Free考研考试/2021-12-29

严东^,¹, 郭源园^,², 梁勇林¹

1.深圳市南山规划国土发展研究中心, 深圳 518052

2.香港中文大学地理与资源管理系,香港 999077

The relationship of tripartite stakeholders in the renovation of old residential areas: A case study of Shenzhen

YAN Dong^,¹, GUO Yuanyuan^,², LIANG Yonglin¹

1. Shenzhen Nanshan Planning and Land Development Research Center, Shenzhen 518052, Guangdong, China

2. Department of Geography and Resource Management, The Chinese University of Hong Kong, Hong Kong 999077, China

通讯作者: 郭源园（1989-）,男,湖南怀化人,博士,主要从事城市规划、城市交通与区域经济研究。E-mail: guoqiangdida@126.com

收稿日期:2019-12-27接受日期:2020-02-20网络出版日期:2021-03-10

基金资助:

北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心论文研究基金.201909

Received:2019-12-27Accepted:2020-02-20Online:2021-03-10
作者简介 About authors
严东（1967-）,男,江苏句容人,高级工程师,主要从事城市规划与土地管理研究。E-mail: fff2002@163.com

摘要
结合深圳的旧住宅区改造实践,以土地使用权、土地发展权及房屋价值解读为基础,探讨政府、开发商以及业主在旧住宅区改造过程中应该扮演的角色,并进一步分析当前深圳市旧住宅区改造中政府、开发商以及业主三方角色的现实关系。在此基础上,针对当前深圳市的三种旧住宅区改造模式中的三方关系进行对比剖析,发现传统市场主导模式下的旧住宅区改造中存在三方角色的“缺位”“越位”与“失位”行为是导致旧住宅区改造难以推进的核心症结所在。同时基于相对成功的鹿丹村改造模式,提出基于角色“归位”的三方角色利益平衡及“片区统筹协调”的旧住宅区改造愿景,以期为深圳市乃至全国其余大中城市中现实存在的旧住宅区改造问题提供些许思路和参考。
关键词： 城市更新;旧住宅区改造;土地使用权;棚改;角色

Abstract

Since the reform of the housing system at the end of the 20th century, the number of commodity houses has increased sharply over the last two decades. As time goes by, the early constructed houses are now facing a set of serious issues, such as aging, environmental degradation, outdated design, and low efficiency of land use. Therefore, these old houses need to be renovated. However, it is a great challenge to deal with the intricate benefits among three major stakeholders, including the government, developer and houseowner. In order to promote the renovation of old residential areas, it is essential to uncover the complicated relationship among these three stakeholders in terms of their benefits. Through interpreting the connotation of land-use right, land development right and housing value, this paper analyzes the roles of the government, developer and houseowner that they should play during the process of the renovation of old residential areas. Furthermore, the tripartite relationship among three the stakeholders under the market-leading mode of renovation of old residential areas were revealed on the basis of the practices in Shenzhen. With a comparison with the other two modes of renovation of old residential areas in Shenzhen (i.e., Ludan-village mode and shantytown renovation mode), we found that the market-leading mode was less competitive because there exist phenomena of "role-omission", "role-offside" and "role-absence" among stakeholders. As a consequence, the benefits have been usually distributed disorderly and unevenly under the market-leading mode. In general, the houseowner lost their benefits, which have been obtained by the developer and the government. Thus, the unfair distribution of the benefits among three stakeholders hinders the process of renovation. Furthermore, on the basis of Ludan-village mode, which is regarded as a successful solution to the renovation of old residential areas in Shenzhen, a vision for the renovation as "going back to its role" has been proposed. Also, the principle of "regional coordination" is addressed under this vision. The discussion on the relationship of tripartite stakeholders in the renovation of old residential areas will contribute to enriching the research on this field and providing a useful reference for the similar issues in other cities.

Keywords：urban renewal;renovation of old residential areas;land-use right;shantytown renovation;role

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本文引用格式
严东, 郭源园, 梁勇林. 城市旧住宅区改造三方利益关系探讨：以深圳市为例. 地理研究[J], 2021, 40(3): 779-792 doi:10.11821/dlyj020191127
YAN Dong, GUO Yuanyuan, LIANG Yonglin. The relationship of tripartite stakeholders in the renovation of old residential areas: A case study of Shenzhen. Geographical Research[J], 2021, 40(3): 779-792 doi:10.11821/dlyj020191127

1 引言

随着城镇化进程的加快,城市土地资源及空间日益紧缺,建设用地的增量供给已经不可持续,而大量的城市存量土地将会成为未来城市发展最重要的空间资源。以国内最早面临土地空间资源约束的深圳市为例,2015年土地变更调查数据显示,深圳当前剩余的新增建设用地指标仅25 km²。在有限的土地资源条件下,从存量土地挖掘资源,向存量要增量,通过城市更新来破解土地资源不足以及产业空间制约的困境已成为社会各界共识,也是深圳未来发展的必经之路^[1,2,3,4]。

作为城市更新的主要途径之一,旧住宅区改造不仅能极大改善居民的居住环境,提高居住环境质量,还可以为城市规划的落地提供有力支撑,并有效改善城市规划建设品质,同时还给区域改造升级提供土地利用空间,从而有利于整体提升城市综合竞争力。从这一点来说,这是一个多方受益的事^[5,6,7]。实际上,自全国住房制度改革以来,早期建设的商品房住宅广泛存在建筑物老旧、环境恶化、原规划设计落后、土地利用效率低下等问题,这些老旧小区因此亟需改造。以深圳为例,很多旧住宅区于2003年以前集中建成,部分旧住宅区甚至大量使用海沙施工,建筑质量较低,安全隐患严重,客观上已不能满足居民的生活要求,业主改造意愿也相当强烈^[8]。2010年,作为深圳市城市更新单元的第一批计划,包括木头龙小区等在内的8个旧住宅区被列为旧住宅区改造的试点。然而旧住宅区改造的推进实施过程远比想象中困难,截至目前,大部分试点小区仍未获得实质进展,并且从2010年至今仅批复8个新的旧住宅区改造项目及12个棚改项目（旧住宅区改造的另一表现形式）（见图1）。在旧住宅区改造过程中,开发商在开发利润上往往过度追求,同时业主在补偿标准上的强烈坚持以及政府对预期社会效应的综合考量等使得业主与开发商,业主与政府以及政府与开发商之间的利益分配错综复杂。其中,尤其是业主与开发商之间拆迁谈判的难以协调一直是阻碍旧住宅区改造的重要原因,两者之间针对补偿的利益纠纷也相当普遍,甚至由此引起的不和谐社会事件也屡有发生^[9]。

图1

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图1深圳市旧住宅区改造及棚改项目分布

注：根据政府文件自绘制（http://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/zfxxgj/tzgg/content/post_1584878.html; https://baijiahao.baidu.com/s?id=1663841735119994661&wfr=spider&for=pc）。
Fig. 1Distribution of the programs of renovation of old residential and shantytown areas

由此可见,旧住宅区的再开发不仅仅是物质空间的再利用,更是以特定产权关系为基础的利益再分配过程,相关利益的合理分配是旧住宅区改造项目推进的关键所在。与此同时,作为解读城市存量用地再开发的新视角之一,产权及其相关权益保障的思想逐渐受到关注并引入到学术界的分析讨论中,关注各产权主体的利益并强调利益共享也逐渐成为共识^{[3, 10-12]}。因此,明确在旧住宅区改造中业主、政府和开发商三方利益体的法律职责和角色,厘清各自权益及相互关系,剖析其利益间的相互平衡,对于切实推进旧住宅区改造进程、维护社会的稳定以及实现城市的可持续发展都具有现实意义和积极影响。

2 旧住宅区改造涉及的相关权益概念解读

旧住宅区改造中涉及的相关权益困境主要体现在旧住宅区的土地使用权的权益明确、土地发展权的分配以及旧住宅区房屋价值增减的确定三个方面。因此针对土地使用权、土地发展权和房屋价值的解读以及厘清相关权益主体显得尤为必要。

2.1 土地使用权

《宪法》第十条明确指出城市土地属于国家所有。因此,作为城市住宅用地的旧住宅区小区,土地所有权归国家。《土地管理法》进一步明确国有土地使用权是国家机关、企事业单位、公民个人等,凡具备法定条件者,依照法定程序或依约定对国有土地或农民集体土地所享有的占有、利用、收益和有限处分的权利。对于城市的住宅小区而言,经过土地出让、开发商开发建设并向市场销售房屋之后,小区所有业主则随之共同拥有住宅小区所在土地的使用权。同时,土地使用权也是一项具有一定独立性的用益物权,本质上是从国有土地所有权中分离而来。《物权法》135条亦明确规定建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利。小区所有土地用于建造住宅建筑物和其他附着物,建筑物基地直接用于住宅楼宇建筑的建造,故而建筑物与其所在基地往往不可分离。因此,房屋的建筑和其所在土地间的不可分离性决定了土地使用权在权利形态上不可分离^[13]。中国的房地产相关法律法规虽然将土地和房屋分别作为彼此独立的不动产,并且可以被不同权利主体分别所有,但同时针对房屋所有权和土地使用权两者关系实行一体化的原则,即两者的权利主体不可分离,必须归属同一主体^[14]。实际上小区住宅建筑物的所有权形态是一幢建筑物为多个业主共有,故而住宅建筑物所在的建筑基地的土地使用权也应被整幢住宅楼宇的全体业主所共同拥有,相应的使用、收益和有限处分等具体权利也被分摊。一般而言,各业在住宅楼宇中专有部分的建筑面积占整幢住宅楼宇建筑面积的比例即为每个业主权利的分摊所得^[15,16]。

2.2 土地发展权

关于土地发展权,学术上一般认为其与土地抵押权及土地租赁权一样均源于土地所有权,是一项可与土地所有权相互分离而独立存在财产权,是土地使用权制度不断完善的产物^[17,18,19]。就土地发展权而言,由其延伸的土地增值收益的分配一直是各利益方真正所关注及争议的焦点所在。然而当前中国的土地产权制度在相关法律、法规上存在一定滞后和缺失,对于土地发展权的归属并没有明确界定,继而也引发了对于土地增值收益涨价归公、归私等的广泛争论。当前较为主流的观点认为城市土地的增值在本质上来说是源于社会的不断发展和政府对城市的不断建设和经营（比如城市土地利用规划）,是社会大众各方共同努力建设的结果,故而应当“涨价归公”^[20,21];但同时从土地使用权收益角度来看,也有****指出土地发展权应当被赋予给土地使用者以保障农民及城市居民的合法权益^[18],即“涨价归私”（归业主）。此外,“利益共享”的归属模式也有广泛讨论^[19]。

土地发展权及其土地增值收益分配的解读有助于厘清旧住宅区改造的利益分配。在市场化较高的深圳,对于旧住宅区所在土地的土地发展权及土地增值收益（即针对旧住宅区改造增加的建筑面积所产生的利润空间）完全“归公”“归私”及“共享”的思想均有一定实践,其实践过程及阶段成果对于完善和丰富土地发展权相关理论研究具有一定现实意义。

2.3 房屋价值

房产的价值由房屋本身建筑结构、装修、设计、建造以及房屋外部区位和配套共同决定。就房屋本身而言,其楼层、朝向、户型、装修程度、采光等会显著影响房屋价值;不仅如此,房屋的房龄、景观、视野、楼间距、房屋临街与否、居住环境安静与否等因素也间接影响房屋的市场价值^[22]。与此同时,房屋外部配套已逐渐成为现代社区的重要组成部分,也是房屋价值的重要影响因素。例如某些住宅价格会因名校效应而明显高于其他区域住宅;医疗作为一种公共服务设施,是影响房价的区域性因素之一;周边完善的交通设施和便利的交通出行环境也能显著提升住宅的市场价值;良好的商业配套则能迅速提高区域的人气,并推动该区域成为热门地段,从而间接地提升房屋的市场价值。此外,当低碳、生态、环保等自然及人文景观因素成为房屋的核心价值时,房屋的市场价值也会随之改善^[23,24]。

总体而言,相比于房屋本身属性,外部配套在房屋整体价值中所占比例更大,并且无论对于居住属性还是投资属性而言,居民对于房地产周边配套的重要性的认识已然逐渐加深,甚至已经形成了配套设施价值货币化的潜在观念。在房屋工程造价差别不大的前提下,房屋的位置及其附带的周边配套决定了房屋的市场价值,例如位于中心城区的旧住宅,其房价往往高于位于城市远郊的新房。

3 旧住宅区改造中的三方角色定位

政府、业主和开发商是旧住宅区改造中的主要参与者和利益诉求体,明确三方利益体的合理、合法、合情的角色定位是协调利益分配的必要前提,因此需要思考：旧住宅区改造中政府本身应有怎样的职责?业主作为土地使用权者,其利益又该如何与其地位相匹配?开发商要扮演什么样的角色?

3.1 政府的职责：城市竞争力提升的责任担当者与城市建设运营的统筹协调者

城市政府作为城市管理者,其职责在于建立公平的制度、规则和环境以保障城市的正常运行,从而提高城市发展质量并实现城市的可持续发展^[25]。作为释放土地空间资源的途径之一,旧住宅区改造一方面可以改变旧住宅区所在片区破旧、脏乱的面貌,进而改善城市形象,提升城市品质,同时也能加强公共设施及资源的有效利用;另一方面,旧住宅区改造也可以改善中心城区住宅用地的使用强度,并实现土地的集约节约利用。此外,从城市竞争力提升的角度看,旧住宅区改造通过增加住宅供给和改善片区配套设施水平可以提高城市的人口容纳能力,尤其结合保障房和人才房政策,可以进一步增加高端人才的集聚,进而提升城市的整体竞争力,为城市提供持续的发展动力。故而旧住宅区改造带来的城市竞争力的直接和间接提升正是社会和经济效益的最大体现,也正是政府所不断追求的城市发展目标。

从土地发展权内涵和土地增值收益分配综合来看,政府对城市土地的长期投入和持续经营使得城市土地有增值收益,政府作为土地所有权人当然有“投入-收益”的利益考量,因此参与旧住宅区改造的利益分配并将所得收入继续投入城市建设（比如市政设施的完善等）也是合情、合理、合法的诉求。同时,作为监督者和管理者,政府在旧住宅区改造中也应协调好公共利益与业主/开发商的合法利益之间的关系,并制订公平、公正的旧住宅区改造相关政策以规范三方角色在改造中的行为。因此,在旧住宅区改造中,政府实际上既扮演着参与利益分配的“球员”角色,又扮演着监督利益分配的“裁判”角色。从城市发展的角度来看,政府在旧住宅区改造中的首要任务是保障旧住宅区改造项目能够顺利完成,从而实现旧住宅区改造的预期社会及经济效益。因此,政府在旧住宅区改造中不能计较于其在具体项目改造中的所得和所失,拘束于单个项目的“小利”,而更应关注城市旧住宅区改造整体对城市发展带来的“大利”,做到统筹协调发展,必要时“让度小利,创造大利”。

3.2 业主的权益：原权益的所有者及新增权益的分享者

作为旧住宅区小区业主,法律上拥有房屋的所有权和住宅区土地的使用权。因此,业主不仅拥有对房屋收益权,还拥有对土地的处置权和收益权,其权益受法律保护且不受损害。旧住宅区改造能够减少居住安全隐患,改善业主的住房环境（如住房面积、户型等）,提升生活质量,甚至带来一定经济利益（房地产市场繁荣发展下自身房产的投资回报）。这既是原业主对于旧住宅区改造的愿景和初衷,也是旧住宅区改造给原业主带来的最直接的利益所得。另一方面,由于改造涉及诸多利益的再分配,原业主的基本权益也可能面临着损失,在旧改实际过程中,部分旧住宅区所在土地直接被政府用于市政及公共设施配套的建设,业主的实际土地使用权总面积以及人均土地使用权面积在旧改之后都显著减少,对应的土地使用权权益也固然被弱化。与此同时,尽管市政配套有所增加,但是由于改造后容积率的显著提升,人口成倍增加,原业主的人均配套使用也必然被稀释,社会资源分担加重,并使得获得资源的几率大幅下降,比如优质学位和医疗机构被更多人分担并造成竞争加剧,道路使用加剧带来更多的拥堵,公园、广场等公共空间及公共资源的过度使用等;同时由于人口增多带来的其他负面影响（比如停车管理困难等）也是潜在的挑战。

因此,旧住宅区改造要充分考虑业主在利益上的所得及所失,需要首先充分保障业主原有权益不被损害,考虑到老业主购买原旧住宅也是对城市发展和城市建设的一种贡献（通过购房间接支持政府财政）,因此对于新增权益也有权参与分配。

3.3 开发商的定位：住宅产品的生产者及获利者

房地产开发商是以房地产开发经营为主的企业,通过对空地的开发、建设并销售房屋而获得利润。因此,本质上,开发商是生产企业,土地是其必备的生产资料之一,生产的产品则是房屋,并将其销售给业主。而根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》规定,“招拍挂”是开发商获得开发所需土地（土地使用权）的唯一合法途径。

对比之下,旧住宅区改造则是在现有业主的土地上进行再开发、再建设,从土地出让制度上看,最直接的方式是旧住宅区土地被政府收回,再以“招拍挂”的形式出让于开发商,那么此时开发商的角色与在土地一级市场扮演的角色无异。但问题在于政府通过收回原业主土地使用权再进行旧住宅区改造,一方面缺乏足够的法律依据,即按照《国有土地房屋征收与补偿条例》规定征收国有土地上的单位及个人的房屋必须是基于公共利益的需要（如国防外交、基础设施建设等）,而将旧住宅区改造土地用于经营性商品房的建设不符合公共利益的范畴;另一方面政府也需付出极高的补偿成本,尤其是在房地价值极高的大城市中心城区,例如在深圳特区内,按照房屋的市场估值,针对每个业主的补偿少则数百万,多则过千万,显然对于政府财政而言是极大的挑战。

另一种方式是旧住宅区自改,即原业主自行对所居住的老旧住宅区进行改造。由于大部分旧住宅区业主众多,且业主本身也并不具有土地开发、房屋建设等专业知识,因此在实施环节引入开发商并委托其进行改造是必然的选择。而从现有政策及法律规定角度来看,尽管开发商对于旧住宅区改造有诸多付出（补缴地价、拆迁补偿谈判、安置等）,也希望有更多的开发利润,但因为开发商依旧没有合法获得土地使用权（未经过政府“招拍挂”）,故在理论上不应享有土地的收益,那么意味着开发商在旧住宅区改造中也应该仅仅是“代建”的角色,只能获得建设房屋的既得利润,而在法律意义上难以参与土地收益的分配。

4 旧住宅区改造中三方角色的现实关系：深圳的实践及思考

4.1 深圳旧住宅区改造的“市场主导”模式

深圳市的旧住宅区改造可以追溯到2000年,当时政府要求对存在安全隐患的鹿丹村旧住宅小区进行改造,随后旧住宅区改造开始逐渐提上日程。2004年颁布的《深圳市城中村（旧村）改造暂行办法》即提出了旧住宅区改造的相关内容,2009年《深圳市城市更新办法》则将旧住宅区纳入到城市更新范畴中,并视其为主要的更新对象之一,2012年《深圳市城市更新办法实施细则》进一步对旧住宅区改造做了规定。除此之外在各区层面也相继出台相关政策,例如罗湖区《关于进一步规范旧住宅区改造有关工作的通知》等。相对而言,在国内的大中城市中,深圳市的旧住宅区改造已有较多实践经验及多种尝试,并形成了相对较为完善的政策体系。

作为市场化相对较发达的地区,深圳的旧住宅区改造从改造初期便确定了“政府引导、市场运作”的市场主导模式,即将旧住宅区改造市场化,而政府退而扮演监督者、协调者的角色^[26]。根据《深圳市城市更新办法》规定,针对拆除重建类项目,“在确定开发建设条件且已制定城市更新单元规划的前提下,由政府在土地使用权招标、拍卖、挂牌出让中确定由中标人或者竞得人一并实施城市更新”;而《深圳市城市更新办法实施细则》进一步明确规定了旧住宅区改造项目的“双90”实施的市场条件,即“经占建筑物总面积90%以上且占总数量90%以上的业主同意后,公开选择市场主体。市场主体与所有业主签订搬迁补偿安置协议后,形成单一主体”。因此,市场主导模式一方面表现为市场主体之间的直接博弈,即需要公开选择市场主体,另一方面也表现在开发商必须与全体业主直接谈判、签约,才能获得最终的开发主体资格。并且需要明确的是,市场化推动的旧住宅区改造项目中,只有当拆迁补偿签约率达到100%之后,项目的改造工作才能够正式开展实施。在“政府引导、市场运作”的原则指导下,2009年确定的木头龙、华泰小区、桥东片区等8个旧住宅区即是市场主导模式的旧改试水项目^[27]。然而截止目前为止,市场主导模式下的旧住宅区改造虽然依然正在进行,但当前的实践效果表明该模式仍存在诸多不足。

4.2 “市场主导”模式下的三方关系分析

4.2.1 业主与政府：土地使用权出让与受让双方的“缺位” 土地发展权及土地增值收益分配的诸多讨论和争议表明,旧住宅区改造增加的建筑面积所产生的利润空间的分配尚无统一认识和法律规定。从法律上看,已出让土地的再开发应当由土地使用权出让合同双方的政府与业主之间商议决定,当原合同出现变化时,合同双方应当充分协商并约定涨价归谁及如何分配。然而现实情况是,业主在改造方案的确定上并没有发言权,例如改造容积率几乎是由政府与开发商协商确定（容积率直接决定了改造后增加的建筑面积及潜在收益）。在旧住宅土地被收回并重新出让给开发商的过程中,旧住宅区改造增加的建筑面积的收益大部分被政府让渡给了开发商。

另一方面,由于改造后住宅容积率大幅提升,小区人口急剧增加,周边优质配套的人均分担及可获得性被稀释,反而使得业主原有利益有所损害,这种损害还包括业主在土地使用权面积上的显著减少及其潜在的权益削弱。实际的旧住宅区改造项目中,这种间接或潜在的权益损失并没有被政府所重视,原业主的权益也没有得到有效的保障。

因此,作为土地使用权人的业主在旧住宅区改造过程中严重“缺位”,不但未能参与新增利益的分配,甚至原有的利益可能也有所损失。这种缺位现象既与业主和政府之间信息不对称有关,同时也源于政府作为权利机构在土地开发管理中的思维惯性（习惯于与开发商直接接触）以及业主在土地使用权权益上的法律意识淡薄。

4.2.2 政府与开发商：双方的自觉“越位”与“失位” 《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》指出“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地,必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”,该规定明确了经营性土地使用权必须施行“招拍挂”出让制度。因此旧住宅区改造一旦涉及土地使用权出让并用于商品住宅建设,则必须经过“招拍挂”。深圳市的旧住宅区改造实践中,围绕土地使用权是否发生转让可以分为自行改造和市场改造两种路径,前者是原业主自身对旧住宅区进行改造（业主委托开发商改造旧住宅区）,后者则是由政府统一组织实施,开发商参与拆迁、补偿、建设及销售等过程从而实现旧住宅区改造。然而实践表明,旧住宅区小区业主组成的复杂性使得 “自改”模式少有成功的案例,而“政府统筹、市场实施”的模式虽然进展缓慢,但仍有诸多尝试。对于前者而言,需要政府与权利人签订土地使用权出让补充协议,但不涉及土地使用权的转让,也无“招拍挂”过程;而对于后者,根据深圳市《城市更新办法实施细则》相关规定表明,旧住宅区改造需有市场主体公开选择过程（即“招拍挂”）并且规定实施主体可以签订土地使用权出让合同,即意味着此途径下开发商拥有了旧住宅区的土地使用权。

然而针对后一途径的现实问题是,一方面政府将土地使用权出让给开发商的过程中,原业主的补偿本来应由政府执行（涉及土地使用权的收回和补偿）,但却被政府转嫁给了开发商,这是一种开发商的“越位”;另一方面实践中并没有存在所谓的公开选择市场主体（开发商在旧住宅区改造项目征集意见阶段实际已经被确定）,这是政府的“失位”。因此需要被质疑的是：① 开发商是否有资格与业主签订补偿协议?旧住宅区土地在“政府统筹、市场实施”途径下必然会存在土地的征收及再次出让,然而政府征收及补偿有严格的程序、条件和规格,暂不论旧住宅区土地能否满足被征收的条件（比如公共利益需求）以及赔偿标准是否符合规定,单是由开发商与原业主进行补偿谈判并签订补偿协议就无法律依据（按《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定,征收土地上的房屋补偿应当在政府与原业主之间协商）。② 政府收回土地后,再次出让却未通过“招拍挂”途径,而是在征集意见阶段即默许某开发商的开发资格,政府的“失位”操作亦无法律依据,因此仍然避免不了对土地出让是否合法的质疑。

4.2.3 开发商与业主：“主从”角色的倒转从土地发展权的土地增值收益来看,针对增加容积率对应的建筑面积产生的利润而言,利润的分配也应是政府（土地所有权人）与业主（土地使用权人）共同协商的结果。土地所有权人在确定自身权益后,业主在改造利润的分配上应当是承接部分土地使用权增值收益“主”的角色,开发商是获得部分开发收益“从”的角色。

但就开发商与业主现实关系而言,开发商通过将一定比例的建筑面积（拆赔比）返回给原业主,并给予原业主一定数额的拆迁及安置补偿以获取及对于旧住宅区改造的改造开发权（开发权依附于土地使用权而存在）,并将剩余的建筑面积用于市场销售并获取利润。因此,就业主来说,开发商俨然替代了政府的部分职能（拆迁及补偿）,并且似乎扮演着类似土地一级市场中开发商的“卖房者”角色,而偏离了本身应当作为“代建者”的角色定位;对政府而言,开发商又似乎代表业主与政府谈判而获得土地使用权及其收益,即充当了土地使用权受让方角色与政府签订土地使用权出让合同补充协议。故而开发商在旧住宅区改造中的诸多环节从本来的“从”（无论就业主还是就政府而言）的角色倒置为了“主”的角色。这种“主从”关系的倒置使得业主失去了大部分土地收益权（旧住宅区改造中补偿标准一般维持在1:1.2左右,业主获得的增加建筑面积并不多）,也使得开发商的利润远远高于同条件下净地“招拍挂”开发新房项目的利润。因此,部分原业主则认为开发商侵占了他们的利益,或者认为开发商不应获取如此高额利润,这也是诸多业主不签补偿合同,旧住宅区改造难以进行的主要原因之一。

4.3 旧住宅区改造的新尝试

虽然“市场主导”模式一度使得诸多旧住宅区改造项目得以开展,但随着房地产价格持续上涨,开发商可以获得远比空地开发更多的利润,利益的分配矛盾（尤其是业主与开发商之间）逐渐变得尖锐,也使得诸多项目陷入瓶颈。但就根本而言,该模式忽略了三方各自的法律地位及相互关系,三方主体彼此存在“越位”“失位”和“缺位”的情况。为了避免开发商对利益有过分追求,保障业主的利益,深圳市的旧住宅区改造也做了许多开创性的尝试,例如相对成功的“鹿丹村”改造及近来尝试开展的“棚改”模式。

4.3.1 深圳“鹿丹村”模式鹿丹村社区旧住宅区改造作为深圳为数不多的成功案例,反映出了旧住宅区改造中利润分配的一种可行模式。鹿丹村改造可以概括为以政府主导、市场参与的“定地价、竞容积率”的改造模式,即首先由政府和原业主确定地价和回迁房面积,开发商向下竞争可售商品住房建筑面积,压低项目容积率。与传统“招拍挂”的竞价方式（价高所得）不同的是,“竞容积率”则是以一定的容积率为竞拍基准,开发容积率低者获得土地开发权,该方法在全国的“招拍挂”土地使用权出让实践中尚属首例^[28]。

该模式下,开发商通过竞低容积率的方式以获得改造的市场主体资格,并进一步开展补偿谈判、拆迁建设等工作,符合《深圳市城市更新办法实施细则》中对于“公开选择市场主体”的规定。同时对于政府和业主可以接受的最高容积率的确定也是土地所有权人和土地使用权人之间充分协商的结果,即意味着政府和业主共同决定了增加建筑面积带来的收益的分配,故而体现出了土地使用权人对于土地收益的处置。鹿丹村案例中,开发商牺牲越多的容积率（即竞争的容积率越低）获取改造资格,则意味着对于开发商本身所获利润越小,但同时也意味着业主的权益损失越少（住户越少,土地使用权稀释越少,资源分摊也更少,而居住环境则更舒适）。

4.3.2 “棚改”模式此外,深圳近期逐渐开展的“棚改”也是旧住宅区改造的又一尝试,例如福田区南华村“棚改”项目。“棚改”是由政府主导并由政府委托公司（如人才集团）与业主进行拆迁谈判,从而收回业主所在旧住宅区土地（对于部分“钉子户”可司法强拆）并进行旧住宅区改造的方式。“棚改”所在土地除回迁商品房外（大致按照1:1.2的补偿标准）,其余土地均用于保障性住房及其配套设施的建设^[29,30],开发商仅起到“代建者”的角色。实际上深圳“棚改”模式一方面是在保障性住房用地紧缺现状下政府部门实现“十三五”保障性住房建设目标的举措之一,另一方面也是由于当前的市场化旧住宅区改造已然面临诸多瓶颈,如涉及业主多、彼此关系复杂、利益的彼此分配不易达成一致,一旦极少数业主没有达成签约,旧住宅区改造不得不停滞推迟,而一定程度上,“棚改”模式赋予了政府司法强拆的可能,并大大增加了项目的可实施性。

然而自实施以来,“棚改”也受到了诸多质疑。首先,司法强拆面临一定的舆论压力,使得其在真正执行上存在掣肘;其次,如果“棚改”用地不全用于保障性住房的建设（主要为人才保障房）,而部分用于写字楼、商品房等商业用途,则公益性会受质疑;再者,即使不谈公益性,“棚改”当前也没有令人信服的改造计划（如优先确定哪些改造片区和项目）和相关法律及政策指导;此外,在公共利益下,对于业主的补偿标准同样涉及土地使用权及其收益量化的问题,当前“棚改”确定的1:1.2的补偿标准是政府单方面的规定,并没有与业主进行充分协商,并且也缺乏足够的依据,故而难以被广大业主所认同;最后,保障性住房使用者和回迁商品房的原业主共同使用片区公共设施、公共资源等,对于原业主而言也是对其原有权益的削弱。

4.4 模式对比的思考：利益的确定顺序

对于市场主导模式下的旧住宅区改造项目而言,通过开发商与业主之间就拆赔比的协商,业主的利益被最先固化,然而政府与开发商的利益却并没有被同步约束。在诸多改造实践中,开发商在后期往往与政府就开发容积率、土地贡献率等涉及旧住宅区改造的核心利益问题进行协商甚至博弈以将其利益最大化,然而业主在此阶段并未参与。所以,当业主利益被优先固化后,后期旧住宅区改造增加利益的分配便与业主无关（见表1）。而开发商和政府获得更多的利益则意味着业主的利益实际上是被相对削弱,这也正是为何旧住宅区改造初期屡有“钉子户”及诸多信访事件产生的症结所在。

Tab. 1
表1
表1深圳旧住宅区改造实践中三种模式的三方关系对比
Tab. 1Comparison of three patterns in the practices of renovation of Shenzhen's old residential areas

	政府VS业主	政府VS开发商	业主VS开发商
“市场主导”模式	业主贡献原旧住宅区用地用于旧住宅区改造	政府与开发商约定土地贡献率用于配套建设,并对开发容积率、用地性质及规划、补缴地价款等提出要求	开发商与业主进行拆迁补偿、安置补偿的谈判;拆赔比是关注重点;开发商出售多余建筑面积的商品房;两者利益此消彼长（主要关系）
“鹿丹村” 模式	业主贡献原旧住宅区用地用于旧住宅区改造;两者约定一定比例的原住宅土地及建筑面积用于配套建设及回迁住宅建筑面积	以“定地价,竞容积率”方式确定开发商,开发商的最大利润被限定（主要关系）	开发商与业主进行拆迁补偿、安置补偿的谈判落实;总体拆赔比以及业主的总体回迁面积已经确定,不存在此消彼长的关系
“棚改” 模式	政府以“公共利益”名义将部分原业主旧住宅区用地用于保障性住房建设;给予原业主一定比例建筑面积的回迁商品房（主要关系）	开发商为代建者,政府承担其开发利润	无

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“棚改”模式下,1:1.2的拆赔比一定程度上也是对业主利益的率先固定,然而政府的利益却未被同步约束,所以尽管在“棚改”中没有开发商参与利益的分配,但旧住宅区用地用于人才保障性住房的建设这一改造路径并不是业主与政府间平等协商的结果,而是政府作为土地所有权人的单方面诉求。由于共用基础设施和资源,保障性住房与业主回迁商品房共建于原旧住宅区用地实际上也削弱了原业主的潜在利益。在上述“棚改”政策存在制度不完善的情况下,后期“棚改”项目能否够顺利开展还有待观望。

无论是市场主导模式还是“棚改”模式,旧住宅区改造的利益分配实际上都没有对政府及开发商的利益进行有效限定。相比之下,鹿丹村模式首先固化了业主的利益,即根据拆赔比确定回迁房建筑面积,政府的利益也同时被优先固化,即规定了一定数量的配套设施（对应一定比例的土地贡献率）以及规定数额的基本地价;而对于开发商而言,其利益上限被约束,并需通过竞低容积率（减少自身利润空间）的市场机制获得改造的资格,竞低容积率也意味着无论对政府还是业主而言都是其利益的相对增加。因此,在鹿丹村模式下,作为土地使用权人的业主和土地所有权人的政府就利益分配有了充分的协商,同时也对开发商对于利润的追求有了一定约束,厘清了各方可获取的利益,避免了利益分配的混乱。总的来说,鹿丹村模式不仅符合相关法律法规及政策,兼顾了各方合法利益的平衡,同时在情理上站得住脚,现实操作性较高。

4.5 三方关系的愿景

4.5.1 角色的“归位” 从法律角度赋予的三方角色定位和职责来说,政府是旧住宅区的土地所有权人,全体业主是土地使用权人,而开发商本质上是旧住宅区改造过程中的代建者和实施者,也是依附于业主土地使用权建设产品的劳动者,因此旧住宅区改造所产生的土地增值在法律上应当是与开发商没有直接关系。

政府作为土地所有者,应先与土地使用者（业主）谈好预期的利益分配,比如政府该使用多少公共用地,业主该有多少建筑面积等,并且同时明确有多少利润可以分摊给开发商（旧住宅区改造代建者）从而设置一定的阈值条件（综合考虑一级土地市场中开发商的利润率以及旧改中的实际投入成本）。这种政府与业主之间关于利益的优先分配正是旧住宅区改造中土地收益权和处置权的体现,即开发商的利润分配是土地使用者和土地所有者共同协商后的结果。政府与业主之间就利益分配协商之后再由政府委托开发商与业主就具体的改造细节（包括拆迁补偿、安置补偿、房屋的具体户型、楼层等）进行谈判。实际上这种基于“角色归位”的利益分配思想在深圳当前鹿丹村的成功案例上已经得到基本体现,鹿丹村模式可以作为未来深圳及其他城市在旧住宅区改造上的有益参考。

4.5.2 利益的整体与片区统筹协调旧住宅区改造的利益固化从微观角度来看是三方利益体之间的相互协调,但从城市发展的宏观角度而言,旧住宅区改造应与片区统筹和协同发展相关联。以城市总体规划为基础,城市不同行政区或其内部片区的旧住宅区改造规模应当与所在行政区或片区的交通、教育、医疗、产业及经济发展相匹配,形成城市改造整体计划和片区计划,确定不同旧住宅区改造项目的进度（轻重缓急）和规模。因此,可以尝试在行政区层面制订诸如“城市旧住宅区改造计划”的地方规划和规定,明确旧住宅区改造在城市发展层面的整体规模以及各行政区下不同片区的改造规模（行政区内各片区的整体改造规模可以由片区对行政区整体发展的贡献及其实际交通、经济、产业等情况综合衡量确定）。进一步地,通过制订片区层面的“旧住宅区改造计划”继而明确片区内部的各个旧住宅区改造项目的改造规模（片区内各个项目的改造规模可以由项目所在区域对片区整体发展的贡献及项目周边的实际交通、经济、产业等情况综合衡量确定）。

总体而言,城市旧住宅区的改造利益应当服从“城市行政区-片区-项目”三个层级的统筹协调,各片区的改造规模服从行政区的总体改造规模,而片区内部各项目的改造规模之和等同于片区的总体改造规模,并最终基于每个改造项目实现三方主体之间的利益协调,因此在“局部服从整体”以及利益统筹协调的原则下,讨论三方关系及其利益的分配才能做到有的放矢。

5 结语与讨论

在中国快速城镇化背景下,无论是城市居民的居住改善需求还是城市发展的用地需求都在不断增长,因此城市旧住宅区的改造也将会持续增加。然而相比于国外以旧住宅区改造为主的城市更新实践而言,中国在旧住宅区改造上的实践经验仍然相当有限,目前来看,旧住宅区的改造大多以推倒重建为主,虽然有不少市场运作的案例,但是在中国现行的国有土地制度下,政府仍然处于主导地位。比较之下,西方国家的城市更新大多不再采取大规模清除重建的方式,往往更倾向于对旧住宅采取维护性开发的升级改善策略（例如修复更新陈旧住房和改善住区环境）,并试图在政府公共服务领域中引导私人部门进入,借助私人资本,通过企业化的管理方式从而实现城市更新项目实施的市场化（例如英国的城市发展公司（urban development corporation））^[31,32],在旧住宅区改造过程中,社区规划、社区更新、邻里更新、自愿式更新、公共参与等城市更新理念被广泛应用^[33]。此外,在中国相对特殊的国有土地产权制度下,在改造过程中由土地发展权、土地增值权益延伸而来的改造补偿问题往往相对突出,这也是改造过程中的主要关注点。这一点与西方城市更新对绅士化、城市社会公平、环境可持续等要点的关注略有差异^[34,35]。但值得注意的是,相比西方关注社区本身的改造而言（如社区内部环境、邻里关系、建筑维护等）,中国的旧住宅区改造更具有片区统筹的特点,尤其对于基础设施配套、保障性住房等的强制性建设往往能带来显著的社会效益和经济效益（比如人口的集聚、商业的集聚等）。

然而,中国当前的旧住宅区改造依然存在不少挑战,诸多改造案例都表明业主、政府及开发商之间关于利益的不合理分配及法律关系的错配是其难以推进的核心症结。结合当前深圳市的旧住宅区改造实践,关于三方利益可以从如下几个方面做进一步思考：

（1）政府发挥更多积极作用。政府作为城市管理者,需要加强城市品质建设,提升城市竞争力,实现城市的可持续发展。旧住宅区改造作为实现上述城市发展目标的重要抓手,政府应该发挥更多积极的作用。具体而言,需进一步拟定针对旧住宅区改造的政策文件,明确参与旧住宅区改造三方主体的法律地位和权益;设置针对旧住宅区改造的职能部门,并针对旧住宅区改造各个环节明确协作部门的职责分工及权责义务,提升政府在旧住宅区改造过程中的工作效率;作为土地所有权人,与业主（土地使用权人）就旧住宅区改造的利益分配进行充分、公平、公正的协商。

（2）加强业主参与。业主作为土地使用权人,拥有对土地的收益、处置等法律权利,建立业主参与机制对于实现其相关权益尤为必要。参与机制不仅仅针对业主与政府之间,同时也针对业主与开发商之间。加强业主参与有利于保障业主在旧住宅区改造过程中的知情权,并充分了解自身的利益所得;其次,建立业主彼此信任的业委会,旧住宅区改造过程中利益的分配不均不仅体现在三方利益体之间,还体现在业主内部之间,保障业主彼此之间信息的透明、公开、公正有助于业主的凝聚团结,形成强有力的业委会以维护自身权益。

（3）规范开发商的自我定位。随着政府在旧住宅区改造中参与度的提高以及业主在自身权益维护方面意识的加强,开发商的自我定位也需要有所调整和规范。高额盈利导向的旧住宅区改造策略已经不再适合当前城市旧住宅区改造项目的开展,“高额盈利”导向需要向“合理盈利+公共利益导向”调整,即在保障自身利润空间的前提下,把提升自我品牌效应作为重要考量;同时随着旧住宅区改造中政府的主导性逐渐加强,过去开发商在旧住宅区改造中的“主体”地位将会逐渐削弱,更多地将会是回归其本身“代建者”的原始职能。

（4）三方关系的认识调整。调整当前旧住宅区改造的工作重点,从关注“业主-开发商”博弈关系切换到“业主-政府”的协商关系上。旧住宅区改造作为城市更新中的难题之一,当前的矛盾是：业主是否同意进行旧住宅区改造,而不是开发商是否愿意参与改造,也不是业主是否同意开发商的补偿标准。因此,业主与政府在改造利润上的相互协商将成为下一阶段旧住宅区改造的核心,而业主和开发商的关系也不应是彼此对立的博弈关系,开发商对于利润的追求不应当侵占业主的权益,业主也无需漫天要价;同时,以开发商为主体的市场模式并不符合未来旧住宅区改造的利益分配诉求,开发商将不再是旧住宅区改造中的独角兽,业主的角色将会逐渐强化。

深圳市作为改革开放的试验田和先行区,在旧住宅区改造方面做了诸多尝试,很多相关政策和实践被其他城市作为参考。然而本文基于对土地使用权、土地发展权及房屋价值的解读,对旧住宅区改造中三方利益关系的讨论仅限于深圳的本地近期实践,故而并不能涵盖所有可能性,因此在将该分析框架和视角应用到其他城市的旧住宅区改造实践中时需要更多的考虑城市间旧住宅区改造项目的现实差异。

致谢

真诚感谢匿名评审专家付出的时间和精力。评审专家对本文在文章的地理性、国内外实践异同梳理及探讨等方面提出了建设性的修改意见,使本文获益匪浅。

参考文献原文顺序
文献年度倒序
文中引用次数倒序
被引期刊影响因子

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樊华, 盛鸣, 肇新宇. 产业导向下存量空间的城市片区更新统筹: 以深圳梅林地区为例
规划师, 2015,31(11):110-115.