国土空间规划的用海分类体系探讨

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段健¹^,²^,³, 徐勇^,¹^,²^,³, 赵燊¹^,²^,³1. 中国科学院地理科学与资源研究所,北京 100101
2. 中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室,北京 100101
3. 中国科学院大学资源与环境学院,北京 100049

Discussion on marine classification system for territory spatial planning

DUAN Jian¹^,²^,³, XU Yong^,¹^,²^,³, ZHAO Shen¹^,²^,³1. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS, Beijing 100101, China
2. Key Laboratory of Regional Sustainable Development Modeling, CAS, Beijing 100101, China
3. College of Resources and Environment, University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China

通讯作者: 徐勇（1964- ）,男,陕西榆林人,博士,研究员,博士生导师,主要从事土地利用与人地关系机理模拟、农业与乡村发展、资源环境承载能力评价等方面的研究工作。E-mail:xuy@igsnrr.ac.cn

收稿日期:2018-11-6修回日期:2019-09-6网络出版日期:2019-10-20

基金资助:

国家自然科学基金重点项目.41630644
中国科学院A类战略性先导科技专项.XDA230201

Received:2018-11-6Revised:2019-09-6Online:2019-10-20
作者简介 About authors
段健（1986-）,女,湖南沅陵人,博士研究生研究方向为土地利用、区域可持续发展E-mail:duanj.16b@igsnrr.ac.cn。

摘要
为建立健全统一衔接的空间规划体系,国家将“形成空间规划用海分类标准”列入了《省级空间规划试点方案》,并作为统一规划基础的重要任务之一。在总结评析中国现行用海分类体系特点及存在问题的基础上,结合空间规划和涉海部门对用海分类的要求,通过历史继承、类型细化和综合集成,提出了一套既希望服务空间规划、又能满足部门行业需求的基础性用海分类体系。研究建立的用海分类体系采用了海域用途功能-用海方式-属性特征相结合的三级分类层序结构,包括9个一级类、28个二级类和43个三级类;一级类和二级类继承了现行海域使用分类体系的层序架构和主要内容,增加的三级类吸纳和集成了用海方式分类体系和海域使用金征收标准用海类型划分体系的合理成分,重在突出海域使用的具体属性特征。进而以该分类体系为基础,阐释并归类了不同海洋功能空间的含义及用海类型构成,表明业已建立的空间规划用海分类体系具备作为“规范统一的基础性用海分类体系”的特质。
关键词： 用海分类;海域使用;用海方式;海洋功能空间;国土空间规划

Abstract

In order to establish a sound and unified spatial planning system, the state has included "the marine classification standard for spatial planning" into the "Pilot Program of Provincial Space Planning" and listed it as one of the important tasks of the foundation of unified planning. On the basis of summarizing and analyzing the characteristics and existing problems of China's current marine classification system, and combined with the requirements of spatial planning and marine-related departments for the marine classification, this study proposed a basic marine classification system that not only satisfied service space planning but also met the needs of departmental industries by historical inheritance, type refinement and comprehensive integration. Based on the classification system, this paper explained and classified the meanings of different marine functional spaces and the composition of marine types. The main conclusions are as follows: (1) China's marine classification research started late, and the development process can be roughly divided into two periods: before and after 2001. Before 2001, the research was in its infancy, with academic inquiry as the mainstay and less achievements. Since 2001, the research has been driven by national needs and government actions. Aiming at different uses of various classification systems of marine utilization including marine space utilization, marine utilization way and marine function zoning have been established in succession. (2) Due to the differences in classification objectives, classification sequences, type composition, and type naming in China's current marine classification system, there is a lack of organic linkage among different classification systems, and the results and data are not comparable with each other, which not only restricts the integration and application of the results data, but also causes huge waste of manpower, material resources and financial resources. China's current marine classification system is still in the stage when multiple systems coexist, and has not yet formed a standardized and unified basic marine classification system. (3) This study established a marine classification system including 9 first-level types, 28 second-level types, and 43 third-level types for spatial planning by using a three-level classification sequence structure consisting of the functions of marine space, the way of marine utilization and attribute characteristics. The first-level and second-level types inherit the sequence structure and main content of the current marine space classification systems. The newly added three-level type absorbs and integrates the rational components of the marine classification system and standards for expropriation of marine space utilization fee, and focuses on the specific attribute characteristics of marine space utilization. (4) Based on the newly-developed marine classification system for spatial planning and aiming at spatial planning topics such as spatial planning, marine major function oriented planning, and marine function zoning, this study has carried out the classification of marine functional space by marine type, which indicates that the newly-developed marine classification system has the characteristics of "standardized and unified basic marine classification system".

Keywords：classification of marine utilization;marine space utilization;marine utilization way;marine function space;territory spatial planning

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本文引用格式
段健, 徐勇, 赵燊. 国土空间规划的用海分类体系探讨. 地理研究[J], 2019, 38(10): 2402-2414 doi:10.11821/dlyj020181221
DUAN Jian. Discussion on marine classification system for territory spatial planning. Geographical Research[J], 2019, 38(10): 2402-2414 doi:10.11821/dlyj020181221

1 引言

临海国家或地区的国土由陆域和领海海域构成,完整的国土空间规划包括陆域空间规划和海洋空间规划。随着海洋经济的发展和人类活动日趋频繁地向海洋的持续扩展,导致海洋生态环境压力不断累积加大。如何协调人类海洋活动之间的冲突以及缓解人类海洋活动给海洋生态环境造成的压力,开始受到相关国际机构和世界临海国家的高度重视^[1]。1982年《联合国海洋法公约》出台后,世界临海国家在重视本国领海主权的同时,针对海洋渔业、航运、港口、能源以及围海造地等用海冲突和人类活动对海域生态、环境造成的影响,先后开展了用海类型划分和服务于不同目标的海洋空间规划工作^[1,2]。用海类型是人类海洋活动作用于海洋资源环境的综合反映,是人类海洋活动与海洋自然过程共同作用的结果。用海分类是为开展海籍和海域使用调查以及进行海域空间用途管控,依据海域特点、用途和用海方式,按照一定的层次等级体系将国家或地区管辖的海域划分为不同类别的过程^[3,4,5]。海洋空间规划旨在强调时间过程的适应性管理和空间格局的有效性利用的基础上,建立海洋空间各种利用之间相互作用的合理组织机制,平衡各种开发需求与生态环境保护之间的关系,并以公开和有计划的方式来达到生态的、环境的、社会的和经济的目标^[1]。简单来说,海洋空间规划就是以海洋自然资源、生态和环境为基础对人类海洋活动做出统筹安排和管理,通过调整和优化用海类型达到协调解决人类利用与自然环境、使用者之间冲突的目的。西方发达国家的用海类型划分在关注海洋渔业、航运、海岸带填海造地等外,更突出海洋生态保护,海洋空间规划早期以海洋保护区管理为目的逐渐走向了多目标管控用途。澳大利亚在1978—2005年期间开展的大堡礁地区的海洋公园区划,于2002年开始的海洋生态区划,美国于1990—2001年开展的佛罗里达群岛国家海洋保护区规划和建设等都是海洋生态保护规划的成功实例;英国于2002—2005年开展的爱尔兰海域多用途区划,比利时于2003—2005年开展的北海海域总体规划,德国于2004年开展的北海和波罗的海海洋空间规划,挪威于2005年开展的巴伦支海综合管理规划等是海洋多用途空间规划的典型案例^[1,2,6]。

中国关于海域使用的历史悠久,但针对海洋空间规划和海域使用类型划分的研究工作起步相对较晚。1997年国家海洋局发布的《海洋功能区划技术导则》中提出的海洋功能区划及分类体系应该是中国最早的海洋空间规划技术文件和权威性用海分类体系^[7]。进入21世纪以来,随着国家对海洋权益以及海洋资源开发和海洋空间利用的日益重视,服务于海洋功能区划、海籍调查、海域使用金征收等目标的各种用海分类体系开始陆续涌现^[8,9,10,11]。从能查阅到的文献看,中国现行的用海分类体系至少有4个,分别为海洋功能区划分类体系^[8]、海域使用金征收标准用海类型划分体系^[9]、海域使用分类体系和用海方式分类体系^[9,12]。4个分类体系虽都由国家海洋局主持制定和发布,但在用途、分类方法、类型构成、类型命名等方面差异较大,成果数据相互之间缺乏融合性和可比性。为建立健全统一衔接的空间规划体系,2016年国家将“形成空间规划用海分类标准”列入了《省级空间规划试点方案》,并作为统一规划基础的重要任务^[13]。为此,本研究试图在评析中国现行各种用海分类体系特点和问题的基础上,结合空间规划和涉海部门对用海分类的要求,通过历史继承、类型细化和综合集成等方式,研究提出既能服务海洋空间规划、又能满足涉海部门行业需求的基础性用海分类体系,进而以该分类体系为基础,对各类海洋空间性规划涉及到的海洋功能空间进行概念阐释和用海类型构成特点总结。希望研究成果能对海洋空间规划和新版用海分类体系的制定提供一些参考依据。

2 中国现行用海分类体系评析

2.1 中国用海分类体系的发展历程

中国用海分类体系的发展历程大致以全国人大通过《中华人民共和国海域使用管理法》^[14]的2001年为界分为前后两个时期（图1）。前期的用海分类多以学术研究的形式出现,政府行为的用海分类主要体现在由国家海洋局于1997年发布的《海洋功能区划技术导则》^[7]和于1998年出台的《海洋自然保护区类型与级别划分原则》^[15]中。后期为贯彻落实国家海域使用管理法,针对海洋功能区划、海域使用权、海域使用金等核心内容,国家海洋局陆续启动了服务于海籍调查、海洋功能区划、海域使用金征收等密切相关的用海分类工作,2002年发布了《海籍调查规程》^[16],提出了9个一级类、26个二级类的分类体系,供开展海籍调查、海域使用调查与统计使用;2006年国家海洋局针对1997年《海洋功能区划技术导则》存在的不足,修订发布了新的技术导则^[5];2007年财政部和国家海洋局为加强海域使用金征收管理,提出了针对海域使用金征收标准的用海类型划分体系^[12];为弥补上述分类体系“各自为政”、相互衔接性差的不足,2009年国家海洋局重新制定了兼顾海域管理应用,与海洋功能区划分类、海域使用金征收标准分类相衔接的海域使用分类体系和用海方式分类体系^[17,18,19]。

图1

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图1中国用海分类体系演化历程

Fig. 1The evolution of China's classification system of marine space utilization

2.2 中国现行用海分类体系的特点

中国现行的用海分类体系主要包括2009年海域使用分类体系（HY/T 123-2009）和用海方式分类体系（HY/T124-2009）、2007年海域使用金征收标准用海类型划分体系和2006年海洋功能区划分类体系。其中,2009年制定的用海方式分类体系专门服务于海域使用金征收标准的具体执行,与2007年服务于海域使用金征收标准的用海类型划分体系对比,仅多了“倾倒”1个二级类型,其他类型两者完全一致,故可将两者视为一个分类体系。

2009年海域使用分类体系^[18]包括渔业、工业、交通运输、旅游娱乐、海底工程、排污倾倒、造地工程等9个一级用海类型,二级类型有31个（表1）。2009年用海方式分类体系^[4,8,12]包括填海造地、构筑物、围海、开放式、其他方式共5个一级类型,隶属的二级类型20个。2006年海洋功能区划分类体系^[8,20]包括农渔业、港口航运、工业与城镇、矿产与能源、旅游休闲娱乐、海洋保护、特殊利用、保留共8个一级类型区,隶属的二级类型区有24个（表2）。

Tab. 1
表1
表1中国现行海域使用的分类体系
Tab. 1China's current classification system of marine space utilization

一级类		二级类		一级类		二级类
编码	名称	编码	名称	编码	名称	编码	名称
1	渔业用海	11	渔业基础设施用海	5	海底工程用海	51	电缆管道用海
		12	围海养殖用海			52	海底隧道用海
		13	开放式养殖用海			53	海底场馆用海
		14	人工鱼礁用海	6	排污倾倒用海	61	污水达标排放用海
2	工业用海	21	盐业用海			62	倾倒区用海
		22	固体矿产开采用海	7	造地工程用海	71	城镇建设填海造地用海
		23	油气开采用海			72	农业填海造地用海
		24	船舶工业用海			73	废弃物处置填海造地用海
		25	电力工业用海	8	特殊用海	81	科研教学用海
		26	海水综合利用用海			82	军事用海
		27	其他工业用海			83	海洋保护区用海
3	交通运输用海	31	港口用海			84	海岸防护工程用海
		32	航道用海	9	其他用海	90	其他用海
		33	锚地用海
		34	路桥用海
4	旅游娱乐用海	41	旅游基础设施用海
		42	浴场用海
		43	游乐场用海

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Tab. 2
表2
表2中国现行海洋功能区划的分类体系
Tab. 2China's current classification system of marine function zoning

一级功能区	二级功能区
农渔业区	农业围垦区、渔业基础设施区、养殖区、增殖区、捕捞区、水产种质资源保护区
港口航运区	港口区、航道区、锚地区
工业与城镇用海区	工业用海区、城镇用海区
矿产与能源区	油气区、固体矿产区、盐田区、可再生能源区
旅游休闲娱乐区	风景旅游区、文体休闲娱乐区
海洋保护区	海洋自然保护区、海洋特别保护区
特殊利用区	海底管线铺设区、路桥建设区、污水达标排放区、倾倒区
保留区	尚未利用的限制区

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2.3 中国现行用海分类体系存在的主要问题

中国现行用海分类体系的制定依然遵循的是2001年颁布的《中华人民共和国海域使用管理法》的内容框架,虽经多次修改,但依然是按照海洋功能区划、海域使用权、海域使用金等分别进行分类,必然造成多种分类体系并存的局面,既浪费了人力、物力和财力,也给跨体系成果数据的融合应用带来了不便。中国现行用海分类体系存在的问题主要体现在以下几个方面。

（1）尚未形成规范统一的基础性用海分类体系。海域使用分类体系、用海方式分类体系、海洋功能区划分类体系是目前中国并行的三种用海分类体系,且都是在国家海洋局的主导下制定的。2009年制定的海域使用分类体系主要依据海域用途进行用海类型划分,试图作为基础性用海分类体系与海洋功能区划以及海域使用金征收等标准的分类体系协调一致。从各分类体系对比情况看,新的海域使用分类体系一定程度上可以兼顾到海洋功能区划的类型归并,但与海域使用金征收标准的分类要求存在着巨大偏差,这也是国家海洋局在制定海域使用分类体系的同时不得不提出用海方式分类体系的根本原因所在^[21]。表明中国目前尚未形成规范统一的基础性和普适性的用海分类体系。

（2）同一分类体系内存在类型重复和层级交叉问题。现行海域使用分类体系9个一级类型中有4个类型是按产业用途划分的,4个一级类型都涉及到港池、航道用海等下属类型。由此导致了类型的重复出现和类型的上下层级交叉问题：一是港池、航道用海同时出现在4个一级类型中,呈现为类型重复;二是港池、航道用海在渔业用海、工业用海、旅游娱乐用海类型下属于三级类型,而在交通运输用海类型下属于二级类型,呈现为类型的层级交叉。取水排水用海也存在类似的类型重复问题。

（3）用海分类体系中的“海岸用地类型”与土地利用分类体系不衔接^[22,23]。现行海域使用分类体系和用海方式分类体系存在着“海岸用地类型”,这个“海岸用地类型”在海域使用分类体系中被包含在造地工程用海、渔业用海、工业用海、交通运输用海、旅游娱乐用海的二级类型下,主要以城镇建设填海造地用海、农业填海造地用海、废弃物处置填海造地用海以及基础设施用海、厂区及附属设施用海、码头及附属设施用海等类型呈现;在用海方式分类体系中是指建设填海造地、农业填海造地、废弃物处置填海造地以及非透水构筑物、盐田等类型。显然,上述类型虽冠以“用海”之名,实际是指沿海岸的陆地,应该与土地利用分类体系进行有机衔接。

3 空间规划用海的分类体系

3.1 用海分类依据

中国现行的用海分类体系尽管存在分类体系不一致、体系内类型重复交叉以及与陆地用地分类缺乏有机衔接等问题,但都是针对不同时期中国经济社会发展涉海部门、行业管理需求建立和逐步修改形成的,其分类思想、宗旨、体系架构及类型特征等都值得空间规划用海分类体系借鉴和继承。空间规划用海分类依据主要包括：海域使用分类（HY/T 123-2009）,海籍调查规范（HY/T124-2009）,关于加强海域使用金征收管理的通知（财综〔2007〕10号）,海洋功能区划技术导则（GB/T 17108-2006）,中华人民共和国海域使用管理法（2001）,关于印发海域使用论证有关技术规程的通知（国海发〔2008〕7号）,福建省海域使用管理条例（2016）,福建省海洋功能区划（2011—2020年）,全国海洋功能区划（2011—2020年）,海洋功能区划技术导则（GB17108-1997）,全国海洋主体功能区规划（2011—2020）（国发〔2015〕42号）,海洋自然保护区类型与级别划分原则（GB/T 17504-1998）,福建省主体功能区规划（2011—2020）。

3.2 用海分类原则

空间规划要求形成规范、统一的用海分类体系,在服务不同尺度、不同层级海洋空间规划的同时,既能承担中国现行海域使用分类体系和用海方式分类体系的职能,又能满足涉海部门专项规划和用海管理的要求。针对空间规划用海分类体系的多用途性、基础性和普适性特点,制定空间规划用海分类体系宜遵循以下基本原则。

（1）科学性与层序性相结合的原则。依据用海类型的内部相似性与外部差异性,依次从高级到低级,形成层序结构清晰、逻辑严密、完整规范的用海分类体系。保证各层级用海类型名称的准确性与专一性,不同用海类型之间不能存在交叉、空缺,更不能出现概念含义上的模棱两可等问题。

（2）依据海域用途功能,融合现行用海类型。为保持与现行用海分类体系的连续性和协调性,同时又能解决各用海分类标准不统一的问题,空间规划用海分类体系应以按海域用途为分类依据的现行海域使用分类体系为基础,有机衔接现行用海方式、海洋功能区划等用海分类标准。对无争议或异议的用海类型直接继承,对重复、交叉、缺失的用海类型进行归并、更名和增删调整。

（3）明确海陆界线,避免与用地分类体系重复。空间规划用海分类体系适用范围应明确界定在海岸带高潮线以下的内水、领海、毗邻区、专属经济区、大陆架及管辖的其他海域。中国现行的由国家海洋局主导制定的各种用海分类体系虽冠以“海域”或“用海”之名,但并未对海陆界线做出明确的界定,有些用海类型实际是用地类型,但其类型名称及含义与用地分类体系严重脱节。空间规划用海分类体系在涉及陆域的地方,应遵从陆域用地分类标准。

（4）便于现代技术手段应用和数据空间综合。空间规划用海分类体系应便于运用遥感、雷达、航摄等现代技术手段,并辅以海域样地和实地调查对海域用途功能进行识别。另一方面,用海类型现状调查成果存在图件比例尺不一致问题,空间规划用海分类体系应便于大比例尺图向小比例尺图转换的数据空间综合,包括图斑形状综合、数量综合和类型综合。

3.3 用海分类体系

分类方法采用的是海域用途功能和用海方式相结合的方法。分类层级采用的是一级类、二级类和三级类的三级层序结构。类型命名采取用途功能、用海方式、属性特征三结合的方式,用途功能或用海方式优先,属性特征主要用于三级类型命名。类型代码采用数字编码方式,一级类型为1位数字,二级类型代码为2位数字,三级类型代码为3位数字。用海分类体系包括9个一级类型、28个二级类型、43个三级类型（表3）。

Tab. 3
表3
表3空间规划用海分类体系
Tab. 3Classification system of marine utilization for spatial planning

一级分类	二级分类	三级分类	含义
1渔业用海			指开展海洋渔业生产或保护海洋渔业资源所使用的海域
	11围海养殖用海		指通过筑堤围海进而开展养殖生产的海域
		111围海养殖海域	指筑堤围割海域用于人工养殖生产的海域
		112重要苗种繁殖用海	指填海造地后用于重要苗种繁殖的用海
	12开放式养殖用海		指在自然条件下开展养殖生产所使用的海域
		121筏式养殖海域	指筏式人工养殖用海
		122网箱养殖海域	指网箱人工养殖用海
		123其他开放式养殖海域	指无人工设施和人工投苗,自然增殖生产海域
	13人工鱼礁用海	130人工鱼礁用海	指通过构筑人工鱼礁开展增值养殖生产的海域
2工矿用海			指开展工业、矿业生产所使用的海域
	21工矿取水排水用海		指工业、矿业生产所使用的取水、排水海域
		211工矿取水用海	指工业、矿业生产所使用的取水海域
		212工矿排水用海	指工业、矿业生产所使用的排水海域
	22固体矿产开采用海		指开采海砂及其它固体矿产资源所使用的海域
		221海砂开采海域	指开采海砂所使用的海域
		222其他固体矿产开采海域	指除海砂以外开采其它固体矿产资源所使用的海域
	23 油气开采用海		指开采油气资源所使用的海域
		231石油平台及储油设施用海	指油气开采平台、浮式储油装置用海
		232油气开采其它附属设施用海	指油气开采用栈桥及其它附属设施用海
	24 风电场用海	240 风电场用海	指风力发电设施用海
	25其他工矿业用海	250其他工矿业用海	指除上述以外的其它工矿业用海
3交通运输用海			指为满足港口、航运、路桥等交通需要所使用的海域
	31港池用海	310港池用海	指港池及开敞式码头前沿船舶靠泊和回旋水域
	32航道用海	320航道用海	指船只航行使用的海域,包括灯桩、立标及浮式航标灯等海上航行标志所使用的海域
	33锚地用海	330锚地用海	指船舶候潮、待泊、联检、避风及进行水上过驳作业等所使用的海域
	34跨海路桥用海	340跨海路桥用海	指跨海桥梁及其附属设施等的用海
4旅游娱乐用海			指开发利用滨海和海上旅游资源,开展海上娱乐活动所使用的海域
	41浴场用海	410浴场用海	指专供游客游泳或嬉水的海域
	42游乐场用海	420游乐场用海	指开展游艇、帆板、冲浪、潜水、水下观光及垂钓等海上娱乐活动所使用的海域
5海底工程用海			指建设海底工程设施所使用的海域
	51电缆管道用海		指埋(架)设海底通讯光(电)缆、电力电缆、深海排污管道、输水管道及输送其它物质的管状设施等所使用的海域
一级分类	二级分类	三级分类	含义
		511通讯电缆用海	指海底有通讯电缆及附属设施布设的海域
		512电力电缆用海	指海底有电力电缆及附属设施布设的海域
		513输油管道用海	指海底有输油管道及附属设施布设的海域
		514深海排污管道用海	指海底有排污管道布设的海域
		515输水管道用海	指海底有输水管道布设的海域
	52海底隧道用海	520海底隧道用海	指建设海底隧道及其附属设施所使用的海域
	53海底场馆用海	530海底水族馆用海	指建设海底水族馆及其附属设施所使用的海域
	54海底仓储用海		指建设海底仓库、储罐及其附属设施所使用的海域
		541海底仓库用海	指建设海底仓库及其附属设施所使用的海域
		542海底储罐用海	指建设海底储罐及其附属设施所使用的海域
6排污倾倒用海			指用来排放污水和倾倒废弃物的海域
	61污水达标排放区	610污水达标排放区海域	指受纳指定达标污水的海域
	62倾倒区用海	620倾倒区用海	指倾倒区所占用的海域
7填海工程用海			指为满足城镇建设、农业生产和废弃物处置需要,通过筑堤围割海域并最终填成土地
	71城镇建设填海造地用海	710城镇建设填海造地用海	指通过筑堤围割海域,填成土地后用于城镇(含工业园区)建设的海域
	72农业填海造地用海	720农业填海造地用海	指通过筑堤围割海域,填成土地后用于农、林、牧业生产的海域
	73废弃物处置填海造地用海	730废弃物处置填海造地用海	指通过筑堤围割海域,用于处置工业废渣、城市建筑垃圾、生活垃圾及疏浚物等废弃物,并最终形成土地的海域
8特殊用海			指透水构筑物,以及用于科研教学、军事、自然保护区、海岸防护工程等用途的海域
	81透水构筑物用海	810透水构筑物用海	指采用透水方式构筑的码头、海面引桥、高脚屋、潜堤等所使用的海域
	82科研教学用海		指专门用于科学研究、试验及教学活动的海域
		821科研及实验用海	指专门用于科学研究、试验的海域
		822教学活动用海	指专门用于教学活动的海域
	83军事用海		指建设军事设施和开展军事活动所使用的海域
		831军事设施用海	指军事设施所使用的海域
		832军事活动用海	指专门用于开展军事活动的海域
	84海洋保护区用海		指各类涉海保护区所使用的海域
		841海洋和海岸自然生态系统保护区	指海洋和海岸自然生态系统保护区涉及的海域
		842海洋生物物种保护区	指海洋生物物种保护区涉及的海域
		843海洋自然遗产和非生物资源保护区	指海洋自然遗产和非生物资源保护区涉及的海域
	85海岸防护工程用海	850海岸防护工程用海	指为防范海浪、沿岸流的侵蚀及台风、气旋和寒潮大风等自然灾害的侵袭,建造海岸防护工程所使用的海域
9其他用海	91其他用海	910其他用海	指上述用海类型以外的海域

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一级类型划分为渔业、工矿、交通运输、旅游娱乐、海底工程、排污倾倒、填海工程、特殊、其他共9个用海类型。与海域使用分类体系的不同之处在于：一是增加了三级类型;二是将海域使用分类体系中的一级类型“工业用海”改为工矿用海,其下二级类型不再按工业行业分类;三是将海域使用分类体系二级类型中凡是涉及陆域的类型全部删除,在海底工程用海一级类型下增加了海底仓储用海,在特殊用海一级类型下增加了透水构筑物用海。

（1）渔业用海。渔业用海包括围海养殖、开放式养殖、人工鱼礁3个二级用海类型,继承于现行海域使用分类体系渔业用海。删除了现行海域使用分类体系渔业用海下的渔业基础设施用海二级类型。渔业用海隶属的三级类型按属性特征进行划分。

（2）工矿用海。工矿用海包括工矿取水排水、固体矿产开采、油气开采、风电场、其他工矿业共5个二级用海类型。与现行海域使用分类体系对比,修改了一级类型的名称,归并了工业行业用海,增加了取水排水、风电场用海2个二级类型,删除了陆域厂矿及附属设施用地类型,调走了厂矿专用港池、航道等交通运输用海类型。

（3）交通运输用海。交通运输用海包括港池、航道、锚地、路桥共4个二级用海类型。为避免类型的重复和交叉,将现行海域使用分类体系其他类型涉及的交通运输用海全部调整到该类型。

（4）旅游娱乐用海。旅游娱乐用海包括浴场用海、游乐场用海2个二级类型。与现行海域使用分类体系对比,删除了旅游专用码头、港池等旅游基础设施用海。

（5）海底工程用海。海底工程用海包括电缆管道用海、海底隧道用海、海底场馆用海、海底仓储用海4个二级类型,前3者是现行海域使用分类体系的承接类型,第4个类型是新增加的。

（6）排污倾倒用海。排污倾倒用海包括污水达标排放区、倾倒区用海2个二级类型,承接于海域使用分类体系和用海方式分类体系。

（7）填海工程用海。包括城镇建设填海造地、农业填海造地、废弃物处置填海造地3个二级用海类型,直接传承于现行海域使用分类体系和用海方式分类体系。

（8）特殊用海。包括透水构筑物、科研教学、军事、海洋保护区、海岸防护工程共5个二级用海类型。透水构筑物用海是新增加的二级类型,其他4个类型直接传承于现行海域使用分类体系。

（9）其他用海。其他用海是指上述用海类型以外的海域。

4 海洋功能空间及用海类型构成

海洋功能空间是指具有明确边界范围且被赋予特定功能用途和相应管控权责的海洋国土空间。作为与各类空间性规划密切相关的一个海域概念,海洋功能空间具有海洋规划主题隶属性、功能导向主体性、管控权责目标性等基本特点。海洋规划主题隶属性是指不同的海洋空间性规划有不同的专用海洋功能空间类型体系;功能导向主体性是指一个海洋功能空间可能存在主次之分或作为构成组分的多种功能,但其主体功能具有一致性;管控权责目标性是指针对海洋功能空间的管控目标赋予管控机构制定政策措施的权利和应承担的责任。目前中国已开展的海洋空间性规划主要包括空间规划、海洋主体功能区规划、海洋功能区划等。

（1）空间规划海洋功能空间及用海类型构成（表4）。主要包括海洋建设空间、农渔业空间和海洋生态空间等“海洋三区”和围填海控制线、海水养殖保障线和海洋生态保护红线等“海洋三线”^[13]。海洋建设空间是指以承担海洋开发建设活动为主体功能的海洋空间,包括港口和临港产业用海、城镇建设用海、海洋工程和资源开发用海等类型;海洋农渔业空间指以承担海上农、渔业生产活动为主体功能的海洋空间,包括农业围垦、海水养殖和海洋捕捞等用海;海洋生态空间指以承担生态服务和生态系统维护为主体功能的海洋空间,包括海洋保护区建设、旅游休闲、海洋资源环境整治修复等海洋保护、整治活动的海域。围填海控制线指为严格管理围填海等显著改变海域自然属性的用海活动而划定的围填海造地开发建设控制边界;海水养殖保障线指为保障海水产品供给、维护渔区稳定,对需要予以保障的海水养殖空间划定的保护边界;海洋生态保护红线指为严格保护海洋生态安全本底,对国家级、省级禁止开发区域,以及各部门各地区认为有必要严格保护的海洋和海岸自然生态系统、海洋生物物种、海洋自然遗产和非生物资源等保护区而划定的保护边界^[24]。

Tab. 4
表4
表4海洋规划主题专用功能空间及用海类型构成
Tab. 4Special functional space and composition of the marine utilization types for different marine planning themes

海洋规划主题	海洋功能空间	用海类型构成
空间规划	海洋建设空间	包括工矿用海、交通运输用海、海底工程用海、排污倾倒用海4个一级类,填海工程用海中的城镇建设填海造地用海、废弃物处置填海造地用海2个二级类,特殊用海中的透水构筑物用海、军事用海2个二级类
	海洋农渔业空间	包括渔业用海1个一级类和填海工程用海中的农业填海造地用海1个二级类
	海洋生态空间	包括旅游娱乐用海、其他用海2个一级类,特殊用海中的科研教学用海、海洋保护区用海、海岸防护工程用海3个二级类
海洋主体功能区规划	优化开发海域	包括排污倾倒用海1个一级类,填海工程用海中的废弃物处置填海造地用海1个二级类,工矿用海中的工矿排水用海1个三级类
	重点开发海域	包括工矿用海（除工矿排水用海）、交通运输用海、海底工程用海、填海工程用海中的城镇建设填海造地用海等类型
	限制开发海域	包括渔业用海、其他用海2个一级类,填海工程用海中的农业填海造地用海1个二级类
	禁止开发海域	包括海洋保护区用海、海岸防护工程用海和旅游娱乐用海等类型
海洋功能区划	农渔业区	包括渔业用海和填海工程用海中的农业填海造地用海
	港口航运区	包括交通运输用海1个一级类
	工业与城镇用海区	包括工矿用海中的工矿取水排水用海和其他工矿业用海2个二级类,填海工程用海中城镇建设填海造地用海1个二级类
	矿产与能源区	包括工矿用海中的固体矿产开采用海、油气开采用海2个二级类
	旅游休闲娱乐区	包括旅游娱乐用海1个一级类
	海洋保护区	包括特殊用海中的海洋保护区用海1个二级类
	特殊利用区	包括海底工程用海、排污倾倒用海、特殊用海（除海洋保护区用海）、其他用海以及填海工程用海中的废弃物处置填海造地用海等类型
	保留区	其他海域

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（2）海洋主体功能区规划海洋功能空间及用海类型构成（表4）。主要包括优化开发海域、重点开发海域、限制开发海域和禁止开发海域^[25]。优化开发海域具有开发利用程度较高,资源环境压力较大,产业结构亟待优化调整等特征;用海类型包括填海工程用海、排污倾倒用海、工矿用海等。重点开发海域的显著特征是资源环境承载能力较强,可开发的潜力较大,且在沿海地区经济社会发展中具有重要地位;用海类型构成主要主要包括城镇建设、港口和临港产业、海洋工程和资源开发等用海。限制开发海域指用于保护海洋渔业资源和海洋生态功能的海域,资源环境承载能力有限,限制进行大规模开发;用海类型构成主要为渔业用海。禁止开发海域指对维护海洋生物多样性、保护典型海洋生态系统具有重要作用或具有海防特殊指向的海域,包括海洋自然保护区、领海基点岛屿所在海域等,用海类型构成主要为海洋保护区用海。

（3）海洋功能区划海洋功能空间及用海类型构成（表4）。主要包括农渔业、港口航运、工业与城镇、矿产与能源、旅游休闲娱乐、海洋保护、特殊利用、保留等功能区^{[26,27,28,29]}。农渔业区指适于海洋生物资源开发和农业发展,可供海水增养殖、捕捞生产、重要渔业品种养护以及农业围垦的海域;用海类型构成主要包括渔业用海和农业填海造地用海。港口航运区指适于港口、航道和锚地建设的海域,主要包括港池、航道和锚地用海。工业与城镇用海区指适于发展临海工业与滨海城镇的海域,主要包括城镇建设填海造地用海、工业用海等。矿产与能源区指适于油气和固体矿产等勘探、开采作业,以及盐田和可再生能源等开发利用的海域;用海构成主要包括固体矿产开采用海、油气开采用海等类型。旅游休闲娱乐区指适于开发利用滨海和海上旅游资源,可供旅游景区开发和海上文体娱乐活动场所建设的海域;用海构成主要包括浴场用海、游乐场用海、透水构筑物用海等类型。海洋保护区指专供海洋资源、环境和生态保护的海域,主要为海洋保护区用海。特殊利用区指具有特殊用途的海域,主要包括海底工程、排污倾倒、军事等用海类型。保留区指目前尚无明确用途且在区划期限内限制开发的海域,作为保留海域后备空间。

5 结论与讨论

中国的用海分类研究起步较晚,发展历程大致以2001年为界分为前后两个时期。前期属于起步阶段,以学术探究为主且成果较少;后期受国家需求和政府行为驱动,针对海籍调查、海域使用权、海域管理、海洋功能分区等不同用途的海域使用、用海方式、海洋功能区划等用海分类体系陆续被建立。

中国现行的用海分类体系因分类目标、分类层序、类型构成、类型命名等的差异,各分类体系之间缺乏有机衔接,成果数据相互缺乏可比性,既制约了成果数据的融合应用,也造成了人力、物力和财力的巨大浪费。现行的用海分类体系仍处于多体系并存的阶段,尚未形成规范统一的基础性用海分类体系。

通过历史继承、类型细化和综合集成,采用海域用途功能-用海方式-属性特征相结合的三级分类层序结构,建立了包括9个一级类型、28个二级类型和43个三级类型的空间规划用海分类体系。一级类和二级类继承了现行海域使用分类体系的层序架构和主要内容,增加的三级类吸纳和集成了用海方式分类体系和海域使用金征收标准用海类型划分体系的合理成分,重在突出海域使用的具体属性特征。

以新建的空间规划用海分类体系为依据,针对空间规划、海洋主体功能区规划、海洋功能区划等空间性规划主题,就其涉及到的海洋功能空间进行了用海类型构成划分归并,表明该用海分类体系具备作为“规范统一的基础性用海分类体系”的特质。

参考文献原文顺序
文献年度倒序
文中引用次数倒序
被引期刊影响因子

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