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Research on a comprehensive map of infrastructure and public facilities for territory spatial planning
WANG Jiaoe1,2,3, CHEN Zhuo1,2,3, JING Yue4, HUANG Jie1,2,3, JIN Fengjun1,2,31. 2.
3.
4.
收稿日期:2017-11-23修回日期:2018-09-26网络出版日期:2019-10-20
| 基金资助: |
Received:2017-11-23Revised:2018-09-26Online:2019-10-20
作者简介 About authors
王姣娥(1981-),女,湖南涟源人,研究员,主要从事交通地理与区域发展、大数据与城市交通研究E-mail:wangje@igsnrr.ac.cn。
摘要
关键词：
Abstract
Keywords：
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本文引用格式
王姣娥, 陈卓, 景悦, 黄洁, 金凤君. 国土空间规划：基础设施与公共服务设施单幅总图的研制. 地理研究[J], 2019, 38(10): 2496-2505 doi:10.11821/dlyj020171110
WANG Jiaoe.
1 引言
基础设施是以保证国家或地区经济社会活动正常进行、改善人类自身生活生产环境、克服自然障碍等为目的而建立的公共服务系统,是国民经济各项事业发展的基础和人类活动的基础[1]。基础设施不仅包括公路、铁路、机场、管道、信息等公用工程设施,也包括教育、医疗卫生、体育文化、养老等社会事业即社会性基础设施。前者在本文中简称为狭隘的基础设施,后者统称为公共服务设施。基础设施与公共服务设施是国民经济各项事业发展的基础,其规划、建设与经济社会的发展水平具有密切关系。社会越进步,经济越发展,对基础设施与公共服务设施的覆盖水平、建设质量、规模和技术等级要求就越高。在空间规划中,城市的集聚与扩散、工业布局、旅游资源开发和生态环境保护都需要相应规模的基础设施作支撑,并促使基础设施不断朝着高级化、规模化和系统化方向发展。随着基础设施的完善与发展,其对经济社会发展的影响力逐步加大,一定程度上会加速经济社会活动及其空间结构的演变,提高人类对国土空间的精细化管理。由于基础设施建设与经济社会发展具有密切关系,且在空间上呈现出有形、点线相连的实体空间网络,因此其研制一直是国民经济规划、城市规划、区域发展规划和空间规划的重要内容之一。改革开放以来,由于空间布局规划的缺失和轻视是导致中国工业化和城市化进程中国土空间开发无序、区域发展失衡的重要原因之一[2]。近年来,区域协调发展战略不断丰富,空间布局规划类型不断创新,政府对布局规划和空间指引的重视程度不断提高,空间布局规划也开始在中国现代化建设中发挥作用[3]。但由于空间规划类型繁多,职能界定不清、规划之间打架的问题也愈加严重[4]。2013年,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“建立空间规划体系”,之后中央加快推进规划立法工作,健全规划管理体制机制。2014年12月,国家发改委、国土资源部、环保部和住建部分别牵头选取全国28个市县陆续开展了“多规合一”的试点工作。2016年10月,习近平总书记在中央全面深化改革领导小组会议上强调开展省级空间规划试点的重要性。2017年1月,国务院印发《省级空间规划试点方案》,强调编制统一的省级空间规划,为实现“多规合一”和建立健全国土空间开发保护制度积累经验、提供示范,并在全国层面设计了多个省级试点单位。可见,推进“多规合一”,构建空间规划体系,已成为推进国家治理能力和治理体系现代化,助力生态文明建设和新型城镇化的重要举措。
尽管当前政府部门与学界已从技术或体制层面对空间规划进行了试点和探讨,但目前研究多集中于各类规划的障碍分析、技术衔接或体制协调[5,6,7,8],对于空间规划中的重要内容——基础设施与公共服务设施的研究与讨论却鲜见。本研究将交通地理学、经济地理学的相关理论应用到《福建省省级空间规划》研究编制工作中,聚焦基础设施与公共服务设施规划及单幅总图的研制。
2 相关规划体系概述及存在问题
2.1 规划体系概述
目前,中国已经制定了诸多层级、不同内容的基础设施与公共服务设施规划,既包括各类专项规划（表1）,又包括各类区域发展规划、城乡建设规划、国土资源规划中对基础设施与公共服务设施相关规划内容的涉及。由于各规划的主管部门不一致,在专项规划中容易出现重复建设、大型基础设施缺乏共享等问题。虽然,在全国和省级层面,一般会有综合交通发展规划,但省级层面一般不拥有对铁路等基础设施的规划和建设权力,因此仍需要从全国视角对其进行规划布局。同时,现有规划体系中,缺乏从总体空间布局的视角,结合社会经济发展规律对基础设施和公共服务设施的统一规划和统筹。Tab. 1
表1
表1中国基础设施与公共服务设施专项规划体系的基本情况
Tab. 1
| 系列 | 类别 | 层级 | 主要内容 | 主管部门 |
|---|---|---|---|---|
| 基础设施规划 | 综合交通发展规划 | 全国、省级、市级 | 全国和省级层面包括铁路、公路、机场、水运和管道规划;地市尺度则主要包括公路和水运规划 | 交通部 |
| 公路网规划 | 全国、省级、市级、县级 | 包括各行政区和特定区域的公路网规划,内容主要为公路网现状与需求、公路发展目标与布局、公路网建设分期安排、规划实施的政策与措施等 | 交通部 | |
| 航道发展规划 | 全国、流域（跨省域）、省级 | 分为国家、地方（省级、跨省域）、专用航道发展规划,包括规划目标、技术等级、布局方案、主要建设工程、实施措施等内容 | 港务局 | |
| 港口规划 | 全国、省级、市级、县级 | 包括港口布局规划和港口总体规划,前者是指港口的分布规划（包括国家级和省级）,后者是指一个港口在一定时期的具体规划,两者均可编制专项规划,有关部门应根据后者编制港口控制性详细规划 | 港务局 | |
| 铁路网规划 | 全国、省级、市级、县级 | 包括国家铁路、地方铁路、专用铁路和铁路枢纽、铁路设施等的布局、建设安排 | 原铁道部 | |
| 电力发展规划 | 国家级、省级、市级、县级 | 电网、电力设施等的规划建设 | 能源局 | |
| 管道规划 | 全国、企业 | 国务院能源主管部门编制全国管道发展规划,管道企业应当根据全国管道发展规划编制管道建设规划 | 能源局 | |
| 水利设施规划 | 全国、省级、市级、县级 | 包括江河流域、区域性防洪、除涝、灌溉等水利水电工程,河道整治、水资源保护、开发和灌区综合利用等工程的布局、建设安排等 | 水利部 | |
| 信息化规划 | 全国、省级、市级 | 包括宽带网络、光缆、管道、基站等通信基础设施、公共平台体系、云计算基础设施、电信网、广播电视网和互联网网络基础设施、数据中心建设等 | 工信部 | |
| 公共服务设施规划 | 教育规划 | 全国、省级、市级 | 包括学前教育、义务教育、高中教育、职业教育、高等教育等 | 教育部 |
| 养老院规划 | 全国、省级、市级、县级 | 包括社会保障、机构养老、社区养老、养老设施等 | 民政部 | |
| 医疗卫生规划 | 全国、省级、市级、县级 | 包括医疗中心、医疗机构、床位、疾控中心等 | 卫计委 | |
| 体育设施规划 | 全国、省级、市级、县级 | 包括公共体育设施、体育场馆、体育基地、体育赛事、群众健身中心等 | 体育局 | |
| 文化设施规划 | 全国、省级、市级、县级 | 包括图书馆、文化馆、博物馆等公共文化设施和文物保护工程、文化品牌建设工程等 | 文化局 |
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2.2 存在问题
在既有的各类空间规划体系中,对于基础设施与公共服务设施的规划存在空间范围、研究目标不一致等问题,具体表现为以下几个方面：（1）公共服务设施规划内容未得到重视。在历年的区域发展规划中,产业发展、城镇化、区域协调发展、对外开放、基础设施建设等均作为重要的专题进行研究,但公共服务设施部分往往是在社会保障、人民生活等专题中略有涉及,提及到其未来要达到的目标水平,但缺少对公共服务设施重大项目的规划。
（2）部门分割的交通管理体系导致专项规划中的部门利益突出。由于历史原因,中国交通运输管理实行分行业的部门管理体制,国家层面形成铁道部、交通部、民航总局三大交通主管部门,各部门分别负责本行业规划、政策和标准的制定,形成狭义的部门利益。在不同部门主管下自成体系,每一体系又有不同层级、不同深度的规划类型。受条块分割管理体制的制约,各部门将规划编制作为争取权力和利益的重要手段,各层级综合性、统筹性、协调性的规划难以建立。这促使各种交通方式的规划、建设和运输组织自成体系,相互间缺乏协调、衔接,并造成了一定程度的重复建设。2008年,原交通部和中国民航总局合并成立交通运输部,同时国家邮政局改由交通运输部管理;2013年,实行铁路政企分开,铁路发展规划和政策等行政职责划归交通运输部,组建国家铁路局和中国铁路总公司,但实际上交通体系内部的条块分割问题仍未得到妥善解决。
（3）规划层级间关系不合理,缺乏涵盖所有类型的基础设施单幅总图。一是基础设施与公共服务设施发展规划系列均存在上级规划对下级规划约束性较弱、指导性不强的问题,如经济社会发展的总体规划、区域规划、城镇体系规划中的基础设施部分对下级规划,缺乏相应的约束引导手段是其主要原因。二是同层级的公路、铁路、机场、港口等规划相互之间缺乏协调,在以往的发展规划中,基础设施规划内容往往以专项规划图为主,缺乏涵盖交通、能源、水利、信息的综合基础设施规划单幅总图。
3 研制内容与编制技术
按照《省级空间规划试点方案》,基础设施规划单幅总图、公共服务设施规划单幅总图、专项规划文本是空间规划研制的重要成果之一。其具体研制的内容与技术流程如下。3.1 基础设施
3.1.1 基础设施规划的重点内容 基础设施具体包括交通、能源、水利、信息等。研制内容包括：分析基础设施发展水平与发展趋势,评价其与区域经济发展协调度,并在此基础上,明确其空间发展战略、目标、空间布局、重点任务,统筹各类重大基础设施重要枢纽与廊道,通过顶层设计和统筹协调,规避重复建设,提高运行效率。基础设施专题部分研制的技术流程如图1所示。在规划文本中,空间布局相对于以往的发展类规划最能体现地理学科的特色,也是单幅总图的主要规划内容支撑。在空间规划中,需明确基础设施建设与“三区三线”的关系,基础设施的建设应合理避让生态保护红线,引导和支撑城镇空间的高效开发和集约合理利用,扶持农业空间和生态空间,最终推进基础设施的区域协同发展和不同尺度层级之间的衔接。此外,发挥基础设施建设的先导性和基础性作用,重点服务于经济优势区和人口密集区,引导发展潜力区,扶持老少边穷地区。图1
新窗口打开|下载原图ZIP|生成PPT图1基础设施与公共服务设施专项规划研制的技术流程
Fig. 1Flowchart of infrastructure and public service facilities planning
3.1.2 区分不同空间尺度的规划重点 一般而言,省级空间规划要以设区市为基本单元,重点研究对省域发展具有重大影响的综合运输通道及场站,明确建设目标与总体布局,确定高速公路、铁路、城际轨道、港口、机场、主要电源点、输变电干线、油气管道、重大水利工程等重点建设内容。市级空间规划要以县区为基本单元,进一步细化规划区域基础设施空间战略和总体目标,加强与省级重大基础设施建设项目的衔接;同时,增加普通国省干线、城市轨道交通、一级公路客运站、市级电源点和输电线路、重大水利工程的布局方案;明确主要水源地的位置、面积、库容、重要程度和保护区范围;增加重点场站的选址方案、规模容量、技术等级、职能和面积。县级空间规划要以乡镇为基本单元,增加县道、二级公路客运站、公交枢纽站、县级电源点、水利工程、城市供排水管网系统建设与维护等的布局方案。在整个规划体系中,上级空间尺度对下级具有空间指导性和约束性,并应注重不同空间尺度基础设施的对接以及不同交通方式之间建设的衔接。
3.1.3 枢纽与廊道的识别技术 基础设施枢纽与廊道对区域空间布局和组织具有重要的引领作用,因此是构成空间规划布局的核心支撑,也是规划研制过程中的技术难点。由于在各类基础设施和社会经济联系中,交通设施是形成地理空间网络关联系统的物质条件和必要前提,交通组织网络和需求网络可以直接和最大程度地映射城市之间的真实联系。因此,基于交通要素的空间分布形态与组织模式识别基础设施廊道与枢纽,兼具科学性与可行性。具体的技术流程如图2所示。首先,从设施网络布局来分析其基本的空间格局（图3）,并利用可达性分析方法,对其基本的国土空间服务能力进行判断;其次,从组织网络和需求网络视角分析交通系统对区域空间关系的重塑,并利用首位度等方法从功能体系结构视角甄别基础设施的枢纽和廊道（图3）;三是分析交通系统的地理效应即备选枢纽和廊道对区域社会经济发展的支撑保障能力,并对未来规划进行情景模拟与预测。在此技术上,以形成对空间规划布局总图的支撑,并依托“三区三线”底图的约束,对交通基础设施规划结果形成反馈。
图2
新窗口打开|下载原图ZIP|生成PPT图2枢纽与廊道识别的技术流程
Fig. 2Flowchart for identifying hubs and corridors in spatial planning
图3
新窗口打开|下载原图ZIP|生成PPT图3福建省交通基础设施布局与功能体系结构分析
注:此图基于国家自然资源部标准地图服务系统的标准地图（审图号：GS(2019)3333号）绘制,底图无修改。
Fig. 3Spatial layout of transport infrastructure and its functional structure in Fujian province
3.2 公共服务设施
3.2.1 公共服务设施规划的重点内容 公共服务设施具体包括教育、医疗卫生、养老、文化体育、科技等。研制内容包括：发展现状、存在问题及与城镇空间体系发展协调度的科学评价,并在此基础上,提出其发展战略、目标、空间布局与重点任务。具体研制技术流程如图1所示。一方面,公共服务设施建设应重点服务城镇空间发展格局,提升优化城市职能。另一方面,公共服务设施的空间配置应充分体现均等化理念,确定公共服务设施在规划期内应达到的整体发展水平和实现途径,突出不同层次基本公共服务的统筹衔接和优质公共社会资源的共建共享。在具体规划中,可分层级按照广覆盖、保基本、多层次等原则进行教育、医疗卫生、文化体育、养老等公共服务设施的空间配置。3.2.2 区分不同空间尺度的规划重点 省级空间规划要确定省级公共服务设施枢纽城市的空间布局及配置标准,明确对下层位空间规划公共基础设施配置的基本要求。在市级空间规划中,要通过空间组织方案落实规划区域公共服务设施空间战略和总体目标,进一步细化市级公共服务设施枢纽的空间布局、等级结构和重点职能,提出教育、医疗卫生、养老、文化体育等主要公共服务设施的空间布局方案与技术等级。县级空间规划要确定各级别公共服务设施的选址方案、建设标准、配置规定和服务规模等。
4 单幅总图设计——以福建省为例
在福建省空间规划中,将基础设施与公共服务设施作为并列的专题进行了研制,并最终形成了基础设施单幅总图、公共服务设施单幅总图和相应的规划文本。在单幅总图的研制中,以下方面具有一定的创新性：（1）突出了单幅总图对规划布局总图的支撑作用。在福建省基础设施空间布局方案中,依据对其交通基础设施的分布格局及其功能体系结构的研究（图3）,提出了“一廊四通道”“双枢纽多节点”的基础设施空间布局,以支撑国土空间的高效有序开发,并与空间规划布局总图的“一带四轴”“两大都市圈”相呼应（图4）。其中,“一廊四通道”具体指建设“宁德-福州-莆田-泉州-厦门-漳州”沿海现代化基础设施走廊和“福州-南平-武夷山”“南平-三明-龙岩”“三明-湄洲湾”“龙岩-厦门”四条基础设施通道。“双枢纽多节点”指优化提升福州、厦门省级双枢纽的基础设施服务功能,发挥综合枢纽作用。完善漳州、泉州、莆田、宁德、平潭、三明、南平、龙岩等次枢纽城市基础设施建设,促进城镇空间的合理布局和开发。
图4
新窗口打开|下载原图ZIP|生成PPT图4福建省基础设施单幅总图
注:此图基于国家自然资源部标准地图服务系统的标准地图（审图号：GS(2019)3333号）绘制,底图无修改。
Fig. 4Special comprehensive map of infrastructure system in Fujian province
（2）突出了单幅总图空间布局与“三区三线”的关系。为了使空间规划满足空间开发强度和三类空间比例的要求,在单幅总图研制中,将基础设施和公共服务设施的布局分别建立在空间规划底图上,使空间布局同“三区三线”相协调,并满足空间开发强度和三类空间比例的要求。在具体线路的布局上,考虑到基础设施建设应合理避让生态保护红线,并引导和支撑城镇空间的高效开发和集约合理利用。
（3）首次设计了公共服务设施单幅总图。在福建省空间规划中,将公共服务设施规划作为独立的一章进行研制和规划文本的编写,并设计公共服务设施单幅总图,这是相比以往规划体系最大的不同。在公共服务设施空间布局方案中,配合福建省两大都市圈的建设、面向台湾的服务需求和各市公共服务设施发展基础,提出打造“两心、一区、多基地”的公共服务设施空间格局（图5）。重点建设福州和厦门公共服务设施中心,建设平潭全面对接台湾地区的公共服务设施综合实验区,提出完善漳州、泉州、三明、莆田、南平、龙岩、宁德等基地的公共服务功能,形成服务县域、乡镇和乡村地区的网络化、均等化公共服务体系。
图5
新窗口打开|下载原图ZIP|生成PPT图5福建省公共服务单幅总图
注:此图基于国家自然资源部标准地图服务系统的标准地图（审图号：GS(2019)3333号）绘制,底图无修改。
Fig. 5Special comprehensive map of public facilities in Fujian province
（4）对图例进行了规范化的表达。除了高速公路、机场、铁路等已经形成了明确的表达方式之外,此次规划中对核电站、火电站和水电站、变电所、水库、云计算平台、互联网骨干直联点、医疗中心、养老服务中心、大学、体育赛事基地等图例进行了规范化的设计和表达。使之既符合审美需求,又直观易懂。
5 结论
在福建省空间规划试点工作中,基础设施与公共服务设施的规划研制,综合了区域发展类规划和布局类规划中基础设施专题研制的基本内容和工作流程。（1）突出了公共服务设施建设的重要性,首次设计了公共服务设施单幅总图。习近平总书记在十九大报告中提出,提高保障和改善民生水平,加强和创新社会治理。在此次规划中,公共服务体系的建设不再“务虚”和“空谈目标”,而是通过全局的空间布局总图以及系列重大的项目建设而使其落地。同时,在单幅总图的设计中,对图例进行规范化的设计和表达。
（2）在基础设施总图的设计中包含了除交通之外的能源、水利、信息等项目,打破了以往以交通布局规划图代替基础设施规划图的思路。
（3）强调单幅总图空间布局与“三区三线”、空间规划总图的关系。一方面,在研制过程中,通过枢纽与廊道的甄别,突出基础设施尤其是交通对区域空间布局总图的支撑;另一方面,又以“三区三线”作为底图对基础设施的规划与落地进行空间上的约束,严格要求基础设施的建设需避让生态红线,引导和支撑城镇空间的高效开发和集约利用。
（4）厘清了空间规划中基础设施、公共服务设施规划与下级空间规划中同类设施及专项规划的关系,发挥省级空间规划中单幅总图综合性和对下级规划指导性的作用。全国范围内空间规划可分为六级,即全国空间规划、跨省级空间规划、省级空间规划、跨地市空间规划、地市级空间规划、县级空间规划。在各层级的空间规划中,健全的空间布局规划体系应该是纵向系列的不同尺度的空间布局规划是相互衔接的,横向系列的不同类型的空间布局规划是相互协调的[9]。具体对交通布局而言,则体现为省级层面的交通基础设施规划在通道、枢纽以及重大项目布局方面应与国家尺度的规划相衔接,或地市层面与省级尺度相衔接;铁路、公路、航空与水运等不同交通方式则也需在同一空间尺度相互协调。同时,加强空间规划对专项规划的指引。明确专项规划的编制应重点加强对重大基础设施建设项目选址方案、技术方案、经济社会效益和生态环境影响评估的论证;进一步明确公共服务设施建设准则,落实各等级设施的建设标准、用地面积和服务规模。
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被引期刊影响因子
[本文引用: 1]
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文章根据韩国前中央政府高级咨询顾问就中国区域发展问题对本刊主 编访谈的记录成稿。访谈反映出以下中国区域发展问题受到关注：①中国空间管制的走向、问题与主体功能区规划；②合理城市化与如何加快贫困地区发展问题；③ 区域均衡发展与基本公共服务均等化；④国家的区域战略（规划）制定、实施和对外开放；⑤国家竞争力问题。访谈给出了经济地理的研究看法和初步阐释，对加强 中国区域发展问题研究、推动经济地理学学科建设具有一定的启发和参考作用。
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文章根据韩国前中央政府高级咨询顾问就中国区域发展问题对本刊主 编访谈的记录成稿。访谈反映出以下中国区域发展问题受到关注：①中国空间管制的走向、问题与主体功能区规划；②合理城市化与如何加快贫困地区发展问题；③ 区域均衡发展与基本公共服务均等化；④国家的区域战略（规划）制定、实施和对外开放；⑤国家竞争力问题。访谈给出了经济地理的研究看法和初步阐释，对加强 中国区域发展问题研究、推动经济地理学学科建设具有一定的启发和参考作用。
[本文引用: 1]
[本文引用: 1]
DOI:10.18306/dlkxjz.2016.05.001URL [本文引用: 1]
中国工业化、城镇化已进入转型发展新阶段,创新驱动发展与体制机制约束的矛盾加剧,资源短缺性及其配置低效性日益凸显,＂多规合一＂受到各级政府和学术界的广泛关注。推进＂多规合一＂,创新区域规划理论与技术方法,构建中国特色的国土空间规划体系成为当前全面深化改革的重要议题之一。本文深入分析了中国＂多规不一＂现实问题,总结了＂多规＂矛盾的本质特征,探讨了＂多规合一＂的战略定位,构建了＂三主三分＂的＂多规合一＂基本理论框架,提出了＂三步走＂多规逐步调适的技术途径及其长效机制。＂多规合一＂的核心在于从区域空间优化的战略高度统筹协调各项规划,科学引导城乡土地优化配置,实现＂多规＂在空间上的同一性、在功能上的融合性、在发展过程中的协同性。＂多规合一＂的重点是推进形成一个总分有序、层级清晰、职能精准的区域规划体系。
DOI:10.18306/dlkxjz.2016.05.001URL [本文引用: 1]
中国工业化、城镇化已进入转型发展新阶段,创新驱动发展与体制机制约束的矛盾加剧,资源短缺性及其配置低效性日益凸显,＂多规合一＂受到各级政府和学术界的广泛关注。推进＂多规合一＂,创新区域规划理论与技术方法,构建中国特色的国土空间规划体系成为当前全面深化改革的重要议题之一。本文深入分析了中国＂多规不一＂现实问题,总结了＂多规＂矛盾的本质特征,探讨了＂多规合一＂的战略定位,构建了＂三主三分＂的＂多规合一＂基本理论框架,提出了＂三步走＂多规逐步调适的技术途径及其长效机制。＂多规合一＂的核心在于从区域空间优化的战略高度统筹协调各项规划,科学引导城乡土地优化配置,实现＂多规＂在空间上的同一性、在功能上的融合性、在发展过程中的协同性。＂多规合一＂的重点是推进形成一个总分有序、层级清晰、职能精准的区域规划体系。
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