孔维锋^1,2, 陈东^,1,3,41. 中国科学院地理科学与资源研究所,北京 100101
2. 中国国际工程咨询有限公司,北京 100048
3. 中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室,北京 100101
4. 中国科学院大学资源与环境学院,北京 100049

Mechanism and optimization of discourse structure of stakeholders to territorial spatial planning

KONG Weifeng^1,2, CHEN Dong^,1,3,41. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS, Beijing 100101, China
2. China International Engineering Consulting Corporation, Beijing 100048, China
3. Key Laboratory of Regional Sustainable Development Modeling, CAS, Beijing 100101, China
4. College of Resources and Environment, University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China

通讯作者: 陈东(1979- ),男,湖南龙山人,博士,副研究员,主要从事空间组织及其新因素研究。E-mail: chend.04b@igsnrr.ac.cn

收稿日期:2017-11-23修回日期:2019-09-30网络出版日期:2019-10-20

基金资助:

国家自然科学基金重点项目.41630644 国家自然科学基金项目.41301120

Received:2017-11-23Revised:2019-09-30Online:2019-10-20
作者简介 About authors
孔维锋(1991-),男,北京人,博士,中级工程师,主要从事国土空间规划与空间治理研究E-mail:kongwf.13b@foxmail.com。




摘要
从话语权结构入手,分析规划制度因素对国土空间规划方案的影响机理,提出适应国土空间规划体系的优化话语权结构的策略建议。研究发现：① 由于利益主体短期内不会发生变化,真正影响国土空间规划的是不同利益主体的话语权结构。随着中国规划体制的改革,要形成有序的国土空间规划体系,最核心的是要在细分领域确定不同层级政府的话语权结构。② 不同层级规划的冲突主要表现在规模和空间两个方面,相对于国土空间上位规划的“三区三线”理想方案,六盘水市城市规划的建设类用地面积偏大27.9%,保护类用地面积偏小9.3%。冲突的原因是缺乏上级规划对下级规划的管控机制以及下级规划对上级规划的衔接机制。③ 通过分解传导以及集合传导机制,构建了细分领域的不同层级政府话语权结构体系,实现了不同层级国土空间规划的分级传导和分级管控。
关键词： 国土空间规划;话语权结构;影响机理;优化策略

Abstract
Starting from the discourse structure, this paper studies the mechanism of the planning institutional factor on territorial spatial planning, and proposes suggestions to optimize the discourse structure. The conclusions are as follows: First, because the stakeholders do not change in the short term, the real impact on territorial spatial planning is the discourse structure of different stakeholders. With the reform of China's planning system, the discourse structure of different levels of government in subdivided fields has been the key to the formation of an orderly territorial spatial planning system. Second, the conflicts of different levels of planning are mainly manifested in two aspects of scale and space. Compared with the ideal plan of "Three Zones and Three Lines" (Three Zones represent ecological space, agricultural space, and urban space; Three Lines represent ecological conservation redline, permanent capital farmland, and urban development boundary), the construction land area of urban planning is 27.9% larger, and the protection area is 9.3% smaller. The reason for the conflict is the lack of the control mechanism of the superior planning for the lower level planning and the connection mechanism between the lower level planning and the higher level planning. Third, through the decomposition conduction and the collective transmission mechanism, different levels of government discourse structure system in the subdivision domain are constructed, and the hierarchical conduction and hierarchical management of different levels of territorial spatial planning are realized.
Keywords：territorial spatial planning;discourse structure;mechanism;optimization


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本文引用格式
孔维锋, 陈东. 话语权结构对国土空间规划方案的影响机理与优化策略. 地理研究[J], 2019, 38(10): 2552-2562 doi:10.11821/dlyj020171113
KONG Weifeng. Mechanism and optimization of discourse structure of stakeholders to territorial spatial planning. Geographical Research[J], 2019, 38(10): 2552-2562 doi:10.11821/dlyj020171113

1 引言

制度因素是经济地理学认知区域发展规律中对发展趋势进行预判和调控的关键因素之一。西方经济地理学越来越重视“制度转向”,关于制度因素的相关研究逐渐成为学科的前沿领域。然而,中国经济地理学关于制度因素的探讨相对薄弱,尤其缺乏制度因素对空间格局影响的机理研究^[1]。这在一定程度上制约了经济地理学服务于“推进国家治理体系和治理能力现代化”的客观需求^[2]。当前,中国正处于空间规划改革的重要阶段。未来,将逐步构建和完善空间规划体系。因此,需要为实施国土空间规划提供相应制度保障。研究规划制度的影响机理,建立面向国土空间规划的规划制度体系,对于学科理论和现实需求都是亟需解决的问题。

规划制度是规划编制和实施过程中所依据的规则的集合,包括法律法规、行政体系、技术方法和价值观念等^[3,4,5]。已有研究对中国的规划制度因素进行了分析,可归纳为两个视角。① 正式制度的研究,即规划编制与实施过程中一切“成文”的规则,包括法律法规体系^[6,7,8]、规划行政体系^[9,10,11]、规划技术方法体系^[12]等的研究。通常认为各规划的正式制度存在不相衔接和相互交叉,并且间接导致了规划的相互冲突。② 非正式制度的研究,即对规划编制与实施过程中利益主体的空间偏好及互动关系的研究。国土空间规划是各规划利益主体间互动的结果^{[9,10,11,12,13,14]},各利益主体基于自身利益最大化,与其他利益主体间存在竞争、合作、博弈等多种关系。相关研究集中中央和地方之间的纵向关系^[15,16,17]、规划部门之间的横向关系^[9,10,11]两个方面。

总之,现有研究将规划制度作为理解“多规冲突”的一个重要视角^[18],正是由于规划制度设计的不健全导致了规划之间的偏差。面向国土空间规划改革,需要对中国现有的规划制度进行优化。为此,从话语权结构入手,分析制度因素对国土空间规划方案的影响机理,提出适应国土空间规划体系的优化话语权结构的策略建议。

2 理论分析：话语权结构对空间规划的影响机理

2.1 话语权结构的作用机理

治理理论为理解规划制度的作用机理提供了理论基础。它兴起于1990年代,是一种介于国家和市场之间的社会组织理论,强调多元利益主体协商并达成一致,并且强调政府、市场、社会等多方主体的共同参与^[2]。国外****提出了多种治理模型,如经典的城市政体模型^[19]。通常来说,治理包括两个基本要素：① 利益主体。治理是多元利益主体博弈的过程,通常每个利益主体都存在不同的利益偏好,相互间既存在利益共容,也存在利益差异和利益冲突。例如,在Fainstein等提出的社区治理模型中,政府官员追求政绩的最大化,企业追求利润最大化,公众则追求公共利益的最大化^[20]。② 话语权结构。话语权是指某一利益主体在多元主体的博弈、互动过程中所获得的“权重”,它表征了该利益主体的诉求在多大程度上被实现。话语权结构决定了治理的结果“以谁为主”。例如,Stone根据政府、市场、社会三者的话语权结构,提出四种城市政体：在企业占上风的治理中,城市以促进经济增长和快速发展为主要目标;在市民占上风的治理中,城市突出强调社会公平,突出改善低收入者的社区;在政府占上风的治理中,城市突出可持续的经济发展;在三者持平的治理中,城市以维持现状为首要目标^[19]。

国土空间规划是对空间资源的使用和收益进行分配的过程。因此,其本质是空间治理^[14]。不同利益主体具有对空间资源的使用偏好,而规划制度的关键作用在于决定了各利益主体的空间偏好在多大程度上被实现,即话语权结构。一定时期内,利益主体往往是既定的、不变的,可能变动的是话语权结构。也就是说不同利益主体的话语权结构影响了最终的规划方案。在西方国家,空间规划的主体包括政府、企业、社会团体等,其规划制度是要协调各方利益,表现为民主协商、公众参与等^[21]。目前,中国企业、社会团体参与规划决策的机制尚不健全,空间规划的主要利益主体是政府。由于不同层级政府和不同政府部门对于空间资源的使用偏好不同,这些不同偏好被满足的程度就决定了最终的规划方案。政府空间偏好的冲突中,最需要关注的当属不同层级政府之间的分歧^{[13,14,15,16]}。随着空间规划体制的改革,特别是规划部门的整合,不同政府部门之间的规划冲突势必逐步弱化^[22]。然而,不同层级的政府长期存在,从而差异化的利益主体以及空间偏好的冲突势必也长期存在。如何在国土空间规划中科学协调不同层级政府利益主体的话语权结构,对于国土空间的有序开发和有序管理无疑有着十分重要的意义。

2.2 话语权结构影响空间规划的理论模型

假设存在一个面积为S的区域,有且仅有开发、保护两种利用方式,二者的面积分别用a_d、a_p表示。假设不考虑空间差异,则A=（a_d, a_p）代表了一个空间规划决策。存在I个空间规划的利益主体,i为决策主体编号,i∈1,2,…,I。假设各利益主体均为理性参与者,对于每一个利益主体i,存在一个A_i,在所有给定的(a_d,a_p)组合中使i的收益函数f_i(A)最大化。存在一个空间规划制度设计W=(W₁,…,W_i,…,W_I),其中W_i是利益主体i在该规划制度下获得的话语权。最终的空间规划结果A可以表示为：

（1）A=∑i=1IAi·Wi
（2）Ai=argmaxA(fi(A))
（3）∑i=1IWi=1
（4）ad+ap=S
式中：式（1）表示空间规划结果为利益主体最优规划的话语权加权和;式（2）表示个体最优规划为最大化的个体效用函数;式（3）表示话语权之和为1;式（4）表示开发、保护的面积之和为S。

根据理论模型,规划编制的结果取决于两个因素：① 每个利益主体的最优规划决策（A_i）;② 每个利益主体在空间规划决策中的话语权（W_i）。例如,对于一个面积为10的规划区域,存在i、j两个利益主体,i的最优规划决策为A_i=(9,1),j的最优规划决策为策为A_j=(1,9)。假设存在三套规划制度：W₁=(1,0),决定了i在规划编制过程中有绝对话语权,规划结果A₁=(9,1);W₂=(0,1),决定了j在规划编制过程中有绝对话语权,规划结果A₂=(1,9);W₃=(0.5,0.5),决定了i、j在规划编制中各有一半的话语权,规划结果A₃=(5,5)。这表明,同样的利益主体,在不同的话语权结构下,空间规划的结果是不同的（图1）。规划制度通过影响利益主体的话语权结构,进而影响了空间规划的结果。

图1

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图1空间规划的治理模型示意图

Fig. 1Governance model of spatial planning

3 贵州省六盘水市的实证分析

通过改变话语权结构可以影响最终的规划方案。但是,在实际规划过程中,话语权结构对国土空间规划的影响以及话语权结构的调整要远比理论模型复杂。简单的去说不同层级政府对国土空间规划的话语权数值结构没有意义,也没办法在规划中落实。从完善空间规划体系的目标看,最关键的不是提高上级或者下级政府的话语权数值结构,而是要确定不同层级政府话语权的细分领域。也就是说,一些管控指标的确定和区域的划定要以上级政府为准,一些指标和区域则给予下级政府充分的话语权。话语权结构调整的关键是确定这样的细分领域。为此,以贵州省国土空间规划试点地区六盘水市为研究区,分析上级规划和下级规划之间的冲突领域,进而确定冲突领域的话语权结构。

3.1 基本思路与评价方法

无论从规划理论还是国外空间规划体系建构的实践看,上级规划和下级规划的衔接最终应收敛到科学性上。在理想状态下,各级政府的不同利益得到协调、约束,共同追求综合效益的最大化。实现综合效益最大化的规划方案可以称为“理想方案”。

六盘水市是中央确定的贵州省国土空间规划试点地区,所形成的国土空间规划可以作为六盘水市其他空间类规划的上位规划。与此同时,国土空间规划以“两评价”为基础,以国土空间开发的综合效益最大化为目标^[23],可以视为是实现综合效益最大化的“理想规划”。通过分析六盘水市现有的重要空间类规划——城市规划相对于国土空间规划的偏差,就能反映下级政府和上级政府的规划冲突（图2）。

图2

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图2对六盘水市规划评价的基本思路

Fig. 2Thoughts on urban planning evaluation of Liupanshui city



采用土地利用转移矩阵方法^[24,25]对六盘水市城市规划与国土空间规划的转换关系进行叠加分析。土地利用转移矩阵的通用表达形式为：

（5）Sij=S11…S1n………Sn1…Snn
式中：S代表面积;n代表转移前后的土地利用类型数;i、j（i,j=1,2,…,n）分别代表转移前与转移后的土地利用类型;S_ij代表转移前的i地类转换为转移后的j地类的面积。矩阵中每一行元素代表转移前的i地类向转移后的各地类的流向信息,矩阵中每一列元素代表转移后的j地类面积从转移前的各地类的来源。

3.2 研究区与数据来源

六盘水市位于贵州西部乌蒙山区,是国家“三线”建设时期发展起来的一座能源原材料工业城市。2016年市域常住人口290.69万人,地区生产总值1313.70亿元。中心城区位于六盘水市北部,包括钟山区（不含大湾镇）和水城县的老鹰山街道、尖山街道、双水街道、董地街道,以及保华镇的发箐地区,陡箐镇的部分地区（包括李家寨、杨家寨、邱家寨、坪箐等地）,总面积716.88 km²。六盘水市中心城区总共编制过四版城市规划,分别为1983版、1997版、2006版、2013版。基于ArcGIS 10.0,对六盘水市中心城区2013版城市规划图进行了矢量化（图3）。国土空间规划矢量数据,来源于《六盘水市空间规划》项目组,按照城市规划的中心城区空间范围对市域范围的“三区三线”空间管制图进行了提取（图4）。社会经济统计数据来源于六盘水市各类统计年鉴与统计公报。

图3

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图3城市规划土地利用类型

Fig. 3Land use for urban planning

图4

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图4国土空间规划土地利用类型

Fig. 4Land use for territorial spatial planning

3.3 冲突分析

六盘水市中心城区城市规划与国土空间规划的土地利用转移矩阵如表1所示,在建设类和保护类用地方面呈现显著冲突。


Tab. 1
Tab. 1Transfer matrix of urban planning and territorial spatial planning in downtown Liupanshui (km²)

		国土空间规划
		生态保护红线	永久基本农田	城镇开发边界	生态空间	农业空间	城镇空间	合计
城市规划	城市建设边界	2.88	5.41	95.87	25.81	13.81	15.63	159.41
	适宜建设区	2.56	4.90	9.98	21.01	11.04	3.87	53.35
	永久基本农田边界	8.40	26.30	0.95	43.68	24.74	2.18	106.25
	限制建设区	26.12	23.96	13.89	138.86	44.59	9.48	256.90
	城乡基本生态边界	25.59	8.25	3.92	80.15	17.97	5.10	140.98
	合计	65.55	68.82	124.60	309.51	112.15	36.26	716.88

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3.3.1 建设类用地的分异 城市规划划定的城镇建设边界面积为159.41 km²,国土空间规划的城镇开发边界面积为124.60 km²,城市规划的建设用地规模比国土空间规划多27.9%。二者的重合部分面积为95.87 km²。城市规划中为建设用地、国土空间规划中为非建设用地的面积为63.54 km²;城市规划为非建设用地、国土空间规划中为建设用地的面积为28.73 km²。城市规划的城镇建设边界规模偏大,主要原因在于侵占了国土空间规划中25.81 km²的生态空间、15.63 km²的城镇空间、13.81 km²的农业空间,三者分别占侵占面积的41%、25%、22%。

进一步从具体斑块分析二者的差异。如图5所示,蓝色区域是城市规划为建设用地,空间规划为非建设用地的区域（可以理解为城市规划“多”占用的建设空间）。从空间分布来看,蓝色区域呈现远离主城区的“马赛克式”分布,自西向东包括大坪子组团、汪家寨组团部分片区、汪家河沟片区、大河镇片区、鱼塘组团、水月片区部分地区、机场组团部分地区和老鹰山组团部分片区、银洞片区。紫色区域是城市规划为非建设用地,空间规划为开发边界的区域（可以理解为城市规划“少”占用的建设用地）。从空间分布来看,这部分区域以外向延伸的方式分布在主城区周围。总体来看,城市规划和国土空间规划在主城区周围不存在明显差异,主要差异体现在远郊区。

图5

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图5城市规划、国土空间规划建设用地的叠加分析

Fig. 5Superimposed analysis of construction land for urban planning and territorial spatial planning



3.3.2 保护类用地的分异 按照“开发-保护”的二元法划分,城市规划的开发类用地（包括城市建设边界、适宜建设区）的面积为212.76 km²,保护类用地（包括永久基本农田边界、限制建设区、城乡生态边界）的面积为504.12 km²。国土空间规划的开发类用地（城市开发边界、城镇空间）的面积为160.86 km²,保护类用地（包括永久基本农田、农业空间、生态保护红线、生态空间）的面积为556.02 km²。城市规划的保护类用地面积比国土空间规划少9.3%。在耕地保护方面,城市规划的永久基本农田边界面积为106.25 km²,小于国土空间规划68.82 km²的永久基本农田、112.15 km²的农业空间面积之和（合计180.97 km²）。在生态保护方面,城市规划140.98 km²的城乡基本生态边界、256.90 km²的限制建设区面积之和为397.88 km²,与国土空间规划65.55 km²的生态保护红线、309.51 km²的生态空间之和（合计375.06 km²）基本持平。

4 面向“国土空间规划体系”的政府话语权结构优化建议

基于以上分析,上级规划和下级规划的冲突主要表现在规模和空间两方面。以下对导致冲突的原因以及面向国土空间规划体系的不同层级政府应有的话语权结构进行分析。

4.1 规划冲突的原因

应当说,作为不同的利益主体,上级政府与下级政府的规划冲突具有必然性。与此同时,规划冲突也是上下级规划间缺乏衔接的结果。

冲突的必然性导致下级规划的建设类用地的规模往往大于上级规划,而保护类用地的规模往往小于上级规划。一方面,不同层级政府的规划出发点或者目标存在差异。上级政府的规划是从更大的区域、更高的战略来考虑的。譬如为了保障全域的粮食安全和生态安全,往往需要某些粮食主产区或者生态类地区保持较大规模的永久基本农田和生态保护红线。而如果只考虑这些地区自身的保障,本不需要如此规模的保护类用地。另一方面,不同层级政府所面临的发展压力存在差异^[26,27]。分税制改革以来,地方政府面临很大的获取地方财政收入的压力。为此,在获取建设用地和发展空间方面有着较之上级政府更加急迫的需求。2000—2016年,六盘水市建设用地规模从45.28 km²增长到141.42 km²,GDP按照可比价核算从87.6亿元增长到1 313.7亿元。二者的Person相关系数达到0.853,积差检验结果达到0.01的显著水平。相对开发建设而言,地方政府保护农业空间、生态空间的需求要低一些^[15]。

由于规模最终需要落实在空间上,也导致不同层级规划势必在空间上存在冲突。而不同类型的上下级规划间缺乏衔接则进一步放大了上下级规划在规模和空间上的冲突。规划体制改革前,中国的空间类规划采用分级分类管理^[28,29,30]。分级管理,譬如直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批;省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划,由省、自治区人民政府审查同意后,报国务院审批;其他城市的总体规划,由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。分类管理,三大空间类规划——主体功能区规划、土地利用规划和城市规划分别由国家发改委、自然资源部和住建部主导。不同层级的同一类空间规划之间通常是衔接的,省级的主体功能区规划和国家的主体功能规划构成全国整体的国土全覆盖的主体功能区规划;土地利用规划从国家-省-市-县逐级分解土地利用指标,实现建设用地、基本农田的整体管控。然而,由于管理部门不同,不同类空间规划之间的衔接在国家层面就存在问题。上级规划没有实现统一,就很难发挥对下级规划的综合管控作用。从而,为下级规划过度体现本级政府意志提供了空间。虽然土地利用规划确定了各个城市的建设用地指标,但是各个城市编制的城市规划依然可以通过延展规划期限、做大人口规模等方式突破用地指标,拓展规划的城镇建设空间^[31,32,33]。在六盘水市城市规划划定的159.44 km²建设用地范围内,符合现有土地利用规划的面积仅有91.52 km²。

4.2 协调规模和空间冲突的政府话语权结构体系

规模和空间的冲突归根到底是由于缺乏上级规划对下级规划的管控机制以及下级规划对上级规划的衔接机制。为此,需要在国土空间规划中充分体现上级政府的话语权结构,强化对下级政府的规划管控。

极端的方案是将最上级的规划和其他所有下级规划统为一个规划,从而实现不同层级政府在国土空间规划上的高度统一。然而,这样的方案在现实中不具可操作性。国土空间规划以支撑经济社会的持续健康发展,落实国家和地方的重大空间战略部署为目标^[34]。对于国家、省、市、县而言,面临的发展问题各异、空间战略也各异。尤其是对于一个区域差异显著、高速发展的大国而言,不同地区的发展条件以及所处的发展阶段、不同时期不断变动的规划目标更放大了这种差异。要弄清不同层级、不同类型、不同发展阶段地区的发展条件、发展问题、规划目标等是不可能的。更不可能在此基础上形成一个科学的规划。

比较可行的方案是各级政府把本级政府必须管同时也能管的空间问题管控好,建构不同层级政府的话语权结构体系,实现不同层级国土空间规划的分级传导和分级管控。其中,规模的管控要立足于构建分解传导的政府话语权结构体系。中央政府在确定需要在全国层面进行整体管控的指标以及各指标的规模方面具有排他的话语权结构,同时也在给各省级行政单元分解有关指标规模方面具有排他的话语权结构。省级行政单元则在确定其他需要在全省层面进行整体管控的指标以及分解中央政府规模指标给所辖地市级行政单元中具有排他的话语权结构,地市行政单元和县级行政单元在确定其他需要在全市和全县层面进行整体管控的指标以及在辖区内分解省级行政单元和地市级行政单元规模指标给县级行政单元和乡镇行政单元中具有排他的话语权结构。空间的管控要立足于构建集合传导的政府话语权结构体系。中央政府在确定需要在全国层面进行管控的空间单元方面具有排他的话语权结构,省、市、县行政单元则在确定需要在辖区内进行管控的空间单元方面具有排他的话语权结构。相对分解传导的话语权结构体系而言,集合传导的政府话语权结构体系只有在加总中央、省、市、县各级行政单元管控的空间单元才能实现国土空间的全覆盖,而分解传导过程中,中央、省、市、县每一级的规模指标加总都满足国土空间全覆盖的要求。

依托分解传导以及集合传导的政府话语权结构体系,不仅可以在规划编制过程中实现不同层级国土空间规划的衔接和协调,也可以满足国土空间规划实施过程中的规划调整需要。无论是规模的调整还是空间的调整都秉承分级的原则。对于规模调整而言,首先找上一级政府,只要有规模指标余量,上一级政府具有在辖区内调整规模指标的排他的话语权结构。没有规模指标余量时,上一级政府也具有是否向更上一级政府申请新增规划指标的排他的话语权结构。对于空间调整而言,涉及到哪级政府确定的空间单元,该级政府具有空间调整的排他的话语权结构。

5 结论与讨论

本文以治理理论以及对中国国土空间规划现状和未来改革前景的认知为基础,阐释话语权结构影响国土空间规划方案的一般原理和中国国土空间规划话语权结构相关利益主体的特殊性,实证分析不同层级国土空间规划的冲突,识别话语权结构的细分领域,提出适应国土空间规划体系的优化话语权结构的策略建议。主要结论包括：

（1）由于利益主体短期内不会发生变化,真正影响国土空间规划的是不同利益主体的话语权结构。截止目前,中国规划的社会参与程度不高,政府是国土空间规划的主要利益主体。虽然空间规划体制面临改革,但是不同层级的政府长期存在,差异化的利益主体以及空间偏好的冲突势必也长期存在。如何科学协调不同层级政府的话语权结构成为中国国土空间规划制度建设的核心。

（2）实际规划过程中,最关键的不是提高上级或者下级政府的话语权数值结构,而是要确定不同层级政府话语权的细分领域。分析上级规划和下级规划之间的冲突领域,有助于识别细分领域。不同层级规划的冲突主要表现在规模和空间两个方面,相对于国土空间上位规划的“三区三线”理想方案,六盘水市城市规划的建设类用地面积偏大27.9%,保护类用地面积偏小9.3%。冲突的原因是缺乏上级规划对下级规划的管控机制以及下级规划对上级规划的衔接机制。

（3）分级的政府话语权结构体系可以满足不同层级政府话语权的细分要求。通过分解传导以及集合传导两个机制可以协调规划冲突,实现规模指标和管控空间的分级有序管控。集合传导的政府话语权结构体系在加总中央、省、市、县各级行政单元管控的空间单元后可以实现国土空间的全覆盖,而分解传导过程中,中央、省、市、县每一级的规模指标加总都满足国土空间全覆盖的要求。

应当说话语权结构可以作为研究国土空间规划制度的重要工具和路径。本文重点研究了不同层级政府利益主体的话语权结构体系。虽然抓住了话语权结构影响中国国土空间规划的核心,但是如果从空间规划体系整体建构来看,还需要解决国土空间规划与其他空间类规划的衔接问题,需要研究不同政府部门间的话语权结构体系。国土空间规划只是空间规划体系的一部分,即使在最基层的县级国土空间规划之下还应存在面向城镇空间、生态空间、农业空间等的更为细致的规划。这些空间类规划要解决的空间问题、所秉承的学科基础、所依托的管理部门与国土空间规划有很大的不同^[35,36]。因此,即使未来国土空间规划内部自成体系,如何不能实现与其他空间类规划的衔接,国土空间规划的上位规划地位将难以落实。此外,“话语权”的概念还可以考虑纳入政府部门之间互动关系。中国政府部门之间的非正式交往十分密切,相互间的关系远不是“话语权”这一固定的分配结构所能概括的。部门间的博弈可能产生多种结果,并且根据上级政府的处罚力度的不同还会出现不同情况。这表明,“话语权”可能并非是固定的,而是根据其他条件变化在不断改变的动态性结构。进入后工业化的地区,如北京和上海,在编制新一轮城市规划时已经自发提出建设用地零增长、负增长的目标^[8]。此外,具体的规划制度（行政体系、法律法规、技术方法等）与话语权的转换关系等也可以进一步研究。

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[7] 沈迟, 许景权 . “多规合一”的目标体系与接口设计研究: 从“三标脱节”到“三标衔接”的创新探索
规划师, 2015,31(2):12-16, 26.
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构建新型规划衔接与协调机制，突破技术瓶颈与体制约束，是当前“多规合一”理论研究与实践探索的热点、焦点领域。“多规”之所以不协调，相当程度上源于多部门规划中的“三标”—目标体系、指标体系和空间布局坐标体系之间严重缺乏衔接，导致各类规划自成体系、内容冲突和不衔接不协调等问题，而当前相关研究极少真正涉及这一关键领域。研究分析了“三标脱节”的表现及其根源，提出在“多规合一”中实现“三标衔接”，构建全新的规划目标体系，并强调通过接口设计指导“多规”衔接，探索“多规合一”背景下构建规划衔接与协调机制的有效路径。
[ Chen Chi, Xu Jingquan . Vision system and connection design for multiple plans integration: An innovation of three visions
Planners, 2015,31(2):12-16, 26.]
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构建新型规划衔接与协调机制，突破技术瓶颈与体制约束，是当前“多规合一”理论研究与实践探索的热点、焦点领域。“多规”之所以不协调，相当程度上源于多部门规划中的“三标”—目标体系、指标体系和空间布局坐标体系之间严重缺乏衔接，导致各类规划自成体系、内容冲突和不衔接不协调等问题，而当前相关研究极少真正涉及这一关键领域。研究分析了“三标脱节”的表现及其根源，提出在“多规合一”中实现“三标衔接”，构建全新的规划目标体系，并强调通过接口设计指导“多规”衔接，探索“多规合一”背景下构建规划衔接与协调机制的有效路径。

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在经济全球化、市场化、分权化的不断作用下，中国的经济与社会发展正在经历着深刻而全面的转 型，其中政府角色与作用的变迁是一个值得关注的重要领域。与西方国家政府进行的“企业化管治”所不同的是，中国地方政府更倾向于将行政资源直接移植到新的 城市竞争体系之中。即表现为强烈的“政府企业化”特征。在全球竞争时代，城市空间资源是地方政府通过行政权力可以直接干预、有效组织的重要竞争元素，也是 “政府企业化”的重要载体，城市空间的发展因而也表现出政府强烈主导、逐利色彩浓厚的特征。本文将从政府企业化这个角度审视中国当前城市空间发展演化的深 刻机制，并且对其相应的衍生效应给予客观的评价。
[ Zhang Jingxiang, Yin Jie, Luo Xiaolong . Research of urban spatial development under the circumstances of local government's entrepreneuralization
Human Geography, 2006,21(4):1-6.]
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在经济全球化、市场化、分权化的不断作用下，中国的经济与社会发展正在经历着深刻而全面的转 型，其中政府角色与作用的变迁是一个值得关注的重要领域。与西方国家政府进行的“企业化管治”所不同的是，中国地方政府更倾向于将行政资源直接移植到新的 城市竞争体系之中。即表现为强烈的“政府企业化”特征。在全球竞争时代，城市空间资源是地方政府通过行政权力可以直接干预、有效组织的重要竞争元素，也是 “政府企业化”的重要载体，城市空间的发展因而也表现出政府强烈主导、逐利色彩浓厚的特征。本文将从政府企业化这个角度审视中国当前城市空间发展演化的深 刻机制，并且对其相应的衍生效应给予客观的评价。

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