国土空间管控的方法与途径

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周侃¹^,²^,³, 樊杰^,¹^,²^,³, 盛科荣⁴1. 中国科学院地理科学与资源研究所,北京 100101
2. 中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室,北京 100101
3. 中国科学院大学资源与环境学院,北京 100049
4. 山东理工大学经济学院,淄博 255012

Research on methods and approaches of spatial governances

ZHOU Kan¹^,²^,³, FAN Jie^,¹^,²^,³, SHENG Kerong⁴1. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS, Beijing 100101, China
2. Key Laboratory of Regional Sustainable Development Modeling, CAS, Beijing 100101, China
3. College of Resources and Environment, University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China
4. School of Economics, Shandong University of Technology, Zibo 255012, Shandong, China

通讯作者: 樊杰（1961- ）,男,陕西西安人,博士,研究员,博士生导师,主要从事经济地理学与区域综合研究。E-mail: fanj@igsnrr.ac.cn

收稿日期:2019-04-24修回日期:2019-07-3网络出版日期:2019-10-20

基金资助:

国家自然科学基金重点项目.41630644
国家自然科学基金项目.41971164
中国科学院战略性先导科技专项.A类XDA23020101

Received:2019-04-24Revised:2019-07-3Online:2019-10-20
作者简介 About authors
周侃（1986-）,男,云南丽江人,博士,副研究员,硕士生导师,主要从事资源环境承载力与区域可持续发展研究E-mail:zhoukan2008@126.com。

摘要
国土空间管控是对国土空间各类开发保护活动的科学谋划与管理安排,是进行国土空间宏观调控和微观管理的重要政策工具。探讨以地域功能和资源环境承载力为科学基点的国土空间管控体系框架,并以福建省和贵州省六盘水市为例,解析“三区三线”协同划定和国土开发强度并测算两个国土空间管控中技术难点的解决方法,在此基础上,提出以功能管控和参数管控为核心的多尺度、多时序国土空间管控途径。研究发现：① 功能管控以主体功能区划和“三区三线”划定方案为基础,按照四类主体功能定位、三类空间（生态、农业和城镇空间）、六类分区（生态保护红线及一般生态区、永久基本农田及一般农业区、城镇开发边界及城镇预留区）以及N类建设和非建设类用途分层级实施;② 参数管控则以国土开发强度为关键目标参数,实施基于总量-目标和过程-增幅双控的阈值管控,以及基于上限和下限双控的分类型管控途径,旨在实现各类空间内和区域整体的生产、生活、生态“三生”结构均衡协调,促进形成高质量、可持续的国土空间开发保护格局。
关键词： 国土空间管控;国土开发强度;资源环境承载力;地域功能;“三区三线”;多尺度

Abstract

Spatial governance is a scientific planning and management arrangement for various human development and protection activities on territorial space, and it is an important policy tool for the macro-control and micro-fine management of land resources. This study explores the framework of spatial governance system from the perspective of territorial function and resource environmental carrying capacity. Meanwhile, by taking Fujian province and Liupanshui city of Guizhou province as examples, the technical methods of spatial governances for the collaborative delineation of "Three Zones and Three Lines" (Three Zones represent ecological space, agricultural space, and urban space; Three Lines represent ecological conservation redline, permanent capital farmland, and urban development boundary) and territorial development intensity calculation is analyzed. Finally, the multi-scale and multi-time spatial governances approaches for functional control and threshold control is proposed: (1) The function control approach is based on the major function zoning and the "Three Zones and Three Lines" governance map, according to four types of major function orientation, three types of territorial spaces (including ecology, agriculture and urban space), six types of zoning (including red lines for ecological protection and general ecological area, permanent basic farmland and general agricultural area, urban development boundary and urban reserved area) and "N" types of construction and non-construction land use. (2) Based on the territorial development intensity (TDI), the threshold control approach is implementing the "total quantity & target" and "processes & increasing range" dual control, and upper and lower limits dual control. Through the comprehensive approaches of spatial governances, it is expected to achieve a balanced and coordinated "production-life-ecology" structure within and across all types of territorial space, and shape a high-quality and sustainable regional development and protection pattern.

Keywords：spatial governance;territorial development intensity (TDI);resources and environmental carrying capacity;territorial function;"Three Zones and Three Lines";multiscale

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本文引用格式
周侃, 樊杰, 盛科荣. 国土空间管控的方法与途径. 地理研究[J], 2019, 38(10): 2527-2540 doi:10.11821/dlyj020190308
ZHOU Kan. Research on methods and approaches of spatial governances. Geographical Research[J], 2019, 38(10): 2527-2540 doi:10.11821/dlyj020190308

1 引言

国土空间管控是对国土空间各类开发保护活动的科学谋划与管理安排,是进行国土空间宏观调控治理和微观精细管理的一项重要政策工具。国土空间开发保护格局因其基础性、战略性、公共性、外部性特征突出,这就客观上要求必须在人类生产生活活动以及自然生态系统的科学空间组织和落地布局的基础上合理管控^[1,2]。但在市场经济条件下,国土空间开发利用与资源配置通常是通过竞租机制来实现的,这就导致其配置过程会产生市场失灵^[3]。主要体现在以下几个方面：首先,由于生态系统服务价值长期得不到重视,经济利益最大化的开发建设活动过多挤占生态空间,引发生态系统功能与质量下降的“公地悲剧”;其次,行政区划与管理的碎片化人为割裂了生态系统整体性和区域发展一体化,使得生产生活活动和自然生态系统在空间上匹配错位,造成社会经济活动的效率效益和生态系统的可持续发展能力受损;此外,具有正向外部性、内在联系的地域功能自组织过程能够形成高效有序的空间结构,但是市场经济条件下微观主体利益最大化的区位选择行为,往往无法实现宏观的、全局性的国土空间全域合理组织和空间结构优化。正因如此,加之长期以来受“重发展类规划、轻空间类规划”观念以及管理体制等因素影响^[4,5],改革开放以来,在中国经济持续快速增长、工业化城镇化加速推进、人民生活水平显著提高的同时,区域经济发展方式不合理、生态破坏严重、人居环境恶化、国土空间开发无序等一系列严重问题日渐凸显,重视国土空间规划、强化空间管控才被提到议事日程^[6]。然而,继国土空间管控长期缺位、失位之后,近年来各部门管控类型陡增,管控越位、错位、不到位的问题又愈加严重^[7,8,9]。这突出表现在：管控界线众多且相互矛盾,管控主体缺乏衔接协调;空间管控绩效偏低,重开发轻保护、重生产轻生活;管控措施缺乏弹性,对未来区域社会经济发展的不确定性应对不足;管控配套技术滞后,难以适应精准过程管控需求,等等。以往没有国土空间管控导致开发无序,目前又因管控过多和相互不衔接而使国土空间管控无所适从。

当前,中国正处于社会经济发展转型和资源环境问题强约束的关键时期,统筹各类空间管控界线,切实发挥空间管控在治理能力和治理体系现代化中的作用,成为摆在中央政府面前的一项紧迫任务。尽管政府部门与学术界已从技术、体制、管理层面进行了试点研究与方法探索^[10],但研究多集中于国土空间管控面临的冲突与问题^[11]、管控理念与框架体系^[12,13,14]、单项要素管控途径^{[15,16,17,18]}等方面,而国土空间管控的科学原理、管控关键参数及测算方法、管控刚性约束与弹性指引方式、管控体系的尺度效应与降尺度管控途径等系列问题仍待解决。为此,本文首先解析以地域功能和资源环境承载力为科学基点的国土空间管控体系框架,并以福建省和贵州省六盘水市为例,探讨“三区三线”协同划定和国土开发强度并测算两个国土空间管控面临的技术难点解决方法,在此基础上,提出以功能管控和参数管控为核心的多尺度、多时序国土空间管控途径,以期为建构科学、灵活、高效的国土空间分级分类管控体系提供参考和建议。

2 国土空间管控的科学基点与基本框架

2.1 国土空间管控的科学基点：地域功能和资源环境承载力

2.1.1 地域功能与区域空间结构地域功能是一定地域的人地关系系统在背景区域的可持续发展中所履行的职能和发挥的作用^[6,19],地域功能的形成过程体现了自然系统对人类活动的承载和反馈,以及人类活动对自然系统的占用和调适。地域功能在国土空间上的分异是人地关系地域系统空间耦合的自然结果。一方面,自然地理环境和经济社会活动都存在显著的地带性和非地带性分异特征^[20,21]。不同区域的生态系统重要性、生态脆弱性乃至资源环境承载力都存在明显差异,不同类型的经济社会活动也具有不同的区位指向和空间组织规律。在适度规模原理的作用下,不同开发保护功能倾向于在不同区域集聚,这构成了地域功能分异的客观基础。另一方面,经济利益最大化的区位也可能是生态系统重要性或脆弱性较高的区位。由于生态系统是维持人类社会生存和发展的自然基础,因此国土空间的可持续发展要求人类活动避免对生态敏感地区的干扰。地域单元开发利用功能的优先次序要求人类活动让位于生态安全,生产空间让位于生活空间,这为国土空间秩序的构建和功能冲突处置提供了科学依据。只有实现生产生活功能和生态保护功能的最优匹配时,国土空间才能够实现整体效益的最大化,这决定了潜在最优的区域空间结构。但在市场经济条件下形成的区域空间结构和国土空间整体效益最大化要求的区域空间结构往往存在冲突^[4]。这客观上要求必须按照不同功能的地域类型形成规律以及人类生产和生活活动的区位原理,通过因地制宜的国土空间管控手段,解决或最大限度地纠正国土空间配置中的市场失灵问题,使区域空间结构达到帕累托最优状态。

2.1.2 资源环境承载力与区域可持续性资源环境承载力是作为承载体的自然基础条件对作为承载对象的人类生产生活活动的支持能力,系统反映了自然圈层同人文圈层相互作用所呈现的资源属性、环境属性和灾害属性的总和所能够承载人类生产和生活的能力^[22]。不难看出,资源环境承载力既是水土资源保障、环境容量、灾害风险的函数,可视为决定人类是否可持续发展的资源环境门槛的阈值表达,同时也是人类生产生活方式、类型、结构、效率等的函数。在国土空间管控过程中,要维系区域可持续性就是要实现自然圈层中资源属性最大化、生态环境正外部性最大化以及生态环境负外部性、灾害属性最小化,即维持或增强区域资源环境承载力^[23]。通过国土空间内资源供给、环境容量、生态安全限值等资源环境约束、以及人口经济合理规模控制、开发利用方式的综合管控,科学优化与调适区域资源消耗与利用效率、环境损害与效益、生态系统扰动与破坏的演化趋势,扭转以资源环境为代价的发展方式,确保资源环境承载力始终处于不超载的承载状态中。因此,资源环境承载力的原值、现值和潜力值是研制国土空间科学配置方案和实现区域可持续性调控的关键参数^[24,25]。

2.2 国土空间管控体系基本框架

依托地域功能理论及其区域生态-社会-经济效益综合均衡模型,结合资源环境承载力及其地域分异规律,综合解决开发上限与保护下限、国土开发强度等关键阈值的科学测算和合理管控方法问题,为功能和参数管控为核心的国土空间多尺度、多时序管控体系提供了科学基础。国土空间管控体系的基本架构如图1所示。其中,功能管控以主体功能区划和“三区三线”协同划定方案为基础,按照四类主体功能定位、三类空间（生态、农业和城镇空间）、六类分区（生态保护红线及一般生态区、永久基本农田及一般农业区、城镇开发边界及城镇预留区）以及N类建设和非建设类用途分层级实施;参数管控则以国土开发强度为关键的目标参数,在基于总量和过程双控的阈值管控的同时,降尺度实施基于上限和下限双控的分类型管控途径,旨在实现各类空间内和区域整体的生产-生活-生态“三生”结构均衡、有序、协调规划与布局,促进形成高质量、可持续的国土空间开发保护格局。

图1

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图1国土空间管控体系的基本架构

Fig. 1Basic framework of spatial governance system

3 功能管控：“三区三线”协同划定方法与管控途径

3.1 “三区三线”协同划定方法

“三区三线”协同划定是实现国土空间功能管控的前置条件,包括初划“三区三线”形成备选方案、功能冲突区域判别与备选方案集成、方案校验与反馈修订3个核心步骤。

3.1.1 初划“三区三线”形成备选方案在资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价的基础上,分析国土空间开发适宜性与现状格局、承载状态匹配性,结合适宜性与发展潜力的供给和需求关系,确定各类空间合理规模（区间）、试划备选区范围。以城镇空间及城镇开发边界初划为例,将城镇开发适宜性的适宜区和一般适宜区作为城镇空间备选区,将适宜区作为城镇开发边界备选区,结合城镇发展潜能、城镇开发指向和城镇布局现状初划城镇开发边界,再按照预留开发建设规模,进一步初划城镇空间。

3.1.2 功能冲突区域判别与备选方案集成首先将生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界初划方案进行叠加,对叠加方案可能出现的若干情景进行评价与研判（表1）;然后以“三线”划定方案为依据,初步修正“三区”范围,并在“三线”以外的地块单元,将生态、农业和城镇空间初划方案进行叠加,对叠加方案可能出现的若干情景,以生态保护、农业生产和城镇开发不同功能的适宜性为基础,按照适宜程度高低进行研判。

Tab.1
表1
表1“三区三线”备选区冲突判别准则
Tab.1Discriminant criterion of conflict areas among primary "Three Zones and Three Lines"

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3.1.3 方案校验与反馈修订方案校验需要与主体功能定位衔接、与邻近区域功能衔接、与区域发展需要和空间战略衔接,落实社会经济发展与国土开发保护的总体目标,城镇空间应满足城镇化健康发展的基本要求,农业空间应满足农产品供给安全要求,生态空间应满足区域生态安全格局建设要求。如图2所示,在案例区福建省的“三区三线”协同划定时,就充分考虑了与省域总体开发保护战略格局的衔接与落实,将生态空间布局与生态网络主骨架和自然保护地体系相协调（图2a）,将农业空间与粮食生产基地建设相协调（图2b）,将集中型、绵延式城镇空间与重点开发轴（带）建设相协调（图2c）,促进国土空间整体开发保护的均衡布局。同时,结合毗邻海域适宜的功能类型、发展方向和管控要求进行海陆统筹校验,将福建陆域城镇空间划分与海域建设用海空间衔接,将陆域生态空间划分与海洋生态用海空间衔接,修正并调整陆域海岸带的三类空间范围（图2d）,最终形成“三区三线”方案并测算三类空间比例。

图2

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图2福建省“三区三线”管控分布图

注:此图基于国家自然资源部标准地图服务系统的标准地图（审图号：GS(2019)3333号）绘制,底图无修改。
Fig. 2Governance map of "Three Zones and Three Lines" in Fujian province

3.2 “三区三线”管控途径分析

根据资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价结果,结合国土空间现状格局及发展潜力,遵循主体功能定位、坚持生态保护优先、落实刚性约束要求、预留未来发展空间,综合实施“三区三线”管控,约束、规范和引导各类空间开发行为（表2）。

Tab. 2
Tab. 2Governance guidelines for major development and protection behaviors

类型		基础设施布局	城乡建设布局	产业发展布局	公共服务设施布局	生态环境保护布局
生态空间		应落实上位基础设施规划前提下,关注生态功能维护,明确建设原则、空间准入约束和环境影响技术要求。	逐步清退既有城乡建设,并禁止新增城乡建设布局。	在严守生态保护红线、严格生态管控的前提下,重点提出生态旅游等低强度开发活动的点状布局指引。	适应人口向外疏解趋势,适度布局满足居民生活必须的基本公共服务设施。	确定生态廊道、生态斑块、生态工程的保护修复方案,制定提升生态系统服务功能的分类管控措施。
生态空间	生态保护红线	通常禁止基础设施布局。	禁止城乡建设布局。	禁止产业发展布局。	通常禁止公共服务设施布局。	明确关键保护对象及分布,强化重要生态屏障保护修复。
农业空间		在落实相关上位基础设施规划前提下,关注服务农业生产和农民生活基础设施布局,明确服务目标及标准。	根据农业生产和农村生活特点,分类明确乡村布局、整治和建设原则,提出村庄建设风貌引导和控制要求。	结合主要农产品类型和空间分布,结合农村居民点布局重点提出生态农业、都市农业、农产品加工点等布局指引。	适度布局超出城镇空间公共服务辐射范围、点状零散分布的村庄公共服务设施。	提出改善农业生态系统、控制耕作强度、改善农村生态环境的重点工程、配套措施。
农业空间	永久基本农田	通常禁止基础设施布局。	禁止城乡建设布局。	提出粮食生产功能区和重要农产品生产保护区空间布局。	通常禁止公共服务设施布局。	明确提升农田生态环境效益的主要措施。
城镇空间		与重点通（廊）道、重大枢纽（节点）衔接布局城镇预留区。	在城镇开发边界内开发强度趋于饱和前提下开发城镇预留区,明确准入或限制用途及开发强度管控指引。	城镇预留区结合产业园区布局,提出预留园区扩展空间的布局安排和管控要求,设置产业资源环境损耗强度。	制定与城镇预留区等级相匹配的公共服务配置数量和设施布局方案。	考虑生态环境安全风险及防范前提下布局城镇预留区,保障生态过程与格局连续性与完整性。
城镇空间	城镇开发边界	突出空间引导性、支撑保障性和服务功能协调性,以及可能的特殊需要,制定基础设施网络结构与规模,线网技术等级与布局、干线通道与枢纽等内容。	落实城镇体系规模等级结构要求,限定人口规模、城镇化水平和城镇用地规模,围绕优化建设布局、增强城镇综合承载力、传承历史文脉等方面,提出各类城镇建设和非建设用地布局安排。	按照集群化、循环化、绿色化要求,提出不同产业园区的功能定位和发展方向、符合耦合关系的空间布局和管控原则、与周边公共服务资源协同布局的产城融合方案等,引导工业向园区集聚发展。	提高对城镇居民服务水平的同时,增强对邻近农业空间和尚未退出生态空间内居民的基本公共服务质量保障。	提出营造宜居生态环境、保留绿色开敞空间的布局方案。制定绿带、绿心等生态空间营造措施,并提出促进开发建设活动绿色化、低碳化的生态环境保护指引。

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3.2.1 生态保护红线和一般生态区管控对生态空间实行生态保护红线和生态保护红线以外的一般生态区分类管控。① 生态保护红线管控。通常禁止在生态保护红线区内进行基础设施、城乡建设、工业发展、公共服务设施布局,因国家重大基础设施、重大民生保障项目建设等确需调整的,提出调整方案和生态环境影响评价,经中央主管部门审核后按程序报批。区内需要明确关键保护对象及分布,确保重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到系统性保护,提升生态服务功能和生态产品供给能力。按照“零扰动”目标调整区内人类活动强度,有序实施生态移民,推动人口适度集中安置。② 一般生态区管控。区内严禁增设与生态功能冲突的开发建设活动,引导与生态保护有冲突的现状开发建设活动逐步退出,逐步恢复原有生态功能。在生态空间内拟清退建设用地识别时,应与重点生态功能区产业负面清单衔接,细化允许、限制、禁止的产业和项目清单,从严确定禁止类产业和项目用地。在不损害生态系统功能及其完整性的前提下,因地制宜地适度发展生态旅游、农林牧产品绿色生产和加工等产业。建设连接生态保护红线区的生态廊道,保护珍稀野生动植物的重要栖息地和野生动物的迁徙通道,防止野生动植物生境“孤岛化”。

3.2.2 永久基本农田和一般农业区管控对农业空间实行永久基本农田和永久基本农田以外的一般农业区分类管控。① 永久基本农田管控。通常禁止在永久基本农田内进行基础设施、城乡建设、工业发展、公共服务设施布局,严格确保数量不减少、用途不改变。当重大能源、交通、水利、通信、军事等设施建设确实无法避开永久基本农田时,须严格实施可行性论证后报批,并将数量和质量相等的耕地补充划入永久基本农田。② 一般农业区管控。实行占用耕地补偿制度,严格控制耕地转为非耕地,严格限制与农业生产生活无关的建设活动。禁止闲置、荒芜耕地,禁止擅自在耕地建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物等毁坏种植条件的开发活动。有序推进空心村整治和村庄整合,合理安排农村生活用地,优先满足农村基本公共服务设施用地需求。适度允许区域性基础设施建设、生态环境保护工程配套、生态旅游开发及特殊用地建设,提升村庄建设特色和民族风情引导,严格控制开发强度和非农活动影响范围。

3.2.3 城镇开发边界和城镇预留区管控对城镇空间实行城镇开发边界内和城镇开发边界以外的城镇预留区分类管控。① 城镇开发边界管控。严控城镇开发边界内开发强度和用地效率,严格执行闲置土地处置,引导城市精明增长,避免城镇建设无序外延扩张。严格执行规划用地标准和相关规范要求,统筹布局交通、能源、水利、通信等基础设施廊道和生态廊道。保护和营造绿色开敞空间,注重城市特色塑造和历史文化空间保护。优化城镇内部功能布局,引导分散式、作坊式工业生产空间入园集中发展,提升工业用地产出效率。按照人口规模配置城镇生产和生活用地,优先保障教育、医疗、文体、养老等公共设施用地需求。② 城镇预留区管控。充分预留城镇和产业发展战略储备空间,原则上按照现状用地类型进行管控,不得新建、扩建城乡居民点。新增城镇和产业园区用地须在符合开发强度总量约束前提下,根据实际需要合理选址,重点用于战略性、前沿性产业发展。规划期内确需将城镇预留区调入城镇开发边界,须在生态环境影响评价与论证的基础上,制定调入规划和实施方案。

4 参数管控：国土开发强度测算模型与管控途径

4.1 国土开发强度参数测算模型

国土开发强度是区域建设用地占该区域总面积的比例,建设用地包括城镇建设、独立工矿、农村居民点、交通、能源、通信、水利设施以及其他建设用地等,是对一定区域内国土空间开发上限和保护下限管控的重要参数。在“三区三线”划定方案基础上,结合资源环境承载力评价^①(资源环境承载力评价是对自然资源禀赋和生态环境本底的综合评价,用于确定国土空间在生态保护、农业生产、城镇建设等功能指向下的承载能力等级。其中,城镇建设功能指向的资源环境承载力评价结果（RECC_u）依次为低（I）、较低（II）、一般（III）、较高（IV）和高（V）5个等级。)和国土空间开发适宜性评价^②(国土空间开发适宜性评价是在资源环境承载力评价的基础上,评价国土空间适宜布局生态、农业、城镇等功能空间的程度。其中,城镇功能指向的国土空间开发适宜性（即城镇建设适宜性,S_u）评价结果依次为不适宜（I）、一般适宜（II）、适宜（III）三类分区。)结果,综合考虑城乡建设用地标准、人口集聚趋势、基础设施建设需求,依次测算城镇空间、农业空间内的一般农业区、生态空间内的一般生态区以内的现状合理建设用地和规划新增建设用地面积,综合测算未来国土开发强度（territorial development intensity,TDI）管控阈值（区间）。国土开发强度测算公式如下：

（1）

TDI = [\overset{3}{\sum_{i = 1}} \frac{(S_{i} + S_{i}^{'})}{S}] \times 100 %

式中：S_i为第i类空间内扣除不适宜开发建设的现状合理建设用地面积;

S_{i}^{'}

为第i类空间内的规划新增建设用地面积;S为区域土地总面积;i=3,i为1、2、3依次表示城镇空间、农业空间、生态空间。

除对区域总体强度测算外,不同类型空间内的国土开发强度也具有科学价值和政策内涵。其中,城镇空间内的国土开发强度测算是难点,其基于“双评价”和“双约束”的测算模型如图3所示,核心模块包括：① 基于承载力的开发强度上限估算。将具有承载城镇开发条件（即城镇承载等级RECC_u∈{II~V}）的范围作为城镇空间内允许开发建设的最大空间,并结合主体功能定位及规制估算开发强度上限。② 基于适宜性的现状合理开发强度估算。识别现状建设用地中不合理的建设用地（即城镇建设适宜性S_u∈{I}）范围,将现状合理建设用地规模作为基数,估算现状国土开发强度。③ 未来新增的国土开发强度估算。基于人口增长规模和产业用地需求预测,以及交通、能源、水利、通信等基础设施廊道的预留设施建设用地,结合城镇生产、生活、设施等用地配置标准,在不超过开发强度上限和具备开发建设适宜性的前提下,估算城镇空间内新增建设用地及其国土开发强度。

图3

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图3城镇空间内国土开发强度测算模型

Fig. 3Calculation model of territorial development intensity (TDI) in urban space

此外,对国土开发强度测算结果校验与修正应注意以下方面：① 生态保护红线内应确保开发强度为零值,但因国家重大基础设施、重大战略资源勘查等需要,提出调整方案和生态环境影响评价,并经中央主管部门审核后按程序报批,可给予此类建设项目一定国土开发强度弹性。② 永久基本农田内也应确保国土开发强度为零值,清退毁坏耕地种植条件的开发建设用地。③ 合理确定城镇预留区建设用地规模,城镇和产业区新增建设用地应优先在城镇开发边界内安排,城镇开发边界内已经满足新增规划城镇人口需求或用地产出效率未达标的,原则上从严确定城镇预留区的开发强度阈值（区间）。④ 在不同层级国土空间规划中,下层级测算应符合上层级国土空间规划下达的开发强度和比例控制要求,同时,开发强度指标测算的深度在不同层级具有差异性,省级层面测算通常将指标分解到所有县级单元,市级层面一般分解到所有街道、乡镇单元,县级及以下层面应分解细化至所有类型的功能空间单元。

4.2 国土开发参数管控途径分析

4.2.1 基于总量和过程双控的阈值管控针对不同层级的管控主体实施国土开发强度的总量和过程双重管控,有效引导和约束国土空间开发建设行为,制定开发强度控制、空间调整指引、开发行为规范等管控措施。例如针对县域管控主体,阈值管控内容包括：① 总量管控。针对城市化地区（优化开发和重点开发区域）、农产品主产区、重点生态功能区,按照福建省的总可开发强度、已开发强度和剩余开发强度及其在不同主体功能定位下的阈值分布特征,遵循上位规划明确的建设用地控制指标,分类确定国土开发强度阈值。优化开发区域的国土开发强度通常为高强度或者较高强度;重点开发区域为中等强度及以上;农产品主产区、重点生态功能区通常为低强度（表3）。② 过程管控。按照国土开发强度总量、开发现状以及未来潜力,针对不同县域按增幅分类制定国土开发强度增长过程管控要求。重点开发区域的国土开发强度的增幅通常为快或较快;农产品主产区和重点生态功能区开发强度的增幅为慢;优化开发区域开发强度的增幅为中速及以下。在镇域层面,分布在中心城区的镇域国土开发强度一般为高强度或较高强度,重点镇一般为中等强度及以上,农业空间、生态空间占比较高的一般控制在中等强度及以下（图4）。

Tab. 3
表3
表3福建省县域主体功能定位和开发强度阈值管控指引
Tab. 3Major function zoning and governance guidelines for territorial development intensity (TDI) at county level in Fujian province

主体功能	开发强度管控指引
优化开发区域	总量-目标管控	增幅-过程管控
			<0.5%	0.5%~1%	1%~2%
		<40%	晋安区	-	马尾区
		40~60%	思明区	丰泽区	-
		>60%	鼓楼区、台江区、湖里区	鲤城区	集美区
重点开发区域	总量-目标管控	增幅-过程管控
			<2%	2%~3%	>3%
		<10%	罗源县、仙游县、梅列区、三元区、沙县、永安市、云霄县、诏安县、延平区、建阳区、邵武市、新罗区、永定区、蕉城区、霞浦县、福安市、福鼎市	-	-
		10%~20%	闽侯县、连江县、城厢区、涵江区、洛江区、南安市、漳浦县	福清市	-
		>20%	泉港区、惠安县、芗城区	秀屿区、龙文区、龙海市	平潭市、仓山区、长乐区、海沧区、同安区、翔安区、荔城区、石狮市、晋江市、东山县
农产品主产区	总量-目标管控	增幅-过程管控
			<0.2%	0.2%~0.3%	>0.3%
		<4%	清流县、宁化县、尤溪县、将乐县、顺昌县、浦城县、光泽县、政和县、长汀县、武平县、古田县	明溪县、建宁县、建瓯市、连城县	漳平市
		4%~6%	闽清县、平和县、松溪县	南靖县、上杭县	-
		>6%	-	-	长泰县
重点生态功能区	总量-目标管控	增幅-过程管控
			<0.1%	0.1%~0.2%	>0.2%
		<4%	泰宁县、德化县、屏南县、寿宁县、周宁县	永泰县	柘荣县、武夷山市
		4%~6%	大田县、华安县	-	-
		>6%	安溪县	-	永春县

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图4

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图4贵州省六盘水市镇域开发强度阈值管控指引

Fig. 4Governance guidelines for territorial development intensity (TDI) at township level in Liupanshui city, Guizhou province

4.2.2 基于上限和下限双控的分类管控国土开发强度分类管控是对阈值管控的降尺度深化与细化,通过不同类型区开发上限和保护下限的参数管控,实现区域内生产、生活、生态用途“三生”结构均衡布局（图5）。① 上限管控。针对各级各类分区内建设用地总体规模的约束,具体包括：城镇空间内生产、生活用地不宜过饱和,应充分考虑建设用途与开发方式的环境影响,注重绿地绿廊和游憩空间打造,城镇开发边界和城镇预留区内国土开发强度上限通常控制在80%~90%;农业空间内除永久基本农田内开发强度为0外,一般农业区内应按发展中心村、保护特色村、整治空心村原则引导农村居民点建设,控制农村居民点和区域性基础设施建设新增用地,国土开发强度上限通常控制在10%~20%;生态空间内除生态保护红线内开发强度为0外,一般生态区内应强化点上开发、面上保护的空间格局,严格控制建设类型和强度,整合布局交通、能源、给排水、信息等基础建设,降低设施网络建设对自然本底扰动,国土开发强度上限通常控制在1%~5%。② 下限管控。包括对各级各类分区内生态用地最小比例、农业生产用地最小比例等非建设用地规模的约束,在城镇空间、农业空间内应最大限度保留自然山地、林地、水系等,维系生态用地与区域生态安全总体格局的有机联系;同时,还包括对新增建设用地拓展的开发强度下限约束,例如,当城镇开发边界内的国土开发强度未达上限时,严格限制城镇预留区的开发时序和强度,推动城镇和各类产业园区存量挖潜,使开发建设活动更加集约、紧凑和高效。

图5

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图5国土开发强度分类管控途径示意图

Fig. 5Schematic diagram of categorical governance approach for territorial development intensity (TDI)

5 结论与讨论

从人文与经济地理学视角,探讨了以地域功能和资源环境承载力为科学基点的国土空间管控体系框架,并解析“三区三线”协同划定和国土开发强度测算的技术难点及方法,在此基础上,提出了以功能管控和参数管控为核心的多尺度、多时序国土空间管控途径。其中,功能管控按照主体功能定位、三类空间（生态、农业和城镇空间）、六类分区（生态保护红线及一般生态区、永久基本农田及一般农业区、城镇开发边界及城镇预留区）以及N类建设和非建设类用途分层级实施;参数管控则以国土开发强度为控制性目标参数,实施总量-目标和过程-增幅双控的同时,进行基于上限和下限双控的分类型管控,旨在实现各类空间内和区域整体“三生”结构均衡、有序、协调规划与布局^[26,27]。

通过福建省和贵州省六盘水市的国土空间规划试点实践表明,运用功能管控和参数管控相结合的国土空间管控体系,能够以“三区三线”为载体,在整合各类空间管控手段的基础上,可满足各部门国土空间管理需要,并在一定程度上提升管控效果和精准程度。需要注意的是,由于国土空间规划体系的层级和尺度差异性,国家级、省级、地市级、县市级4个层面的管控对象与途径具有显著差异,通常上位规划侧重功能定位、格局、规模及目标管控,而下位规划更侧重功能边界、过程、质量及用途管控（图6）,具体包括：① 国家级国土空间规划层面,主要确定国土空间开发保护战略格局,明确主体功能定位及开发指向,提出具有全局性、前瞻性的空间开发与保护工程布局方案。② 省级国土空间规划层面,通常以城市群及都市圈、地市级城市开发边界及县城空间,以及生态保护红线等对全省开发保护格局有控制作用的功能及其范围、三类空间比例作为主要管控对象。③ 地市级空间规划层面,主要侧重对市域主要城镇（主要为县城）开发边界、中小城镇空间等对象进行管控。④ 县市级国土空间规划层面,在自下而上形成农业空间和永久基本农田边界、细分不同生态服务功能的生态保护红线及中小型城镇开发边界的基础上,进一步强调国土空间用途及各类利用方式的效益和效率管控。此外,国土开发强度总量和过程双控阈值的科学划分标准及其适用性仍需要进一步研究,特别需要关注的是用于全国不同层级国土空间规划中的国土开发强度差异化阈值标准。

图6

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图6多尺度国土空间管控差异性示意图

Fig. 6Schematic diagram of differences among multi-scale spatial governances

参考文献原文顺序
文献年度倒序
文中引用次数倒序
被引期刊影响因子

[1]

樊杰 . 主体功能区战略与优化国土空间开发格局
中国科学院院刊, 2013,28(2):193-206.

URL [本文引用: 1]

生态文明建设的首要任务是优化国土空间开发格局,实施主体功能区战略、形成主体功能区布局是优化空间格局的战略重点。文章从发达国家开展国土空间规划的特征分析入手,结合我国长期缺失全国国土远景规划所产生的空间开发无序、区域发展失衡以及各地盲目推进工业化和城市化等问题的解剖,阐释了主体功能区战略在尊重资源环境承载能力、区分不同地区主体功能、控制开发强度和调整空间结构以及生态产品理论和应用等方面的创新,论证了主体功能区规划在我国国土空间布局规划体系中的战略性、基础性和约束性地位。进而从"1、2、3、4"战略任务入手论述了优化国土空间开发格局的主要方面:"1"是建设一个美好家园,"2"是促进陆地与海洋两大国土空间的统筹发展,"3"是构建我国国土空间的城市化、农业和生态安全3大战略格局,"4"是形成我国优化、重点、限制和禁止开发4类主体功能区域。最后,从咨询建议的提出、指标体系建立、国土空间评价、区划草案研制以及构建基础理论、研制技术规程等方面,系统介绍了中科院研究团队在过去10年间面向主体功能区战略的形成所发挥的科技支撑作用。

[ Fan

Jie

. The strategy of major function oriented zoning and the optimization of territorial development patterns
Bulletin of Chinese Academy of Sciences, 2013,28(2):193-206.]

URL [本文引用: 1]

樊杰, 蒋子龙, 陈东 . 空间布局协同规划的科学基础与实践策略
城市规划, 2014,38(1):16-25.