国土空间规划体系与不同层级规划间的衔接

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郭锐¹, 陈东²^,³^,⁴, 樊杰^,¹^,²^,³^,⁴1. 中国科学院科技战略咨询研究院,北京 100190
2. 中国科学院地理科学与资源研究所,北京 100101
3. 中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室,北京 100101
4. 中国科学院大学资源与环境学院,北京 100049

Territory spatial planning system and the convergence between different levels

GUO Rui¹, CHEN Dong²^,³^,⁴, FAN Jie^,¹^,²^,³^,⁴1. Institutes of Science and Development, CAS, Beijing 100190, China
2. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS, Beijing 100101, China
3. Key Laboratory of Regional Sustainable Development Modeling, CAS, Beijing 100101, China
4. College of Resources and Environment, University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China

通讯作者: 樊杰（1961- ）,男,陕西西安人,博士,研究员,博士生导师,主要研究方向为经济地理学和区域可持续发展。E-mail: fanj@igsnrr.ac.cn

收稿日期:2017-11-23修回日期:2019-03-11网络出版日期:2019-10-20

基金资助:

国家自然科学基金重点项目.41630644
国家自然科学基金项目.41801121
中国科学院科技战略咨询研究院重大突破项目.Y8X0771602
中国科学院科技战略咨询研究院院长青年基金项目.Y8X1201Q01

Received:2017-11-23Revised:2019-03-11Online:2019-10-20
作者简介 About authors
郭锐（1987-）,男,安徽淮南人,博士,助理研究员,主要研究方向为空间规划理论与方法E-mail:guorui@casipm.ac.cn。

摘要
有序、高效的空间规划体系是现代化治理体系和治理能力的重要内容。当前,中国不同空间性规划打架、上下层级规划不衔接的问题突出,多规合一的空间规划仍处于改革和试点的阶段。回顾中国空间规划体系建构的阶段过程,按照空间层级和规划类型,提出适合中国国土面积和区域单元特征的中国特色空间规划体系,结合福建和贵州省空间规划试点案例,梳理空间规划体系中5个层次的衔接内容,包括“三区三线”底图与空间布局总图的衔接、“三区三线”底图与专项分幅总图的衔接、空间布局总图与专项分幅总图的衔接、专项分幅总图与部门专项规划的衔接、上下层级规划之间的相互衔接。同时从数据基础、学科体系、人才培养、规划流程4个方面指出未来进一步健全和完善空间规划体系应该克服的难点问题和努力方向。
关键词： 国土空间规划体系;多规合一;规划衔接;福建;贵州

Abstract

An orderly and efficient spatial planning system is an important part of the modern governance system and governance capacity. At present, the problems of different spatial planning fights in China and the non-convergence of planning at the upper and lower levels are prominent. The spatial planning of convergence and integration with each other is still in the stage of reform and pilot. This paper reviews the stage process of the development of China's spatial planning system. According to the spatial hierarchy and planning type, this paper proposes a spatial planning system with Chinese characteristics that suit China's land area and regional unit conditions. Combined with the pilot cases of spatial planning in Fujian and Guizhou provinces, five types of convergence in the spatial planning system are summarized, including the connection of the "Three Zones and Three Lines" Base Map and the General Layout of the Spatial Planning, the connection of the "Three Zones and Three Lines" Base Map and the Overall Layout of the Special Planning, the connection of the General Layout of the Spatial Planning and the Overall Layout of the Special Planning, the connection of the Overall Layout of the Special Planning and the Special Planning made by various professional departments of the government, and the coordination between the upper and lower levels of spatial planning. Finally, this paper points out the difficulties to be overcome and efforts that should be made in the future to further improve and perfect the spatial planning system from four aspects, i.e., the data base, subject system, personnel training and planning process.

Keywords：territory spatial planning system;multiple-plan integration;planning coordination;Fujian;Guizhou

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本文引用格式
郭锐, 陈东, 樊杰. 国土空间规划体系与不同层级规划间的衔接. 地理研究[J], 2019, 38(10): 2518-2526 doi:10.11821/dlyj020171118
GUO Rui. Territory spatial planning system and the convergence between different levels. Geographical Research[J], 2019, 38(10): 2518-2526 doi:10.11821/dlyj020171118

1 引言

一个国家的政府执政能力如何,突出地表现为能否管好用好国土空间。同其他自然资源相比,国土空间资源因基础性、战略性、共用性和外部性的特征更为突出,而客观上要求必须科学规划、合理管制^[1]。空间规划是对国土空间资源保护和利用的科学谋划,是对人类生产生活活动以及自然生态系统的空间组织和落地布局^[2]。空间规划的意义和价值,已被发达国家实现有序国土、营造美丽家园的实践过程所证明,空间规划成为发达国家政府执政行政的一项重要的政策工具^[1,3]。尽管存在着不同国家空间规划体系、规划内容以及实施规划的手段的差异,但对空间用途实行不同程度的管制是各发达国家（即使是土地私有化国家）普遍采用的做法^[1,4]。

在中国,空间规划面临着起初薄弱而后体系不健全的问题。空间规划长期处于缺位状态,重时间序列的发展规划,轻空间序列的布局规划（图1）。近年来,空间规划越来越受到中央政府许多部门和地方政府的重视^[4,5,6],成为政府的一种资源。规划类型也随之不断增多,包括发改系统主导的主体功能区规划和区域规划、国土部门主导的土地利用规划和国土规划、建设部门主导的城镇体系规划和城市规划等一系列规划,都在优化中国国土空间开发格局、均衡配置资源环境各要素中发挥了一定的作用^[7]。随着改革开放进程的深入和面向市场经济体制的转轨,发展和涉及发展的要素已经远远超越了政府部门管辖的事权界限,监管缺失和增长要素失衡本身滋生出人口、资源、环境和生态问题^[8]。这些问题反映在规划层面则具体表现为不同空间性规划打架、上下级规划不衔接的问题^[9]。

图1

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图1中国的时间序列规划和空间序列规划

Fig. 1China's time series planning and spatial sequence planning

2004年至今全国各地纷纷开展不同形式的规划协调试点,以寻求破解规划之间相互冲突的途径^[10]。其中前两次试点主要面向市县层面横向不同部门之间的规划协调,采用单一部门或多部门联合的组织形式,选取若干市县作为试点;第三次试点主要面向省级层面的空间规划,既要解决横向之间的规划协调也要解决纵向层面的规划衔接问题,试点采用中央部署,由专业技术较强的建设部门推进实施的方式（表1）。前三次空间规划试点,并没有得到较好的试点推广效应,其原因一方面在于中国条块分割的管理体制及规划编制的要求和基础不同,各方对怎么“合”、谁是“一”的看法不统一;另一方面在于不同部门就冲突图斑的协商解决并不是横向协调的科学方式,自下而上简单的用地合并并不是上下衔接的科学途径。举例来说,国土部门主导的土地利用规划和建设部门主导的城市总体规划在协调建设用地和基本农田时,往往是通过协商、妥协的形式给出一个表面上大家都基本接受的用地布局方案,然而究竟这个协商的结果科学与否、合理与否并没有进行相应的论证,甚至有可能城建和国土既有的用地布局就是错的,在这个错误的用地基础上部门之间的简单协调必然是不合理的。同样,一个省的空间规划如果仅通过所辖各县市的空间规划简单合并得出,那么会出现的问题是省对县市缺乏一个自上而下的总体约束,县市层面如果规划的不合理会导致省级层面规划的重大偏差。2016年12月中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《省级空间规划试点方案》,与以往几次试点改革不同,这次空间规划试点要求以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划,按照先划定“三区三线”底图,再在这个底图上进行规划布局的方式,突出了规划的科学性和可操作性。结合参加本轮福建省和贵州省空间规划试点任务,就空间规划体系以及各层次之间的衔接问题进行探讨。

Tab. 1
表1
表1中国空间规划体系建构的过程
Tab. 1The process of building spatial planning system in China

时间	事项	牵头部门	具体部署
2004—2014年	市县“三规合一”试点	发改、国土、城建单一部门分别牵头	发改委在苏州、安溪、钦州、宜宾、宁波及庄河6个市县的试点。部开展县“三规合一”试点工作。国土部选择部分县市开展“三规合一”工作。
2014年8月	市县“多规合一”试点	发改、国土、环保、住建四部委联合	发改委、国土部、环保部、住建部选取18个省28个县市试点,开展“多规合一”试点工作,要求一个市县形成一本规划、一张蓝图。
2015年6月	第一轮省级空间规划试点	中央统筹,住建系统主导编制	海南、宁夏为试点省。要求构建以空间治理和空间结构优化为主要内容,形成全区统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。
2016年12月	第二轮省级空间规划试点	中办、国办发文,发改牵头	中办、国办印发了《省级空间规划试点方案》,将试点扩大到9个省,包括吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、海南、贵州、宁夏。方案提出以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划,为建立国土空间开发保护制度提供经验。

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2 空间规划体系的构成

根据国土面积和区域单元特征,突出主体功能区规划的基础性地位,将主体功能区作为基础制度在各个规划中予以采纳和体现^[11,12,13],主体功能区确定的功能定位应该成为各级空间规划确定“三区三线”比例关系、开发强度上限的主要依据。按照空间层级和规划类型进行纵向和横向的划分,形成“纵向衔接、横向协调”的中国特色空间规划体系（图2）。

图2

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图2中国特色的空间规划体系

Fig. 2Spatial planning system with Chinese characteristics

按照空间层级划分,中国空间规划应形成由国家至县级“四层次+X系列”的纵向架构。其中“四层次”是持续固定编制的、内容系统综合的、按行政层级划分的空间规划,包括全国空间综合规划、省级空间规划、市级空间规划和县级空间规划。其中,全国空间综合规划主要确定国土空间开发战略和原则,明确主要区域的功能定位,建构全国空间开发利用的总体架构,提出具有全局意义的空间开发与保护的重大工程布局方案。当前中国仅开展了省级及以下空间规划的试点工作,对全国层面的空间综合规划的改革思路尚不明确,未来是通过主体功能区规划扩容实现取代其他规划,还是通过国土规划纳入主体功能区作为总体布局的方式,有待进一步论证。但全国层面的城镇体系规划、土地利用规划没有必要独立存在,其核心内容和主要价值完全可以纳入全国综合规划中^[1]。“X系列”是跨行政单元、相对灵活、目标导向比较具体的空间规划,包括跨省级行政区、省内跨地市、地市内跨市县域的区域规划。该规划要准确定位功能,科学界定内容,着眼于打破行政区界限确定区域整体未来发展的目标、区域内各城市的功能定位及其发展方向,要突出跨行政区、确需统筹规划的领域和重大问题,例如城市布局、重大基础设施建设、生态环境保护、人口流动方向与规模等^[14]。其中主体功能区划定的国家级跨省域各类功能区,发展类型复杂、发展目标综合的区域,应该由国家综合部门组织相关部门和地方政府联合编制,如环渤海地区、三峡库区等;对于发展目标比较单一、规划内容比较简单的区域,如三江源地区、沙漠防治区等,可以由国家专业部委牵头组织相关部门和地方政府编制。

按照规划类型划分,包括综合性规划和专项规划,其中综合性规划是指通过土地用途管制或空间结构调控,在区域整体层面对国土开发和保护进行的系统、全面和综合的规划,主要是指本轮试点开展的省、市、县空间规划,以及未来需要探索的全国综合空间规划,其核心是确定国土空间开发的主体功能及国土空间的优化布局。原有的城市总体规划应该收缩编制内容,根据政府可调控资源情况,坚持有所为,有所不为的原则,由综合型规划转型为专项规划。专项规划是各部门根据自身的需求和重点解决的问题所编制的规划,包括土地利用规划、生态环境保护规划、基础设施规划、公共服务设施规划、防灾减灾规划等,其核心是确定和部署各专项内容,协调空间开发建设时序,处理远期发展和近期建设的关系^[15]。县级以上层级的空间规划除了开展综合性规划外,还需要分别编制各个部门的专项规划。县级及以下的空间规划应积极推进多规合一,探索编制形成一个综合性规划^[16]。

3 空间规划体系不同层次的衔接

按照图2构建的中国特色空间规划体系,空间规划在这个体系当中所处的位置、核心定位非常明确,就是作为各类空间性规划的总遵循。如何以空间规划统领各类空间性规划,涉及多个层面的协调和衔接问题。如图3所示,空间规划编制采取“先布棋盘、后布棋子”的基本路径。“先布棋盘”是以“三区三线”为载体,合理整合协调各部门空间管控手段,绘制形成空间规划底图。“后布棋子”是依托“三区三线”方案形成空间规划总体布局图,在总体布局图的指导下编制各专项分幅总图,通过专项分幅总图统领各部门专项空间性规划。空间规划在编制过程中主要涉及“三区三线”底图与空间布局总图的衔接、“三区三线”底图与专项分幅总图的衔接、空间布局总图与专项分幅总图的衔接、专项分幅总图与部门专项规划的衔接、上下层级规划之间的相互衔接。

图3

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图3空间规划不同层次之间的衔接

Fig. 3The convergence between different levels in spatial planning

3.1 “三区三线”底图与空间布局总图衔接

“三区三线”确定了国土空间开发与保护的基本格局。首先,“三区三线”底图划定了城镇空间和城市增长边界,也就是说区域当中未来哪些地方是重要的集聚中心、人口和用地规模能够增长多大已经基本确定。例如,六盘水市中心城区与其下辖的盘州市、六枝特区的城区,由于城镇空间集中连片、规模较大,自然就是开发的重点区域,客观上形成了三块集聚高地的点结构;部分规模较小的城镇空间串联成轴,形成了两条开发轴带的线结构。其次,“三区三线”划定的生态空间和生态保护红线,也基本确定了生态保护的格局。例如六盘水市中部北盘江世界生态旅游高地和乌蒙山国家公园核心片区是生态重要性功能最高、集中连片面积最大的区域,具备打造一个生态绿心的有利条件;此外,六盘水生态空间面积占比达到60%以上,具备推进全域绿色发展的基础本底。最终,根据六盘水市“三区三线”的基础底图,可以形成“一个生态绿心、两条开发轴带、三个集聚高地、全域绿色发展”的国土空间开发保护格局（图4）。

图4

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图4贵州省六盘水市“三区三线”与空间布局总图的衔接

Fig. 4The convergence between the "Three Zones and Three Lines" base map and the general layout of the spatial planning in Liupanshui city, Guizhou province

3.2 “三区三线”底图与专项分幅总图衔接

“三区三线”底图与各个专项分幅总图衔接的方式主要有两种,一是“三区三线”划定的最终结果直接作为专项分幅总图的依据;二是“三区三线”的过程评价结果作为专项分幅总图的依据。两种方式既可以单独使用,也可以结合起来使用（表2）。例如,在六盘水空间规划中,生态分幅总图吸纳了“三区三线”划定过程中的生态重要性和生态脆弱性评价结果,划分出生态问题的集中治理区域,形成了南北两翼的格局,按照水源涵养、生物多样性维护、水土保持、生态综合保护四类主导调节功能,将生态保护红线细分为四类重要生态保护类型。环境分幅总图直接运用了“三区三线”的结果,在生态空间和农业空间环境品质较高的区域打造高品质环境区域;在城镇空间中未来需要进一步推进工业化的区域中要维持环境品质不降低;在农业空间中人口、经济布局相对疏散,未来人口迁移的区域中弥补差距不断改善环境品质,形成“高品质环境打造区”“环境品质不降低区”“环境品质改善区”三类分区。

Tab. 2
表2
表2“三区三线”与专项分幅总图的衔接要点
Tab. 2The key points of convergence between the "Three Zones and Three Lines" base map and the overall layout of the special planning

专项分幅总图	衔接要点	衔接方式
生态	生态绿心、生态廊道、生态保护类型	吸纳“三区三线”过程评价结果,包括生态重要性、脆弱性评价内容
环境	环境建设分区分类	直接运用“三区三线”结果
基础设施和公共服务设施	区域廊道和大型设施避让生态保护红线和永久基本农田	直接运用“三区三线”结果
人口和城镇	城市位置、规模和等级确定	“三区三线”空间配比关系、“三区三线”确定过程中涉及城市承载力强约束以及人口预测方案
产业	重要的农业基地	既考虑“三区三线”过程评价,也考虑“三区三线”最终结果

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3.3 空间布局总图与专项分幅总图衔接

空间布局总图描绘的未来开发保护格局通常以“点-轴”形态予以刻画^[17],这些核心要素应该在分幅总图中得到承接和丰富,专项分幅总图所表达的“点-轴”基本结构应该与空间布局总图是呼应的。以福建省空间规划为例（图5）,相较于空间布局总图,城镇分幅总图中的“点”要素得到丰富,不仅有两大都市区、地级市,还涉及地级市外的县城。与“点”要素不同,“轴”要素在专项分幅总图中是对空间布局总图进行了直接的采纳和应用,举例来说,福建省生态分幅总图的三个屏障与空间布局总图一致、城镇分幅总图的沿海城镇密集带与空间布局总图中的沿海经济发展带也是一致的。此外,与“三区三线”和总图之间的单向衔接不同,空间布局总图与专项分幅总图之间的衔接是互动的,也就是说编制空间布局总图本身也是依托专项研究不断集成的结果。

图5

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图5福建省空间布局总图与专项分幅总图的衔接

注:此图基于国家自然资源部标准地图服务系统的标准地图（审图号：GS(2019)3333号）绘制,底图无修改。
Fig. 5The convergence between the general layout of the spatial planning and the overall layout of the special planning in Fujian province

3.4 专项分幅总图与部门专项规划衔接

专项分幅总图表达的是部门专项规划核心的内容,由于部门专项涉及的内容方方面面,不可能所有的内容在分幅总图里一一体现,因此要做到纲举目张。专项分幅总图对部门专项规划的衔接主要体现在3个方面：一是部门专项规划承接专项分幅总图的内容,这是直接拿来的;二是部门专项规划要依据分幅总图做进一步的细化和分解,这是要予以补充的;三是专项分幅总图仅仅指明了一个大的方向,需要部门专项规划进一步深入研究,要灵活应对的。以六盘水市空间规划为例（图6）,城镇分幅总图与城市总体规划的衔接中,需要直接承接的内容是分幅总图确定的基本结构和要素,包括城镇体系规模、职能和空间结构;需要深化和丰富的内容是城市内部（中心城区）的土地利用分类、三界四区的划定等;需要进一步深入研究来灵活应对的是开发强度指标管控、空间结构管控等。通过这些关键内容的衔接实现专项分幅总图对部门专项规划的约束和指引,未来专业部门在做专项规划时,只要严格按照专项的总图去做,这些各种深化、细化、补充的内容就不会跑偏。

图6

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图6贵州省六盘水市城镇分幅总图与城市总体规划的衔接

Fig. 6The convergence between the overall layout of the urban special planning and city master planning in Liupanshui, Guizhou province

3.5 上下层级规划之间的相互衔接

（1）先编制上级空间规划,对下层级空间规划的管控。主要通过总量管控和空间管控两个方式。其中总量管控的重点是开发强度和三种空间比例的管控,省级空间规划确定地市的具体管控数值和县（市）的管控范围、地市层级确定县（市）的管控数值;空间管控是指省级空间规划确定地市中心城区的城镇开发边界和城镇空间以及县（市）的城镇空间,地市级空间规划在县（市）城镇空间内确定县（市）的城镇开发边界。

（2）上下层级空间规划同时编制,相互之间的衔接。包括直接承接和细化分解两种方式。以六盘水空间规划为例,直接承接是指全市确定的开发强度等定量管控指标,以及南北走向的开发轴带应该在县级空间规划中直接采纳;细化分解是指全市确定的“南部集聚高地”,在盘州市空间规划中,通过联系城镇开发边界和城镇空间集中分布的区域,细化形成“一个中心、两个组团”的空间结构。

（3）先编制下层级空间规划,与上级空间规划的衔接。主要包括定量衔接、空间衔接、功能衔接三种方式。其中定量衔接是指上级空间规划编制时可将下层级空间规划作为依据,下层级空间规划确定的总的开发强度和三种空间比例应按照上级空间规划确定的数值进行调整,进而修订所辖城镇的开发强度和三种空间比例;空间衔接是指下层级空间规划应按照后编制的上级空间规划确定的开发强度和三种空间比例关系,重新核定规划权限内的城镇空间、城镇开发边界等空间范围;功能衔接是指上级空间规划确定的新的重点保护和重点发展区域,应在下层级空间规划中予以体现。

4 结论与讨论

中国空间规划体系应该按照空间层级和规划类型进行组织,按照空间层级形成由国家至县级“四层次+X系列”的纵向架构,按照规划类型划分成综合性规划和专项规划。在这个体系当中,空间规划是各类空间性规划总遵循的地位。空间规划编制以“三区三线”为载体,先编制形成空间规划总图,在总图的指导下编制各专项分幅总图,通过分幅总图统领各部门专项空间性规划。空间规划通过五个层次的衔接实现对各类空间性规划的统领：① “三区三线”底图确定了国土空间保护与开发的基本格局。② “三区三线”的最终划定结果或过程评价结果可被专项分幅总图予以吸纳。③ 空间布局总图布局要素在分幅总图中得到进一步承接和丰富。④ 部门规划通过直接拿来、予以补充、灵活应对等方式实现与专项分幅总图的衔接。⑤ 上下层级空间规划按照编制的先后顺序,实现上下层级空间规划的互动调整。

未来,空间规划体系的健全及其科学化运行仍然是一项重要内容,必须克服制约中国空间规划体系完善的几个难题。① 空间规划的基础数据问题。客观、准确的空间规划数据直接影响到规划功效的发挥。一方面传统经济社会数据按行政单元统计,难以与精细化规划的用地空间相匹配;另一方面,由于缺乏顶层设计,资源环境类数据在数据监测、采集方面长期处于空缺状态,核心数据缺失、数据规格不统一、数据共享障碍等问题严重影响其在空间规划中的运用^[18]。② 空间规划的应用基础科学体系尚未形成。空间规划的应用基础科学发展滞后于中国空间规划的实际进程和客观需求。一方面人类活动与资源环境相互作用的机理研究尚不清晰,包括资源环境承载力测算依据、开发强度和“三生”空间比例关系的时空分异规律、开放系统下的空间均衡理论与模式等重大的科学命题尚未得到圆满解决^[19]。另一方面,中国按照社会科学和自然科学二元划分的方式确定的科研体制和科学发展战略不利于发挥空间规划科学多种学科交融与合作的优势^[1]。③ 空间规划专业人才培养薄弱。空间规划是一门综合性的科学,空间规划专业人才的知识架构必须满足规划前、规划中、规划后全流程的要求,具备空间规划对象和载体演变规律的学科理论、规划自身依托各种标准形成的科学依据和范式要求、规划实施层面所需要的各种政策体系等,然而在大学目前还没有专门培养空间规划人才的本科专业^[20]。④ 空间规划流程尚不规范。目前包括城乡规划、交通规划等多数空间性规划的编制、审批和执行不独立,政府既是运动员又是裁判员。空间规划应该由专业技术部门研制、立法部门审议并批复、政府组织实施,这样空间规划的效益才能够真正得到发挥。

参考文献原文顺序
文献年度倒序
文中引用次数倒序
被引期刊影响因子

[1]

樊杰 . 我国空间治理体系现代化在“十九大”后的新态势
中国科学院院刊, 2017,32(4):396-404.

[本文引用: 5]

[ Fan

Jie

. Perspective of China's spatial governance system after 19th CPC National Congress
Bulletin of Chinese Academy of Sciences, 2017,32(4):396-404.]

[本文引用: 5]

[2]

樊杰, 蒋子龙, 陈东 . 空间布局协同规划的科学基础与实践策略
城市规划, 2014,38(1):16-25.