人民监督员制度的困境与出路
陈卫东; 1:中国人民大学法学院 摘要(Abstract)：

自2010年10月起,试行了7年有余的人民监督员制度终于得以全面推行。作为回应"谁来监督监督者"的实际举措,不仅是检察机关,法学界乃至全社会都对人民监督员制度寄予厚望。然而,作为一项初生的制度,人民监督员不可避免地存在定性模糊、缺失民意以及运行机制等结构性缺陷,目前这些缺陷已致这一改革措施置于生死存亡的十字路口,改革的方向是扩大监督范围、建立由外部选任的、在诉讼程序内具有法律效力的人民监督员诉讼制度。

关键词(KeyWords)： 人民监督员;;公民参与;;外部监督;;程序效力

Abstract:

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基金项目(Foundation): 中国人民大学公民参与司法标志性课题的阶段性成果

作者(Author): 陈卫东;

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参考文献(References)： ①2003年在人民监督员制度试点之初,最高人民检察院起草并通过了《检察机关直接侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》,并首先在福建、四川、黑龙江、辽宁、天津、内蒙古、河北、山东、浙江和湖北等地的省、区、市开展试点工作。到了2004年1月,改革试点进入了开展案件监督、统一规范的新阶段。此后,最高人民检察院又相继出台了《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》、《关于适用〈规定〉若干问题的意见》、《关于人民监督员监督"五种情形"的实施规则(试行)》、《关于进一步规范和深化人民监督员制度试点工作若干具体问题的意见(二)》等文件,作为人民监督员制度的指导性规范。而各地也积极发挥主观能动性,细化有关人民监督员制度的具体规则,如上海市人民检察院制定的《人民监督员监督“五种情形”实施规定》、黑龙江的《人民监督员工作暂行规定》、重庆的《人民监督员监督工作办法》、山东的《人民监督员监督刑事案件羁押期限的实施办法》等。2010年10月,最高检又出台了《关于推行人民监督员制度的实施意见》,进一步改进了人民监督员的选任方式、调整监督范围、规范监督程序等,作为全面推行人民监督员制度的规范依据。①最高人民检察院人民监督员办公室负责对全国范围内人民监督员制度进行指导和管理,而SH省人民检察院人民监督员办公室则负责本省范围内的人民监督员制度运行。SH省地处我国中部,经济发展在全国处于中游偏下的水平。②该数据引自最高人民检察院副检察长胡泽君在检察机关全面推行人民监督员制度电视电话会议上的讲话。③Pad over,Saul.The Complete Madison.New York:Harper,1953.④Generally S.REP.No.89-813(1965);H.R.REP.No.89-1497(1966).NLRB v.Robbins Tire&Rubber Co,437U.S.214,242(1978).⑤所谓“三类案件”,是指检察机关办理的职务犯罪案件中不服逮捕、拟撤销、拟不起诉案件。而“五种情形”,则指:1.应当立案而不立案或者不应当立案而立案的;2.超期羁押的;3.违法搜查、扣押、冻结的;4.应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的;5.检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。当然,这“五种情形”具有一定的弹性,因而不同的地区在具体的适用范围上会有所区别。①2010年9月,在中央政法委第15次全体会议暨司法体制改革第7次专题汇报会上,人民监督员制度被中央予以了充分肯定,会上强调"人民监督员制度是检察机关加强自身监督的一项重要举措,也是人民群众参与司法实践的一项制度创新,同意检察机关全面推行。"参见《人民监督员七年行》,《人民监督》2010年第10期。②据最高检人民监督员办公室的负责同志介绍,办案部门的检察官们一直都对批捕方面的人民监督颇有微词。由于侦查工作是以保密为原则的,公民的介入会大大增加侦查泄密的概率,进而给办案带来困难。为了解决批捕过程中的执法不公现象,最高检已将职务犯罪的批捕权统一上调一级,同时取消了人民监督员对该事项的监督。③参见2003～2011年《最高人民检察院工作报告》。①参见2004年——2009年《中国法律年鉴》。①据统计,自2004年以来的全国"两会"上,共有503人次人大代表和2名政协委员提出关于人民监督员制度立法的16项议案、1项提案和5项建议。其中,2005年有120名人大代表提出4项议案;2006年有258名人大代表提出8项议案、1名人大代表提出1项建议、2名政协委员提出1项提案;2007年有124名人大代表提出4项议案、4名人大代表提出4项建议。②参见文盛堂:“人民监督员制度的理论基础与立法问题研究”,最高人民检察院2005年度检察理论研究重点课题。③[美]凯尔森:法律与国家,转引自《西方法律思想史资料汇编》,北京大学出版社1983年版。①根据《意见》的规定,承办案件的人民检察院应当对人民监督员的表决意见进行审查。检察长不同意人民监督员表决意见的,应当提交检察委员会讨论决定。检察委员会应当根据案件事实和法律规定,全面审查、认真研究人民监督员的评议和表决意见,依法做出决定。①公民担任人民监督员,一般应当具备下列条件:(1)拥护中华人民共和国宪法;(2)有选举权和被选举权;(3)年满23周岁;(4)公道正派,有一定的文化水平;(5)身体健康。下列人员则不得担任人民监督员:(1)因犯罪受过刑事处罚或者受到刑事追究的;(2)受过劳动教养或者行政拘留处罚的;(3)被开除公职或者开除留用的。而下列人员因职务原因可能影响履行人民监督员职责,不宜担任人民监督员:(1)党委、政府及其组成部门的负责人;(2)人民代表大会常务委员会组成人员;(3)人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的在职人员;(4)执业律师、人民陪审员;(5)其他因职务原因可能影响履行。②根据《意见》的规定,公示中发现有不符合人民监督员选任条件的,应当取消其拟任资格。③据悉,SH省各级检察机关在第一届人民监督员的选任工作中,共产生了873人,到了第二届,数字上升到了958人。④参见“最新党内统计数据公布,全国党员人数突破八千万”,中国共产党新闻网,http://cpc.people.com.cn/GB/164113/14988776.html,2011-07-02。⑤参见中华人民共和国统计局《2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第2号)》。①《意见》规定:省级以下人民检察院由上一级人民检察院组织选任;有条件的省、自治区、直辖市可以由省级人民检察院统一组织选任人民监督员。①“determination of disqualifications,excuses,exemptions,and exclusions upon the basis of objectie criteria only”See John Bourdeaux,Glenda K.Harnad,Alan Weinstein,Grand Jury,Database updated March2011,38A C.J.S Grand Juries Summary.②根据《意见》的规定,省级以下人民检察院承办的案件具有“撤案”或“不诉”情形的,承办部门应当在提出拟处理决定之日起3日内将拟处理决定、主要证据目录、相关法律规定等材料通过本院人民监督员办事机构或者专人报送上一级人民检察院,并做好接受监督的准备。③根据《意见》规定,人民监督员应当推举一人主持会议,并根据案件情况独立进行评议和表决。③④截止到2010年12月,实行人民监督员制度7年来,SH省检察机关人民监督员共监督“三类案件”1559件1736人。经过人民监督员独立评议表决,同意检察机关拟定意见的1491件1662人,不同意的68件74人。①2008年的数字为2件,2009年为3件。②在全国范围内,从2003年9月到2010年10月,人民监督员对“五种情形”提出监督意见大致1000余件,解决情况最高检并没有具体的数据,只是表示绝大多数案件都向人民监督员做了反馈。③具体规定为,人民监督员认为人民检察院办理直接受理立案侦查案件具有本规定第17条第1项、第2项、第3项、第6项或者第7项情形,要求启动人民监督员监督程序的,人民监督员办事机构或者专人应当进行审查,并在3日内提出拟办理意见报检察长批准。不属于本院管辖的,移送有管辖权的人民检察院按本规定办理;属于本院管辖的,按照下列分工移送有关部门办理:(一)应当立案而不立案或者不应当立案而立案的,由侦查监督部门承办。(二)办案中超期羁押的,由监所检察部门承办;延长羁押期限不当的,由侦查监督部门承办。(三)违法搜查、扣押、冻结的,根据诉讼阶段分别由侦查监督、公诉、控申部门会同计财部门承办。(四)涉案款物处理不当的,由涉案款物处理部门会同计财部门承办。(五)应当给予刑事赔偿而不依法赔偿的,由赔偿工作部门承办。(六)检查人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情形的,由纪检监察部门承办。人民监督员反映的不属于上述情形之一的,由人民监督员办事机构根据业务分工情况报检察长批准后移送有关部门处理。相关承办部门应当在收到人民监督员办事机构或者专人移送的相关材料之日起30日内将拟处理意见、主要证据目录、相关法律规定等材料通过本院人民监督员办事机构或者专人报送上一级人民检察院,并做好接受监督准备。人民监督员办事机构或者专人收到案件承办部门移送的有关案件材料后,应当及时审查。对于材料不齐备的,应当要求承办部门补充移送。如果手续齐备,人民监督员办事机构则可以组织人民监督员启动监督程序。④截止到2010年10月,人民监督员共监督“三类案件”32304件,其中不同意检察机关拟处理意见的1635件,检察机关采纳899件。该数据引自最高人民检察院副检察长胡泽君在检察机关全面推行人民监督员制度电视电话会议上的讲话。①截止到2010年12月,经过人民监督员独立评议表决,同意检察机关拟定意见的1491件1662人,不同意的68件74人,检察机关采纳人民监督员不同意见的36件37人(其中提请上级复核8件)。①当时选拔出的羁押巡视员大多数来自当地人民检察院的人民监督员,参见陈卫东:“羁押场所巡视制度研究报告”,载《法学研究》2009年第2期。②2010年10月前,相关规定要求人民监督员必须在7天内完成评议,而《意见》取消了这一时间限制。①参见“河南高院首次尝试‘陪审’制”,http://news.163.com/09/0404/05/561JS6ER000120GR.htm;l“晋中市中级人民法院探索‘陪审团’模式纪略”,http://epaper.daynews.com.cn/shtml/sxfzb/20100819/5418775.shtm;l“陕西高院首次出现陪审团”,http://news.163.com/11/0311/01/6UR2574400014AED.html,2011-07-04。②Susan M.Schiappa,Preserving the Sutonomy and Function of the Grand Jury:United States V.Williams,Catholic University Law Re-view,Fall,1993.①Judith Berkan,The Federal Grand Jury:An Introduction To The Institution,Its Historical Role,Its Current Use And The Problems FacedBy The Target Witness,Revista Juridica Universidad Ineramericana De Puerto Rico Enero-Abril,1983.②By The Target Witness,Revista Juridica Universidad Ineramericana De Puerto Rico Enero-Abril,1983.时任最高人民检察院检察长贾春旺就曾指出,“努力将人民监督员制度设置成体制外的监督,而不是检察机关的附属品。”参见文盛堂等:“人民监督员制度的理论基础与立法研究”,载《人民检察(第14卷)》,北京大学出版社2007年版,第211页。②Mirjan Damaska,Face of Justice and State 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