论宪法第三条第四款——也读毛泽东《论十大关系》第五节
On Article 3,Section 4 of the Constitution——Thoughts on Reading Section 5 of On the Ten Major Relations by Mao Zedong 冯舟; 1:中国政法大学 北京100088 摘要(Abstract)：

1982宪法第三条第四款所规定的中央与地方关系乃是政策式的,并非真正的法律性的规定,即缺乏操作性,因此,实践中的中央与地方关系更多的是靠中央政府与地方政府的权力博奕。既然是作为一种博弈,那么其必然更少地依赖规则,或者说至少不具有"常规化"的外表,而新中国建立以来的包括中央与地方关系在内的政治实践也倾向于这种选择。更重要的是,具备严密组织性的中国共产党在中央及地方的各级组织强有力地支持了这样的处理方式,并且,党组织本身构成了该处理方式的重要组成部分。

关键词(KeyWords)： 两个积极性;;政治策略;;常规化

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作者(Author): 冯舟;

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参考文献(References)： [1]如蔡定剑《宪法精解》关于此条文的释义,见此书第175页,北京:法律出版社2006年(第2版)。[1]参见《毛泽东文集》第7卷。资料来源http://www.sdau.edu.cn/dushu/mjfc/m/maozedong/mx7/007.htm。以下凡引毛泽东《论十大关系》原文的,都与此同。[2]毛泽东在其《矛盾论》中论述矛盾的对立性或斗争性时,引列宁的话说,“对立的统一(一致、同一、合一),是有条件的、一时的、暂存的、相对的。互相排斥的对立的斗争则是绝对的,正如发展、运动是绝对的一样。”对于中央与地方关系而言,这就等于说中央与地方在权力分割上的争夺是永远存在的———只要一个国家存在着“中央”与“地方”的区分。(更一般的来说,存在权力就存在争夺。)既然争夺不可避免,那么给地方一定的权力或者承认那些实际上由地方把持的权力,就是当然的;但是反过来说,相对于永恒斗争的暂时性统一基于其“难能可贵”就更加的重要,即实行中央对地方的有效控制乃是相对困难的,更加需要人的能动性的发挥,需要重点加以建设。[1]政务院于1949年12月通过的《大行政区人民政府委员会组织通则》规定,大行政区政府具有的职权:“(1)对所属各省市转发政务院的决议和命令,并在其职权范围内颁发决议和命令,并审查其执行。(2)拟定与地方政务有关之暂行法令条例,报告政务院批准或备案。(3)提请中央人民政府政务院任免、批准任免或提经政务院转请中央人民政府委员会批准任免下列人员:甲、中央人民政府政务院关于任免工作人员暂行办法第一条乙项所规定的除大行政区主席、副主席、委员以外的人员:乙、前款同办法第二条丙项所规定的人员。(4)任免和批准任免前项以外的大行政区及所属省(市)县(市)的重要行政人员。(5)在整个的国家概算或预算规定范围内,编制各该大行政区的概算或预算报请中央核准;并审核所属各省市县的预算、决算转报中央核准。(6)联系、统一并指导所属各委、部、会、署、行、局、处的相互关系,内部组织和一般工作。(7)领导所属各省市县地方人民政府的工作。”大行政区与中央各部门的工作关系和权力分割,“(1)各大行政区人民政府委员会对于其管辖范围内之重要工作,应于处理后报告政务院;对于有全国性影响的工作,应事先向政务院请示,事后报告。(2)中央人民政府委员会和政务院对于全国各省(市)县(市)的通令、公告及对某一省(市)的工作指示均由大行政区转发;各省(市)县(市)的请示请求亦由大行政区转报。(3)关于某一特殊问题之询问与答复,中央与省市亦得直接令、报,但同时须抄送各大行政区人民政府委员会。(4)中央各委、部、会、署、行,得根据已定政策方针并就业务与技术的指导范围内行文致大行政区人民政府委员会或其所属各委、部、会、署等机构;大行政区人民政府委员会或其所属各委、部、会、署等机构亦得就同样范围内向中央各有关部门请示、请求;中央各委、部、会、院、署、行与大行政区各委、部、会、署等机构之间的行文如涉及全盘性者均应抄送大行政区人民政府委员会。”以上资料转引自华伟〈大区体制的历史沿革与中国政治〉,载《战略与管理》2000年第6期。[2]宋太祖赵匡胤被部下黄袍加身的历史事件至少说明首领人物虽然对其控制的势力有绝对的权威,但其势力本身就是一个利益集团,首领本人的意志往往也受到其影响或者左右。因此,尽管各野统帅可能因中央给予的优厚待遇而遵从中央的权威,但其往往不能只注重自己的利益,还要考虑其麾下的各高级、中级将领们的利益期待。这种不可避免的派系区分和利益诉求的存在使得中央在处理相关问题上更加谨慎。[3]农村包围城市的战略乃是毛泽东提出的,但其中也有瞿秋白的贡献。瞿秋白虽然受苏联影响很大,但也认识到中国的情况与苏联是不一样。他认为,由于“工人与农民革命运动发展程度的不平衡”,“地域上革命运动发展程度上的不平衡”,一举夺取全国政权是不可能的。考虑到“中国条件之下,实际上没有中央政府,经济生活是许多半独立性的区域,各区的豪绅资产阶级军阀的统治,是受工农革命潮流的强弱,而异其动摇的程度”,因此,开始于一省或几省夺取全国政权是可能的。参见《瞿秋白文集.政治理论编》第5卷,第315—316页,北京:人民出版社1995年版。[1]这个判断在毛泽东于1928年到1930年的3篇文章《中国的红色政权为什么能够存在?》《井冈山的斗争》《星星之火,可以燎原》已经有很明显的体现,其真正明确提出该判断并将其作为制定政策和革命战略的基础是在1936年写的《中国革命的战略问题》一文中。他说:“中国政治经济发展不平衡-微弱的资本主义经济和严重的半封建经济同时存在,近代式的若干工商业都市和停滞着的广大农村同时存在,几百万产业工人和几万万旧制度统治下的农民和手工业工人同时存在,管理中央政府的大军阀和管理各省的小军阀同时存在,反动军队中有隶属蒋介石的所谓中央军和隶属各省军阀的所谓杂牌军这样两部分军队同时存在,若干的铁路航路汽车路和普遍的独轮车路、只能用脚走的路和用脚还不好走的路同时存在。中国是一个半殖民地国家———帝国主义的不统一,影响到中国统治集团间的不统一。数国支配的半殖民地国家和一国支配的殖民地是有区别的。中国是一个大国———‘东方不亮西方亮,黑了南方有北方’,不愁没有回旋的余地。”参见《毛泽东选集》(第2卷)第762页,北京:人民出版社1991年。[2]苏力《当代中国的中央与地方分权—重读毛泽东<论十大关系>第五节》,中国社会科学2004年第2期。邓小平在1989年的一次讲话中也提到,“战争年代形成过山头,当时我们靠马克思主义觉悟,靠共产党员的组织纪律性,没有形成什么派。就是那样,山头主义也有影响,所以专门反了一次山头主义。”参见《邓小平文选》第3卷,第319页,北京:人民出版社1993年版。[3]华伟《大区体制的历史沿革与中国政治》,载《战略与管理》2000年第6期。作为一个例证,文革后期毛泽东将八大军区司令对调即是为了削弱军队中的各派“山头”势力,这反过来说明战争期间形成的各个兵团实际上都有其势力圈,尽管其统帅人物已经被调到其他任上,这种势力并不会分解。[4]陈云、彭真、薄一波也可列在此名单上,但在地位上比之刘、周二人要差许多。[5]周、刘二人参加革命的时间都比较早,是老资格的革命者;并且,二人也长期在党内担任重要职务。[1]毛泽东在1953年12月24日的政治局扩大会议上针对高、饶的行动警告说,“北京有两个司令部,一个是以我为首的司令部,就是刮阳风,烧阳水;一个是以别人为司令的司令部,就是刮阴风,烧阴水,一股地下水”。参见辛向阳《百年博弈———中国中央与地方关系100年》第169页,济南:山东人民出版社2000年版。[2]毛泽东有两篇哲学名文,其一就是《实践论》,另一篇则是论述矛盾理论的《矛盾论》。[3]“大跃进”,“从中央政府的官僚手中夺走不少权力,并在许多情况下将其转移给了地方上的党的干部”,这些地方干部(中层干部,不包括基层干部,因为后者是政策的直接实施者,能够很清晰了解政策本身面临和存在的问题)因为留恋手中的权力,因而支持将“大跃进”进行到底。参见[美]麦克法夸尔、费正清编《剑桥中华人民共和国史(1949—1965年)》第270、285页,北京:中国社会科学出版社2006年版。[1]参见辛向阳《百年博弈———中国中央与地方关系100年》第269—290页,济南:山东人民出版社2000年版。该书作者描述,在20年间,中国的市场大战可以分为三个大的阶段:第一次大战———原材料大战(1985—1988年),如“羊毛大战”等;第二次大战———“产品大战”(1988—1992年),即各地纷纷封锁自己的市场或者设置关卡阻碍甚至禁止外地商品进入本地市场,当然此一时期原材料大战也依旧存在;第三次大战———“政策大战”(1992———1998年),由于中央政府实行有差别的区域经济政策,地方为了使本地区的经济利益最大化,都千方百计地从中央政府那里争取尽可能多的优惠政策。参此书第269—277页。[2]参见王绍光、胡鞍钢《关于中国国家能力的研究报告》,转引自辛向阳《百年博弈———中国中央与地方关系100年》第264—265页。[3]1994年2月,陈云在《要维护和加强党中央的权威》的谈话中说道,“……要解决这些困难和问题,首先要维护和加强以江泽民同志为核心的党中央的权威。如果没有中央的权威,就办不成大事,社会也无法稳定。”参见《陈云文选》第3卷,第380页,北京:人民出版社1995年版。[4]邓小平在1988年9月的《中央要有权威》的谈话中讲,“沿海地区要加快对外开放,使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来,从而带动内地更好地发展,这是一个事关大局的问题,内地要顾全这个大局。反过来,发展到一定的时候,又要求沿海拿出更多的力量来帮助内地发展,这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。这一切,如果没有中央的权威,就办不到。各顾各,相互打架,相互拆台,统一不起来。”参见《邓小平文选》第3卷,第277—278页,人民出版社1993年版。[1]2005年出台的《反国家分裂法》可以说从侧面证实了这一点。在大陆,处理中央与地方关系显然不需要明确的法律规定或者法律制度。但对于台湾而言,党组织并不能控制,于是出台相关的法律问题进行处理乃是必要的。同样,中央在处理与香港、澳门的关系上也需要明确的法律制度,在有关法律的解释权方面也有较为明确的划分,如香港基本法的第158条的规定。另外一个与“常规化”相悖的问题就是军队的国家化。自1927年“三湾”改编在军队设立党组织(支部设在连上)后,“党指挥枪”始终作为军队建设的一个基本原则。这也导致军方实际上成为共和国政治中的重要力量,并享有巨大的特殊利益。虽然,这个问题是从属于党的存在本身的,但它作为一个有其自身利益的集团,对于党的路线、政策等的选择有极大的影响力和制约力。[1]苏力.当代中国的中央与地方分权———重读毛泽东《论十大关系》(第5节)[J].中国社会科学,2004,(2).[2]薄一波.若干重大决策与事件的回顾[M].北京:中共中央党校出版社,1991.[3]辛向阳.百年博弈———中国中央与地方关系100年[M].济南:山东人民出版社,2000.[4]华伟.大区体制的历史沿革与中国政治[J].战略与管理,2000,(6).[5]辛向阳.大国诸侯———中国中央与地方关系之结[M].北京:中国社会科学出版社,1995.[6]许崇德.中华人民共和国宪法史(上卷)[M].福州:福建人民出版社,2005.[7][美]麦克法夸尔,费正清,编.剑桥中华人民共和国史(1949—1965年)[M].北京:中国社会科学出版社,2006.[8]沙健孙,主编.中国共产党史稿(1921—1949)(第3卷)[M].北京:中央文献出版社,2006.[9]何帆.为市场经济立宪[M].北京:今日中国出版社,1998.[10]邓小平文选(第2卷)[C].北京:人民出版社,1993.[11]邓小平文选(第3卷)[C].北京:人民出版社,1993.