孙君茂¹, 卢士军¹, 江晓波², 吴鸣³, 黄家章^,11. 农业农村部食物与营养发展研究所,北京100081
2. 中国科学院上海生命科学信息中心,上海200031
3. 中国科学院文献情报中心,北京100190

Research and Revelation on International Policy and Planning of Nutrition-Sensitive Agriculture

SUN JunMao¹, LU ShiJun¹, JIANG XiaoBo², WU Ming³, HUANG JiaZhang^,11. Institute of Food and Nutrition Development, Ministry of Agriculture and Rural Affairs, Beijing 100081
2. Shanghai Information Center for Life Sciences, Chinese Academy of Sciences, Shanghai 200031
3. National Science Library, Chinese Academy of Science, Beijing 100190

通讯作者: 黄家章,E-mail：huangjiazhang@caas.cn

责任编辑: 李云霞
收稿日期:2019-01-23接受日期:2019-05-7网络出版日期:2019-09-16

基金资助:

中国农业科学院科技创新工程项目.CAAS-ASTIP-2016-IFND 中央级科研院所基本科研业务费专项.1610422018005

Editor: LIYunXia
Received:2019-01-23Accepted:2019-05-7Online:2019-09-16
作者简介 About authors
孙君茂,E-mail： sunjunmao@caas.cn。







摘要
以《“健康中国2030”规划纲要》、《国民营养计划（2017—2030年）》等国内重要政策规划提出为背景,分析我国开展营养导向型农业研究和实践的重要性。以国际组织、相关国家两个维度,梳理和分析其在营养导向型农业政策规划与计划方面的内容与特点,与中国已有的政策与实践结合,提出发展中国营养导向型农业的政策建议。分析表明,以联合国粮农组织、国际农业研究与磋商组织为代表的国际组织在营养导向型农业政策与规划中充分体现全球性与系统性;以欧盟为代表的相关国家也已将地区协同、全球协同作为营养导向型农业发展的主要方向。中国营养导向型农业的发展起步较晚,在全球一体化背景下,营养导向型农业中国政策和规划的制定需遵从国际准则并充分考虑地区乃至全球影响力的发挥;中国营养导向型农业的发展需在国家和社会、理论和实践等不同层面上形成高度统一认识;中国营养导向型农业的发展需统筹全局力量,以系统思维开展设计、实施和评估工作。
关键词： 营养;营养导向型农业;国际政策规划;启示

Abstract
Taking the Outline of the Healthy China 2030 Plan, the National Nutrition Plan (2017- 2030) and other important domestic policy plans as the background, the importance of carrying out Nutrition-Sensitive Agriculture (NSA) research and practice in China was analyzed. From the two dimensions of international organizations and relevant countries, the content and characteristics of NSA policy planning and programs were sorted out and analyzed, combining with the existing NSA policies and practices in China, the policy suggestions for the development of NSA in China were proposed. The analysis showed that the international organizations represented by the Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) and the Consultative Group on International Agricultural Research (CGIAR) have fully reflected the globality and systematicness in NSA policy and planning. Relevant countries represented by the European Union (EU) have also taken regional and global coordination as the main direction of NSA development. The development of NSA in China started late, and in the context of globalization, the formulation of China's NSA policies and plans should comply with international standards and fully consider the exertion of regional and even global influence. A highly unified understanding from different levels, from country to society and theory to practice, needs to be formed, and a holistic approach to design, implementation and evaluation is required to develop NSA in China.
Keywords：nutrition;Nutrition-Sensitive Agriculture (NSA);international policy and planning;revelation


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本文引用格式
孙君茂, 卢士军, 江晓波, 吴鸣, 黄家章. 营养导向型农业国内外政策规划与启示[J]. 中国农业科学, 2019, 52(18): 3089-3096 doi:10.3864/j.issn.0578-1752.2019.18.002
SUN JunMao, LU ShiJun, JIANG XiaoBo, WU Ming, HUANG JiaZhang. Research and Revelation on International Policy and Planning of Nutrition-Sensitive Agriculture[J]. Scientia Agricultura Sinica, 2019, 52(18): 3089-3096 doi:10.3864/j.issn.0578-1752.2019.18.002


当前,全球农业系统正面临着应对不断加剧的营养和膳食困境的巨大挑战。《2017全球营养报告》显示^[1],许多国家面临多形式的营养不良。《2018全球营养报告》进一步表明：在减少营养不良方面已取得了一些进展,但过于缓慢^[2]。在过去几十年中随着中国营养生活方式的快速转型以及老龄化、工业化和城市化的进程,慢性非传染性疾病的患病率和过早死亡率迅速攀升,在我国中西部和边远地区以及部分城市居民中却仍存在着较为严重的营养缺乏问题。作为世界人口第一大国,如何应对营养过剩和缺乏的双重挑战,发展建立适合中国国情和满足国民营养需求的新型农业系统是中国亟需应对的重大挑战。近几年,国家提出的《“健康中国2030”规划纲要》、《国民营养计划（2017—2030年）》等重要战略规划已将营养与健康问题摆到了国家发展高度,提上了国家发展日程,但以满足国民营养需求为重要目标的新型农业系统发展还未真正成为国家战略。在事关14亿人口的食物保障与营养健康问题上,当前亟需开展深入前沿的理论研究,组织实施精准有效的实践探索,为发展营养导向型农业做好充分准备。与此同时,对营养导向型农业的国外发展进行充分调研并加以学习、借鉴和吸收,对中国因地制宜地开展营养导向型农业具有十分重要的意义。为解决全球面临的营养问题,营养导向型农业的概念于2014年开始逐渐兴起^[3,4],并已成为探究农业、营养与健康之间关系的新兴学科。该学科的发展表明农业与健康、环境、社会和经济因素之间的复杂联系日益明显^[5,6]。营养导向型农业为努力改善营养提供了一个重要的切入点,FAO在《营养导向型农业指标汇编》报告^[7]中描述了营养导向型农业对营养的影响路径,揭示了农业、营养与健康三者之间的关系。营养导向型农业的政策规划在宏观上倡导问题导向的新型农业范式,将营养和健康问题作为最终目标和衡量标准。营养导向型农业政策规划的“系统思考”可以帮助确定整个食物链系统的各重要切入点,以帮助改善营养不良,并更好地理解与食品、营养和环境有关的战略目标间相互协同作用及权衡关系^[8]。诸多国际组织已在营养导向型农业领域开展了大量的理论研究或实践推广,形成了一系列政策规划和指南报告,为营养导向型农业的全球推广提供了理论依据和技术指导,研究和分析这些政策规划及指南报告将有助于国内开展营养导向型农业时更好地遵循国际规范和准则。本文通过梳理国际组织、部分国家营养导向型农业政策规划与发展特点,回顾比较国内营养导向型农业的相关政策,为营养导向型农业成为国家战略提供背景和依据,也为我国营养导向型农业的发展提供政策借鉴和参考。

1 国际组织营养导向型农业政策规划及特点

随着近年来营养导向型农业的逐渐兴起,联合国粮农组织（FAO）、国际农业研究磋商组织（CGIAR） ^[9]、营养促增长（Nutrition for Growth, N4G）^[10]峰会等农业相关国际组织相继出台了一系列营养导向型农业相关规划,并在亚非等发展中国家开展广泛实践,旨在提高居民膳食质量解决营养和健康问题。

1.1 FAO的营养导向型农业规划指南及特点

1.1.1 规划指南内容 2017年,FAO发布了一系列关于如何设计、实施、监测和评估营养导向型农业政策规划的综合指南及工具。《营养导向型农业与食物系统实践》^[11]提供了改善营养的干预措施指南,具体介绍了营养导向型农业食物系统5个功能方面共20项干预措施（表1）;《关于通过农业和粮食系统改善营养的关键建议》^[12]给出了10项原则及相关的政策建议;《营养导向型农业投资规划》^[13]围绕营养导向型农业项目和投资的10项原则提供具体的项目计划与设计指导;《营养导向型农业指标汇编》^[11]列举了营养导向型农业的各种评价指标,涉及①农场可用性、食物多样性和安全性;②市场中的食物环境;③收入;④赋予妇女权力;⑤营养知识和规范;⑥自然资源管理实践等多个不同领域。

1.1.2 规划指南特点 FAO的规划指南主要针对如何最大限度地发挥食物和农业政策、计划和投资对营养的影响,围绕具体措施,从多个角度指导开展营养导向型农业食物系统的投资、构建和实践操作,帮助专业人员从多个领域全面了解改善营养的系统性方法。FAO发布的指南报告由多个国家相关合作机构及学术界专业人士协作产生,主要针对从事政策和方案制定的专业人员、政府、捐助机构、非政府组织、民间社团和学术或培训机构,是具有全球普适、普惠性质的营养导向型农业规划指南。

Table 1
表1
表1营养导向型农业和食物系统的主要功能和干预措施
Table 1Main functions and interventions of Nutrition-Sensitive Agriculture and food system

主要功能Main Function	干预措施Intervention
食物生产 Food production	农业生产多样化和可持续集约化Diversification and sustainable intensification of agricultural production
	营养导向型家畜和渔业Nutrition-sensitive livestock and fisheries
	粮食和营养生物多样性Biodiversity for food and nutrition
	生物强化1) Biofortification
	城市和城郊农业Urban and peri-urban agriculture
食物处理、储存和加工 Food handling, storage and processing	营养导向型收获后处理,储存和加工Nutrition-sensitive post-harvest handling, storage and processing
	食物强化2) Food fortification
食物贸易和营销 Food trade and marketing	营养贸易Trade for nutrition
	食物营销和广告业务Food marketing and advertising practices
	促进健康膳食的食物价格政策Food price policies for promoting healthy diets
	食品标签Food labelling
消费者需求、食物准备和喜好 Consumer demand, food preparation and preferences	营养教育与行为改变沟通Nutrition education and behaviour change communication
	营养创收Income generation for nutrition
	营养导向型社会保护Nutrition-sensitive social protection
	学校食物和营养School food and nutrition
	营养导向型人道主义粮食援助Nutrition-sensitive humanitarian food assistance
交叉问题 Cross-cutting issue	营养导向型价值链Nutrition-sensitive value chains
	赋予妇女权力和两性平等Women’s empowerment and gender equality
	食物损失和浪费：预防、减少和管理Food loss and waste: prevention, reduction and management
	食品质量,安全卫生Food quality, safety and hygiene

¹⁾Bioaugmentation: Increasing the nutritional value of crops through selective breeding or genetic engineering. ²⁾ Food fortification: Adding nutritional components to industrial food processing engineering
¹⁾ 生物强化：通过选择性育种或基因工程培育农作物从而增加其营养价值;²⁾ 食物强化：在食品的工业化加工工程中添加营养成分

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1.2 CGIAR农业促进营养与健康规划（A4NH）

1.2.1 A4NH规划内容 由国际农业研究磋商组织（CGIAR）主导的农业促进营养与健康规划（Agriculture for Nutrition and Health,A4NH）^[14]（2017—2022年）主要由5个重点项目和3个交叉议题组成（图1）。重点1基于食物系统动力学创新价值链,动态分析膳食改变情况,研究特定类型的政策干预措施和商业创新对不同目标人群与食物系统关系的影响以及对环境和经济的效益;重点2研究如何扩大和维持粮食供应,评估生物强化品种的生存能力、成本效益和影响力,以及如何将生物强化纳入公共政策和常规作物育种;重点3通过对技术和制度方案的研究,结合国家政策和监管,使公共卫生目标成为国家优先事项,确保贫困群体的食品安全和公平,有效应对食源性疾病;重点4关注强化农业生态以及人畜共患病,应对诸如抗菌素耐药性等全球性挑战;重点5通过分析、评估和改善营养导向型农业政策规划,在南亚、东南亚和非洲等地区培育有利于项目开展的政治经济环境,为营养弱势人群提供更好的改善支持。

图1

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图1A4NH项目框架

Fig. 1A4NH program structure



1.2.2 A4NH规划特点 A4NH规划重点面向非洲、亚洲的广大发展中国家,以农业、营养与健康紧密关联的全新视角,协助发展中国家实现健康、普惠、安全的食物消费。重点关注在特定的国家和环境下,扩大和维持通过农业改善营养和健康的方法。除了对特定国家的政策指导外,A4NH也重视农业和人类健康方面的科学研究,以应对农业活动和公共卫生中可能发生的新威胁,在高度关注营养不足问题的同时也重视中低收入国家肥胖、超重和食源性疾病问题,以及与动物农业有关的抗菌素耐药性等具体的研究主题。

1.3 营养促增长峰会营养导向型农业规划及特点

1.3.1 规划内容 2013年6月,英国、日本、巴西政府合作牵头的营养促增长峰会首次在伦敦举行,声明合作加强全球营养改善工作。100个利益相关者承诺对营养特定项目（Nutrition-Specific Projects）支持超过40亿美元,营养导向项目（Nutrition-Sensitive Projects）支持190亿美元。会上成立了营养农业和粮食系统全球小组（Global Panel on Agriculture and Food Systems for Nutrition）^[15],主要致力于解决食品和营养安全方面的全球性挑战。营养农业和粮食系统全球小组于2016年9月发布《食物系统和膳食：面对21世纪的挑战》报告^[16],旨在帮助决策者使其食物系统更加支持高品质的膳食,明确了决策者在未来10年中需要采取的政策措施,特别关注帮助妇女和儿童、减少各种形式的营养不良、重新定位食物系统等。2017年11月在米兰召开的第二次N4G会议上提出了“营养增长计划”^[17],并指出营养投资是任何政府可以采取的最具成本效益的发展行动之一,对于推动全球卫生和经济发展的进展至关重要。

1.3.2 规划特点 营养促增长峰会聚焦全球性的食物和营养问题,通过增加在营养相关方面的投资,抓住营养这个食物系统的核心问题,确保农业和食物系统能够更好地帮助人们减少各种形式的营养不良。

2 相关国家营养导向型农业主要政策规划及特点

2.1 欧盟营养导向型农业政策内容及特点

2.1.1 欧盟的政策内容

（1）粮食安全政策框架

2010年,欧盟提出的粮食安全政策框架^[18]确立了粮食安全、营养和可持续农业,将其作为欧盟发展对外合作的关键重点,优先支持在满足国际粮食安全和营养目标方面遇到最大困难的国家。2014年11月,欧盟发布了《欧盟健康膳食与营养学行动计划（2015—2020）》^[19],要求欧盟成员国和地区积极采取措施,提高健康食品的可获得性,努力提高欧洲人口膳食营养质量,预防疾病同时提升生活质量和健康水平。

（2）未来健康社会食物规划

2014年,欧洲联合研究中心（JRC）发布了题为《实现未来健康社会的食物研究重点》^[20]的前瞻研究报告。报告根据两个主要驱动力因子,即农产品价格和社会价值观,构建了未来的居民膳食情景。通过分析各情景所面临的挑战和机遇,识别出重点研究需求,分别将其归属于4个专题方向：实现健康膳食的综合政策;食品、营养和健康的交叉影响和新兴风险;实现个性化膳食;建设2050年的食物系统。

（3）营养行动计划

2014年,欧盟发布“营养行动计划”^[21],该计划强调有必要与发展伙伴国进行更密切的合作,实现在2025年之前减少全球5岁以下儿童发育迟缓至少10%（700万儿童）的目标。报告中提出了营养导向型干预措施,要求营养目标应明确纳入其他政府部门（如卫生、教育、农业、渔业/水产养殖、水和卫生、社会保护）的工作中,以指导实现改善营养结果。

2.1.2 欧盟的政策特点 欧盟强调应采取营养导向型干预措施,帮助发展中国家解决粮食安全和营养问题;同时,注重研究食物、营养和健康之间的复杂关系,提高欧盟的膳食营养质量,预防疾病并提升生活质量和健康水平。

2.2 部分发达国家营养导向型农业政策及特点

2.2.1 部分发达国家的政策内容 德国联邦粮食和农业部（Federal Ministry of Food and Agriculture,BMEL）正在全面推进落实营养导向型农业和食品系统相关政策规划。基于全球营养和农业基本情况^[22],BMEL明确提出其《农业食物政策》^[23]的政策目标是消除饥饿,减少和预防所有形式的营养不良,要以营养和食物安全引导农产品生产供应。此外,BMEL在非洲及亚洲多个国家地区开展合作支持计划^[24],推广应用先进的理念和技术,从而改善全球的食物安全和营养,目前项目涉及肯尼亚、埃塞俄比亚、马达加斯加、埃塞俄比亚、乌干达,坦桑尼亚等多个发展中国家^[25]。

据法国农业部指出^[26],法国人的膳食习惯正在变得越来越关心健康、环境及社会问题,因此农业政策需要根据社会发展和人民需求的改变进行相应调整。法国于2018年11月颁布了新的《农业和食物法》^[27],旨在保障农民收入;加强农产品的卫生、环境和营养质量;为所有人提供健康、安全和可持续的膳食。同时,法国启动了重大专项“明天的农业和食物”^[28],旨在鼓励农产品、食物的发展,渔业和水产养殖以及加速有关部门的转型。

英国早在2011年就发布了《扩大营养：英国关于营养不良的立场文件》^[29,30],指出慢性营养不良是由许多因素造成的,任何解决方案都需要考虑所有这些复杂性,为了解决营养不良问题,需要有效的政策和方案,并指出针对营养不良的干预措施只能解决小部分营养不良导致的发育迟缓,其余问题需要通过营养导向型农业的发展来解决。

日本于2014年制定“健康与医疗战略”^[31],指出将通过公私合作方式推进国际业务发展,此后在内阁健康-医疗战略推进本部设立营养改善项目国际开发小组,以改善包括新兴国家和发展中国家在内的各国营养。2016年日本设立“营养改善事业推进平台”（NJPPP）^[32],整合农林水产省^[33]等各机构和企业,通过合作人才培养、促进全球食物价值链战略、提高农业生产力、农业示范推广项目等措施,改善当地营养状况,推进日本营养改善事业发展。

2.2.2 部分发达国家的政策特点 这些发达国家重点关注贫困国家的粮食安全和营养问题,通过与发展中国家合作开展营养导向型农业项目来提高其农业生产力,改善其营养状况;在其国内则以营养为核心,注重构建食物系统、营养和健康之间的新型关系,促进农业模式的转型升级,提高膳食营养和健康水平。

3 中国营养导向型农业政策规划

中国为保障居民的食物供应和营养摄入,在不同历史时期出台了一系列具有针对性的政策措施,虽然还没有出现明确的营养导向型农业概念,但是这些政策措施确实起到了强化营养健康与农业的关系的作用,在一定程度上可以视为营养导向型农业的萌芽和雏形。

3.1 中国营养导向型农业政策发展基础

进入21世纪,为解决食物生产、消费、营养不协调,生产结构不能满足营养结构改善需要等问题,国务院发布了《中国食物与营养发展纲要（2001—2010）》^[34],提出了“紧紧围绕食物发展的重点领域、重点地区、重点人群,分类指导,全面推进,建设现代食物生产、加工和市场体系,调整引导我国食物结构向营养、卫生、科学、合理方向发展”的指导思想,指出继续和规范实施国家营养改善行动计划、国家大豆行动计划、国家学生饮用奶计划等。2014年1月,国务院发布《中国食物与营养发展纲要（2014—2020）》^[35],提出了“以营养引导消费、以消费指导生产”的发展理念,将“保障食物有效供给、促进营养均衡发展、统筹协调生产与消费”作为主要任务,以“重点产品、重点区域、重点人群”为突破口,着力推动食物与营养发展方式转变。

3.2 中国营养导向型农业政策发展现状

2014 年11月第二届国际营养大会通过的《营养问题罗马宣言》和《行动框架》,呼吁各国政府将营养目标纳入农业规划的制定和实施过程,确保粮食安全,实现健康膳食^[36],使世界各国政府和****对营养问题的关注提升到了前所未有的高度。中国共产党第十九大报告指出,要实施健康中国战略,2016年中共中央、国务院颁布《“健康中国2030”规划纲要》,2017年国务院办公厅发布《国民营养计划（2017—2030年）》提出：“以改革创新驱动营养型农业、食品加工业和餐饮业转型升级,丰富营养健康产品供给,促进营养健康与产业发展融合”^[37],为中国营养导向型农业发展指明了方向,提出了目标和任务。2018年1月,农业农村部成立农产品营养标准专家委员会,以加强农产品营养标准的研究和制定工作,为营养导向型农业发展提供技术支撑。我国学界对营养导向型农业表现出了很高的研究热情。农业农村部食物与营养发展研究所作为国家食物与营养咨询委员会的科研载体,启动了营养导向型农业专项研究课题,系统研究营养导向型农业在中国的概念、内涵、推进措施和评价体系。

4 启示

我国营养导向型农业的发展还处于起步阶段,以农业农村部成立农产品营养标准专家委员会为标志,中国营养导向型农业的发展步入了正轨,营养导向型农业的发展将立足于解决人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。营养导向型农业发展的背景也告诉我们无论是解决食物生产、消费、营养不协调问题,还是以改革创新驱动营养型农业、食品加工业和餐饮业转型升级,丰富营养健康产品供给,促进营养健康与产业发展融合,因时制宜、因地制宜的原则都在具体实践中起到了重要指导作用,该原则也将继续指导中国营养导向型农业未来的发展。通过剖析国际组织及相关国家营养导向型农业政策规划,以下几点可以作为我国制定营养导向型农业发展政策的有益借鉴。

（1）中国营养导向型农业的发展起步虽晚,但在全球一体化背景下,营养导向型农业中国政策和规划的制定要顺应国际准则并充分考虑地区乃至全球影响力的发挥。在充分调研了国际组织及相关国家的营养导向型农业政策后,可以看出,营养导向型农业的发展在全球背景下已有一定的发展框架及指南可循,在实现人类命运共同体,创造中国乃至全人类福祉的过程中,中国营养导向型农业的发展应具备高起点、可持续的特点。

（2）中国营养导向型农业的发展需在国家和社会、理论和实践等不同层面上形成高度统一认识。为形成共识,需要加强对农业、营养与健康三者关系的深入理解,确立以提升人类健康为目标引导合理的营养结构,以合理的营养结构引导农业发展方向的基本联动。

（3）中国营养导向型农业的发展需统筹全局力量,以系统思维开展设计、实施和评估工作。营养导向型农业的发展是个系统工程,与环境、社会和经济相互作用并互为影响。比如减少农业生产的环境污染才能确保农业的可持续发展;增强妇女对农业和营养的影响作用,可以发挥农业的社会功能,促进社会公平,保障妇女的权利;充分发挥市场在供应、价格等方面的调节作用,能保证食品的可及性和经济性等。由此看来,只有充分理解农业在增进营养和健康方面的重要性,协调各利益相关方的参与,才能构建有利于农业和谐发展的政策环境,进而确保中国营养导向型农业的健康发展。

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[31] 内閣官房健康?医療戦略室. 栄養改善事業の国際展開検討チームの設置について.
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The Cabinet Office of Health Medical Strategy. Setting up an international research team on Nutritional improvement.
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[32] 栄養改善事業推進プラットフォーム. 栄養改善事業推進プラットフォームとは.
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Nutrition Japan Public Private Platform. About Nutrition Japan Public Private Platform.
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[33] 農林水産省. 栄養改善事業に資する農林水産省の主な施策
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Ministry of Agriculture, Forestry and Fisheries. Main policies of the Ministry of Agriculture, Forestry and Fisheries contributing to nutrition improvement projects
[2017-10-23]. https://www.kantei.go.jp/jp/singi/kenkouiryou/kokusaitenkai/eiyo_dai1/siryou07.pdf .(in Japanese)
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[34] 国务院办公厅. 国务院办公厅关于印发中国食物与营养发展纲要(2001-2010年)的通知.
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[35] 国务院办公厅. 国务院办公厅关于印发中国食物与营养发展纲要(2014-2020年)的通知.
2017-11-08]. http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201402/t20140208_66624.html .
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General Office of the State Council. Circular of the General Office of the State Council on the Issuance of the Outline for the Development of Food and Nutrition in China (2014-2020)
2017-11-08]. http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201402/t20140208_66624.html (in Chinese)
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[36] 中国常驻联合国粮农机构代表处. 第二届国际营养大会在罗马召开
世界农业, 2015(1):190.
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Permanent Representative Office of China in UN Food and Agriculture Institutions. The second international nutrition conference was held in Rome
World Agriculture, 2015(1):190. (in Chinese)
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[37] 国务院办公厅. 国务院办公厅关于印发国民营养计划(2017-2030年)的通知.
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General Office of the State Council. Circular of the general office of the state council on the issuance of the national nutrition plan (2017-2030)
2017-11-08]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-07/13/content_5210134.htm. (in Chinese)
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