中国城镇化进程中新区的空间生产及其演化逻辑

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庄良¹, 叶超¹, 马卫², 赵彪³, 胡森林³1. 华东师范大学地理科学学院,上海 200241
2. 陕西师范大学地理科学与旅游学院,西安 710062
3. 华东师范大学城市与区域科学学院,上海 200241

Production of space and developmental logic of New Urban Districts in China

ZHUANG Liang¹, YE Chao¹, MA Wei², ZHAO Biao³, HU Senlin³1. School of Geographic Sciences, East China Normal University, Shanghai 200241, China
2. College of Geography and Tourism, Shaanxi Normal University, Xi'an 710062, China
3. School of Urban and Regional Science, East China Normal University, Shanghai 200241, China

收稿日期:2018-05-28修回日期:2019-05-8网络出版日期:2019-08-25

基金资助:

国家自然科学基金项目.41571138
国家自然科学基金项目.41871143

Received:2018-05-28Revised:2019-05-8Online:2019-08-25

Fund supported:

National Natural Science Foundation of China.41571138
National Natural Science Foundation of China.41871143

作者简介 About authors
庄良(1989-),男,江苏盐城人,博士生,主要从事城镇化与空间生产、城市管理与行政区划、区域发展研究E-mail:zhuangliangboy@163.com。

摘要
城市新区是城镇化和经济发展的重要空间载体。改革开放后，新区在区域发展中发挥着重要作用，近些年则呈现爆发式增长，具有典型的空间生产特征。从空间的生产理论视角切入，聚焦中国城镇化过程中极具代表性的空间组织形式——新区的时空演化，发现新区的设立与发展是一个快速的三元辩证的空间生产过程：新区的“空间的表征”主要由自上而下的政府权力意志主导，“空间的实践”集中体现为类型与格局、距离与面积等空间要素的规模等级差异和区域分异，“表征的空间”则体现为政府权力与城市权利之间的紧张关系与策应机制。新区的空间生产与再生产具有时空序列下的统一性和连续性，但政府主导的空间组织模式也面临着行政区管理协调难度大和区域发展不平衡加剧等一系列挑战。批判地反思新区发展路径是新时代实现区域平衡充分发展与新型城镇化战略的基础和关键。
关键词： 新区;城镇化;空间的生产;三元辩证;行政区划;可持续发展

Abstract

New Urban Districts (NUDs) are the important spatial carriers of urbanization. Since the reform and opening up in China, NUD has been playing a more and more crucial role in the process of urbanization, and has undergone a surging growth in recent years. NUDs in China are unique because of the most widespread 'building city' movement. Many researches focus on new districts or new towns in the broad sense, but little research has been done in a narrow sense in academia. The development of comprehensive NUDs will be of great significance to the sustainable transformation of China's cities in the future. Based on the critical theory of spatial production, this paper examines the spatiotemporal evolution and internal logic of NUDs. The establishment and development of NUDs is a rapid and trinity dialectical process of spatial production: representations of space is guided by the top-down governmental power; spatial practice is reflected in the hierarchical and regional difference of spatial elements, such as type, pattern, distance and area of NUDs; spaces of representation are the tensions between governmental power and urban development rights, as well as the countermeasure mechanism. In this trinity dialectical process, the extensibility of spatiotemporal sequences ensures the unity and continuity of spatial production or reproduction of NUDs. However, under the governmentoriented model, NUDs are also facing a series of challenges like the management coordination of administrative area and the increasing unbalanced regional development. Thus, it is time to keep a critical thinking and reinterpretation for the development of NUDs in China, which should be a key concern to achieve balanced regional development and new-type urbanization in the new era.

Keywords：new town/district;urbanization;production of space;ternary dialectic;administrative division;sustainable development

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本文引用格式
庄良, 叶超, 马卫, 赵彪, 胡森林. 中国城镇化进程中新区的空间生产及其演化逻辑. 地理学报[J], 2019, 74(8): 1548-1562 doi:10.11821/dlxb201908005
ZHUANG Liang. Production of space and developmental logic of New Urban Districts in China. Acta Geographica Sinice[J], 2019, 74(8): 1548-1562 doi:10.11821/dlxb201908005

1 引言

新区是一个非常重要的现象和概念。随着城镇化的快速演进,中国各类新城新区发展也愈发迅猛和普遍。新区概念可追溯至“田园城市”,其实质是城与乡的结合体^[1]。鉴于其可持续的复合发展理念,城市新区逐渐成为许多国家或地区发展的一个必然选择。政府通常掌握重要的制度、规划和政策工具,成为影响新城新区的重要因素^[2]。作为新开发区域,城市新区在郊区的土地利用转变往往直接引发城市的空间扩张。然而,由于理念目标与规划实践之间的“现实脱节”^[3],新区发展面临巨大挑战,如社会空间隔离、过度城镇化、环境衰退等发展不可持续的问题^[4,5,6,7]。作为城市新区设置的最终决策者、决定者和参与者,地方政府在城市新兴空间的扩张过程中发挥强大作用^[8]。截至2016年5月,中国广义上的各类新城新区数量已超过3500个^[9]。但是,“新城”“新区”名词普遍存在混用现象,故亟需通过指标界定以选取特定意义上的城市新区作为透析中国城镇化发展逻辑的主要对象。中国传统城镇化的大规模高速发展,已使生态环境、基础设施和自然资源承受多重压力^[10]。作为城镇化可持续发展的重要转型标志,国家新型城镇化战略应更加强调以人为本与城乡协调的城市发展诉求^[11,12,13]。其中,城市新区将是新型城镇化规划的重要空间载体与支撑^[14]。20世纪90年代以来,中国各大城市纷纷设立行政级别与区县相当甚至更高层次的城市新区,已遍及中国大陆除北京之外的30个省级行政区^[15]。新区的设立历经起伏,2009年之后一段时期快速增长,2013年之后则增速骤降,且新区消亡或转化的案例也明显增多。尽管近年来新区面临着高层预警及其规范约束,但国家级新区密集设立并迎来历史发展高峰期^[16,17],其中以市辖区的空间扩张诉求尤为突出。城市新区的空间生产已经成为一种重要的现象和问题。

城市新区与城镇化关系问题的研究越来越受到重视并取得进展。一方面,政策对区域人口流动的引导重构了城镇体系和空间布局模式^[18],中国社会正由“城乡二元结构”向由城乡之间、城镇之间、城市内部的“多元结构”转变^[19],而通过提升中小城市的发展数量和质量,将有效促进就地城镇化以及区域协调发展^[20]。在此背景下,新城新区开发应运而生^[21],并成为中国城市发展的主要态势,同时也衍生出新的城市问题^[22]。另一方面,国内关于城市新区的研究大致经历了国外理论借鉴、开发区研究、综合型城市新区研究3个主要阶段^[23,24]。一些研究已关注到空间的生产与新区发展的关系：空间生产是特定时期资本增殖的重要方式^[25],城市新区是资本积累循环过程中剩余资本进行空间修复的主要空间载体^[26],而资本积累循环的内部结构调整使城市新区又呈现出不同的类型、格局与特征。此外,随着尺度重构与空间生产等理论引入,国家级城市新区被解释为中央政府决策下特定的尺度重构工具^[27,28]。空间的生产理论已成为重要的理论指导^[29],权力和资本在推动新型城镇化的同时也引起城市空间的异化,故有必要进一步深刻理解空间资本化的特殊逻辑。特别地,中国城镇化具有典型的内生性特点,行政力量对城镇化具有重要影响^[30]。但是,基于空间生产和行政区划结合的视角对新区等城镇化空间组织形式的理论阐释却比较缺乏^{[31,32,33,34]}。在新型城镇化以人为本的理念导向之下,需要重新梳理和审视城市新区及其与空间中的权力和资本的嬗变关系。

总体上,目前关于城市新区的研究主要集中于广义的空间组织形式。理论方面,主要在探讨产城融合、功能定位、管理体制及开发模式等,较少关注具体的空间单元特征,故城市新区的数量与规模扩张亟需新的理论去解释和应对^{[35,36,37,38]}。实证方面,大多以一些国家或地方性城市新区的案例剖析为主,且逐渐开始关注空间生长、土地运营、行政治理等方面^[39,40,41],但对于全国城市新区的时空特征演化及其内在发展逻辑缺少深刻分析^{[42,43,44,45,46,47]}。因此,有必要对城市新区这一空间组织形式予以聚焦,并通过理论转化实现对国内城市新区的时空格局演变进行批判思考和重新阐释。其中,空间的生产理论是解释城市新区的重要批判性理论。该理论由列斐伏尔首先提出,其核心范畴是空间三位一体论：“空间三元辩证法”是主要的方法论,伦理诉求是正义性,本质属性是政治性,主导态势是城镇化和全球化^[48,49]。此后,哈维和史密斯等对该理论进行了较好的承续^[50,51,52]。简言之,空间的生产主要是指资本、权力和阶层与空间之间相互作用和影响的过程^[53,54]。城市新区可被理解为资本的一种“空间修复”,或是持续积累的一种有效方案^[55],集中体现了多种要素互相博弈的空间生产特征。

新区是新型城镇化战略的重要实践与载体。伴随着快速城镇化进程,城市新区研究虽已开展,但其空间生产过程与机制等问题尚未厘清^[15]。本文从空间生产的视角对中国城市新区的时空演化过程进行新的阐释。依据“模型构建—实证分析—逻辑抽象”的研究思路,尝试提出中国城市新区空间生产的概念模型,并分析全国城市新区设立与发展的时空格局和演进路径,最后运用三元空间辩证法对城市新区的空间生产逻辑进行阐释,以期为城镇化与空间生产关系的研究提供理论探索与实证的路径。

2 研究数据与方法

2.1 研究对象与说明

2.1.1 数据来源研究数据资料获取过程如下：根据概念界定对大陆地区31个省级行政区、334个地级行政区的政府官网进行政策文本分析,筛选获得159个城市224个城市新区样本（图1）;设立时间、面积范围、机构设置等数据主要来自224个城市新区官网及相关城市统计年鉴,含部分城市新区案例实地调研资料;数据统计截至时间为2016年12月底。其中,设立时间是以新区管理机构实际设立时间为准,旨在规避部分筹建或待建的未成熟城市新区。此外,管理机构距上级行政中心的空间距离数据来自“百度地图—测距工具”对224个城市新区与其上级159个城市进行直线距离测算所得,空间坐标数据来自“百度坐标拾取器”对224个新区管理机构进行地理定位所得,政区组合数据主要根据“全国行政区划信息查询平台”核定,中国行政区划底图则来自“国家基础地理信息系统数据库”。

图1

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图11993-2016年中国224个城市新区空间分布

Fig. 1Spatial distribution of 224 New Urban Districts in China during 1993 to 2016

2.1.2 概念界定城市新区是一个历久弥新的专业名词,学术界至今仍未形成科学一致的表述,本文据已有定义^[56,57,58]从狭义上将其界定为“基于城市发展需要,集生产和生活于一体且具有明确管理范围、相当管理权限和特殊管理体制的独立性新城区,是对城市中心城区的功能疏解或城市空间战略的实践拓展,是凸显功能复合特征的一种现代化城市地域空间单元”,具体遴选参考如下指标：① 城市新区具有相应独立规范的管理主体;② 具有独立政府或具有属于地级及以上级别政府设立的派出机构;③ 新区管理体制规格为县处级以上建制;④ 参与乡镇街道等基层政区的代管、托管或直管事项;⑤ 具有体现城市复合发展功能为主的战略定位特征;⑥ 城市新区管理主体（即管委会或政府）具有正式官网。

2.1.3 研究范围时间上,城市新区设立时间主要以管理机构的实际挂牌为准,统计范围为1993-2016年底。空间上,涉及港澳台之外其他31个省级行政区域。本文将城市新区发展分为3个阶段（图2）：① 低速增长。特征为增长数量较低且速度缓慢;2002年之前处于低速增长水平并在后期阶段出现较高的波动性低速增长。② 高速扩张。数量实现快速增长,增速最高时约2倍于第一阶段最高值;数量上经历大范围扩张性骤增,年均增量约7倍于第一阶段;年新设数量与年度增量均为历年最高值并呈逐年递增趋势。③ 降速调整。城市新区设立迅速在短期内梯度式降至第一阶段水平,年均增量不及“高速扩张”阶段1/3,且仅为“低速增长”阶段的2倍。同时,在全国城市新区增量逐年“走降”趋势下,国家级城市新区却迎来快速增设。此外,城市新区的发展过程并非“有增无减”,期间也经历撤销或转化,并在长期递增之后于近些年出现增长速度及设立方式方面的调整。

图2

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图21993-2016年中国城市新区数量历年增减变化

Fig. 2The evolution of New Urban Districts in China

2.2 研究框架与方法

2.2.1 空间模型城镇化发展进程中的新区建设与中国城市空间重构密切关联,有必要建立一种权力作用下的空间演化模型^[59]。基于空间的生产理论,本文对城市新区的基本空间逻辑进行设计^[60]（图3）,该模型集中影射了城市新区的建设是一个立体多维的、多因素交互作用的空间生产过程：① 它具有不同于传统开发区的自身复合发展的功能特性;② 它遵循“开发区—新区—行政区”内涵演化的空间叠合过程;③ 它具有不同的管理体制和空间设置类型;④ 它的设立与发展是一个“自上而下”与“自下而上”双向作用的过程。在地方传统开发模式的转型诉求下,多样化的单一功能区亟需进行功能整合并向综合功能区转变。同时,传统开发模式与梯度推进战略加剧了区域发展差距,国家层面需要通过新的空间拓展模式迅速建设一批新的区域增长极,以促进区域有序发展。故在“自上而下”与“自下而上”的双向作用下,不同层级的政府将设立新区并赋予不同的发展定位。此外,先行先试的发展特权为地方政府主导的城市规模扩张创造了更多新型空间。城市新区的建设与发展,即是在政府权力主导的模式下形成的一种集“功能复合演进”“城市集中扩张”“空间多重叠合”“区域协调发展”等特征于一体的快速的空间生产过程。

图 3

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图 3城市新区基本空间结构模型

Fig. 3The basic spatial model of New Urban Districts

2.2.2 研究方法核密度估计法（Kernel）在空间点数据的集聚分析方面应用显著,对揭示全国城市新区的时空点群分布特征具有良好的表现效果。位于搜索半径范围内的点将被赋予不同的权重值,越靠近格网搜寻中心的点则被赋予越大的权重值,主要通过将离散性的“点”转变为具有连续性的“点群”密度图,从而达到点状分布的空间特征可视化研究。设p处的密度值为λ_h(p),则估计值公式如下：

（1）

λ_{h} (p) = \overset{n}{\sum_{i = 1}} \frac{3}{π h^{4}} {(1 - \frac{{(p - p_{i})}^{2}}{h^{2}})}^{2}

式中：p为待估计点位置;p_i为落入以p为圆心、h为半径的圆形搜索区域内第i个城市新区点位置;h值的选取大小将直接影响城市新区点分布密度估计的平滑程度。为使研究结果具有年际可比性,本文特别设定了相同的搜索半径和像元大小。

3 中国城市新区的空间生产特征

3.1 空间的表征：权力对空间的建构

空间的表征指空间的概念化,或权力、知识和空间性的配置,主流社会秩序的物质性则内含其间并由此获得正当性^[61]。在新区实践中主要表现为政府及其组织的各类学科专家对新区空间进行规划构想的抽象设计,实为权力对于空间的建构。故本文基于战略制定、政策设计、主管部门、派出机构对城市新区的“空间的表征”予以解释。

3.1.1 战略制定与政策设计城市新区的发展始终贯穿着不同层级政府之间关于空间权力的构建。主要行政手段包括各种战略规划及政策文本的制定与约束,这种政府主导制定的规约文本集中体现了不同话语权背后的利益诉求。初期,地方政府主要通过各种开发区的产业建设来推进城市规模扩张,随着大量单一功能开发区的增设与发展,其社会服务与管理的功能诉求不断凸显,亟需采取一些更为综合的措施来对开发区进行功能整合,尤其是要破解一些体制机制瓶颈。而传统“先后有别”的区域开发战略促使区域差异日益严峻,必须选择建设更具综合功能的空间载体作为新增长极以带动城市或区域发展。同时,地方政府开始大规模进行城市新区规划,并不断追求更高行政级别以争取更多发展特权或政策扶持。在激烈的申报过程中,发展较好或更具潜力的新区则会被冠以国家级称号。新区也由此成为开发区转型发展的主要模式,以及城市空间进行新一轮战略扩张的重要方式。

3.1.2 主管部门与派出机构城市新区体现了政府自上而下的权力配置。基于区域战略的空间布局,国务院或地方政府会选择性授意特定地方进行城市新区筹建,后若顺利通过审批流程则被正式授予相应级别的城市新区头衔,并形成自上而下的严格的行政管理体制。既有高层主管部门的宏观指导,也有地方政府高级别配置的派出管理：① 城市新区通常由上属政府部门批准设立并由发改委进行主要监督指导,采取逐级定期报告机制;② 国土、环保、住建等政府部门则按照新区设立标准与审核程序,配合规范城市新区的设立与发展;③ 地方各省（区、市）需建立议事协调机制,协同解决新区发展中的重大问题,新区管理机构的主要领导常由省市级主要领导干部直接兼任或专职。此外,设立的城市新区管理委员会,常作为省市级政府的派出机构并按县处级以上建制规格负责经济发展、城市建设管理或社会事务管理等工作。在不同发展阶段,城市新区也会根据自身实际采取不同的行政管理体制,大致可分为3类^[62]：① 管委会型,作为上级政府派出机构主要行使区内开发建设管理权限且辖区内社会事务基本由所在行政区负责;② 政区合一型,管委会与所在行政区政府实行“一套人马、两块牌子”的合署办公;③ 政府型,经国务院批准成立一级建制政府且被赋予完整的行政管理权限。因此,早期阶段且目前绝大多数城市新区采取管委会型,在较为成熟的后期阶段,城市新区有必要突破原有行政区的束缚以承担更多的建设、管理和服务职能,进而逐步成立一级建制政府并实现向独立行政区的转变。

3.2 空间的实践：权力对空间的形塑

空间的实践,指社会生活实现生产和再生产的时空惯例和空间结构（场所和路径等）,实际对应权力之于物理形式的真实空间进行形塑的过程,具体有四方面：空间的生产;空间的支配与控制;空间的占有与使用;空间的可及性与距离^[63]。因此,本文分别依次选择分布格局、组合类型、中心距离、面积规模作为“空间的实践”4个面向内涵的实践参考。

3.2.1 分布格局与组合类型一方面,时空格局演化的考察有利于揭示城市新区发展的一系列阶段性过程和结果,它关系着政府行为、土地利用、资源环境、社会生活等诸多方面。通过节点年份的核密度分析发现,城市新区具有显著的空间分异特征（图4）：① 至2004年,城市新区主要均匀分布在长江及黄河流域的东中部省份,此时华南地区仍未展开城市新区的设立;② 至2008年,城市新区在胡焕庸线以东地区的诸多省份逐步展开,东部沿海地区最为显著并以长三角地区的密度值最高。期间,华南三省均于2007年开始设立;③ 至2012年,胡焕庸线以西分布的城市新区占总数比约5%,此时全国尺度的空间集聚特征尤为明显,出现“江浙沪皖”等高密度集聚区,河南、广东则出现次密集区,并出现纵贯南北的最大空间集聚带;④ 2016年设立的新区数量比2012年新增27%,各大空间集聚区与集聚带的趋势特征进一步强化。此时,胡焕庸线以西的数量占比仅为4%,区域空间分布差异进一步扩大。另一方面,探讨城市新区与市辖区及相关县域空间的设置组合关系,便于把握其在城镇化过程中的空间演化逻辑。城市新区的空间设置类型可分为4类（图3、表1）。A型城市新区的组合方式主要是单一的“区”,常表现为市辖区范围内城市新区的“提质”和撤县（市）设区等行政区划调整的渐次“扩容”。B的组合方式主要为：区+县、区+县级市、区+县+县级市、区+旗。C的组合方式主要包括：县、县级市、县+县级市、自治县。此外,代表区域内城市合作的D型城市新区约占3%,其组合方式主要有：区+县+县级市、区+县。可见,A-B-C-D 4种空间设置类型及组合方式的演变,反映了各级城市新区在城市扩张中对不同行政区界限的不断突破,即逐渐在空间距离上实现从城市中心到远郊县域甚至是与区域内相邻城市的共建。因此,这也反映了城市新区所属地级政区（或直辖市）在城镇化过程中对于城市空间扩张的内在诉求。

图4

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图41993-2016年中国城市新区空间分布核密度分析

Fig. 4Kernel density analysis of spatial distribution of New Urban Districts in China during 1993 to 2016

Tab. 1
表1
表1城市新区空间设置类型
Tab. 1Types of spatial arrangement in New Urban Districts

类型	类型含义	占比(%)
A型	由同一地级市(或直辖市)单一的市辖区组成	56
B型	由同一地级市(或直辖市)的市辖区与县域政区组成	20
C型	由同一地级市(或直辖市)单一的县域政区组成	21
D型	由不同地级市(或直辖市)的市辖区与县域政区组成	3

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3.2.2 中心距离与面积规模政府通过城市新区的设置,构建了一个嵌套地理距离、空间规模的等级化的实践模式。随着新区规划范围日趋增大,其管理机构选址也逐步由市辖区实现权力配置的外拓。本文基于管理机构与所属上级行政中心的相互距离,利用ArcGIS 10.2“最佳自然断裂法”对所有距离数据实现聚类分析并进行空间可视化（图5a）,Ⅰ级城市新区占比近60%,在中西部等空间分布上较为均匀且主要集中在长江与黄河之间的东中部省份。有超过96%的管理机构设置于市辖区范围内,具有管理上的便利性和高效性。其中,个别只有单一市辖区的省会城市往往将城市新区选址在市辖区之外而管理机构则位于市辖区之内,这种“设区”区划调整的意向同时体现了管理上的向心性,故出现短距离范围内城市新区及其管理机构在空间设置上的不一致性。Ⅱ级占比在1/4以上,在中西部空间分布上有所差异且明显集中于珠三角、长三角和环渤海地区。同时,在较近距离范围内的新区管理机构仍有1/2以上位于A型城市新区范围内,延续着管理机构与城市新区在市辖区范围内的“点—面”一致性设置。其中,有29%的城市新区管理机构未设在市辖区范围之内,故设在市辖区范围之外的城市新区与其管理机构具有一定的空间设置“一致性”与管理职能“独立性”。Ⅲ级与Ⅳ级的管理机构在空间分布上表现出更为明显的差异特征,Ⅲ级城市新区在空间上集中分布于东部沿海的珠三角、长三角及京津冀地区,Ⅳ级则分别分散于河北、辽宁、湖北、福建、海南等省份,这些长距离的新区管理机构设置往往具有“沿海趋向”或“省域边界”特征。同时,国际上传统新城规划面积大多在数十平方千米范围之内,而国内的规模普遍较大,甚至超过所在地区单个县级政区的面积^[64,65,66]。由此,不同面积规模与空间分布的城市新区差异显著（表2）：① “小型”的分布遍及绝大多数省份,由于最小面积规模常见于城市空间外拓的初期阶段,因此东中西分布较为均匀。②“中型”主要分布在中部及东部沿海,由于较小规模常代表城市空间扩张的发展阶段,故分布上主要向中东部地区偏移。③“大型”分布的最主要特征是全部位于“胡焕庸线”以东区域,由于新区大规模规划通常基于城市发展较为成熟阶段,故分布上与地区城镇化水平更为趋合。④“巨型”（含3/5以上国家级城市新区）主要分布在城镇化水平较高的东部沿海,随着规划范围及区域战略的上升,巨型城市新区所跨越的政区类型也更加复杂。此外,通过城市新区分阶段的距离、面积数据散点图分析发现（图5b）：绝大部分城市新区集中在距离18 km以内、面积423 km²以下,且城市新区逐渐表现为更加显著的“近距离、大规模”规划的阶段性趋势特征。

图5

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图51993-2016年中国城市新区的管理机构与行政中心距离等级分布及相关空间要素变化趋势

Fig. 5The spatial distribution of distances between regulatory agency and upper administration center and the changing trend of spatial elements of New Urban Districts in China during 1993-2016

Tab. 2
表2
表2中国城市新区面积规模等级
Tab. 2Area scales of New Urban Districts in China

等级规模	特点	面积范围(km²)	数量占比(%)	面积占比(%)	平均面积(km²)
小型	规模最小、数量最多	0~160	47.8	8.7	77
中型	规模较小、数量较多	160~419	22.8	13.7	255
大型	规模较大、数量较少	419~960	17.0	23.6	588
巨型	规模最大、数量最少	960~4132	12.1	53.8	1887

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3.3 表征的空间：权力对空间的重构

表征的空间指对抗空间或斗争场域,此类空间表征源于社会生活的私密与底面,及以想象力来质疑主流空间实践和空间性的批判性艺术^[61]。在新区发展中主要表现为日常生活中身体之间的社会关系,是随时间和使用而（借助权力）对空间进行重构。故本研究旨在从权力博弈、权利诉求、发展失序、规划预警4个方面诠释“表征的空间”。

3.3.1 权力博弈与权利诉求由于缺乏统一规范的设立标准及评估监督机制,地级市授意或发文设立的城市新区占据最大比例,基于城市新区空间竞争的权力关系更加交织复杂。城市新区的设置充分体现着各级政府之间在城镇化过程中的空间权力博弈,作为权力向心标志的行政中心驻地在城市新区增设过程中扮演着重要角色。很多地级城市由于老城区及县域发展压力,会面临市辖区扩大与行政中心迁移问题,而城市新区大多成为各大城市在政府驻地搬迁之前所采取的重要过渡形式之一。随着政府驻地的成功搬迁,部分城市新区也基本随之撤销或转化,而其他保留的新区则继续承担城市建设的责任,并有超过13%的城市新区涉及地级或省级行政中心的迁移,个别甚至出现将地市级行政中心由市辖区迁入县域范围的特例,可见地方政府行使行政手段的力度之大。同时,城市新区的建设也集中反映了地方对于城市发展权利的争取。首先,市辖区范围内建成区的不断饱和或因“资源与文史遗迹重点保护”而使城区空间拓展受限,故老城改造保护与城市中心转移成为城市新区设立的主要初衷。其次,城市新区的设立亦成为传统资源枯竭型城市转型发展的重要诉求,且西部山地城市也常因地质地形约束而面临线型城市的瓶颈制约。此外,江河湖海的分布是影响城市中心区空间布局形态的重要因素。城市新区作为城市中心区的空间战略形式,直接体现城市发展的重要取向。研究样本中滨水分布的城市新区超过1/2且绝大部分直接以江河湖海命名,尤其是在沿江、沿海发展和区域协调等战略引导下,沿岸滨水发展、跨江河发展、流域联动发展等诉求表现得相当显著。其中,联动发展不仅可以壮大对于未成熟地区的开发主体力量,同时可以进行相互的经验借鉴及区域的协作分工^[67]。

3.3.2 发展失序与规划预警城市新区的不断增设与发展,同时激发与形成了一些发展失序问题。首先,在长期人口城镇化滞后于土地城镇化的过程中,城市空间的外延拓展出现了“鬼城”等突出现象,兰州新区等国家级城市新区同样存在类似问题,且90%以上地级市正在规划城市新区,部分城市新区总面积已数倍于建成区面积。其次,城市新区发展也带来了行政区划工作的潜在挑战与困难：不少城市通过撤县（市）设区等方式促进城市新区向行政区的转变,势必会产生强烈的示范效应,且城市新区下设次一级城市新区的案例也不断增多,加之城市新区逐渐强化了对于行政区范围内街道乡镇等的托管和代管方式,这也形成了行政区划管理的新难点。此外,新区建设热潮仍是各大城市的重要发展取向,还有很多处于筹建状态或仍未成立正式管理机构的城市新区。更多城市战略或规划也在不断进行城市新区的高标准构想,尤以一些省市级的“十三五”规划较为突出。其中,大多数新区规划已付诸行动,部分面积和人口规划普遍趋大,目标高而不切实际已成为不可忽视的潜在问题。因此,近年来城市新区的发展受到高层预警并在相关文件中予以明确约束,规划预警确保了在结合数据和事实等科学分析的基础上处理好失范失控的问题。城市新区的报批主要遵循“国家发改委—国家住建部—国土资源部”等重要流程：首先,争取通过“国家发改委”纳入区域发展规划,形成“城市新区”概念并获得相应政策支持;其次,需通过“住房和城乡建设部”对城市新区进行城乡建设规划编制;最后,需要“国土资源部”对其建设用地指标予以统筹、权衡,这也是城市新区合法获批的关键环节。由于在既定流程的规范之外还涉及城市地位、主政官员等其他因素,故近年来国土资源部也尝试推进“国土规划管控”制度的实施,对凡是符合国土规划的城市新区基本准予支持,不符合则予以驳回。因此,规划预警有必要严格保证《关于推进土地节约集约利用的指导意见》与《城市新区设立审核办法》等规范文件的约束效应,并严控城市新区用地的批复。

4 讨论

从空间生产的视角研究中国城市新区的发展,有必要遵循“时间（过程）—空间（格局）—社会（机制）”辩证统一的思路,进而建立简明的逻辑框架（图6）。其中,空间的实践、空间的表征和表征的空间是列斐伏尔“空间三元辩证法”的核心范畴^[48],三者之间并非顺序关系,而是具有多重辩证和张力的相互生成和建构关系。空间的表征与表征的空间分别以“支配空间”与“对抗空间”为主要对立关系,但二者之间同样相互交织,即空间的表征亦有助于受支配者认清形势与定位以寻求发起抵抗的路径,且表征的空间亦是支配的利益与反抗的力量共同争取与挪用的斗争场所^[68];同时,空间的实践中介于上述二者之间并使其既相互联系又相互区别,它是空间得以生产和再生产的时空结构,分别支撑起“表征的空间”与“空间的表征”的正常运作,即空间的实践是促成生产与再生产兼蓄一定连续性和凝聚力的空间过程^{[61, 69]}。因此,本框架不仅基于社会和历史进行空间解读,同时基于空间进行社会和历史的解读,并通过三大范畴的螺旋式演进来突出社会、空间、时间三者之间的辩证统一关系。

图6

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图6城市新区空间生产及其三位一体辩证关系

Fig. 6The spatial production of New Urban Districts and its trinity dialectical relationship

4.1 “三位一体”：范畴与内涵

空间的表征主要是由各类专家和行政主体等代理人或机构,通过语言、论述、文本、规律等符号系统进行规范和规约的概念化主导空间,是（政治）权力与意识形态实现秩序化构想的空间性表现^{[69,70,71,72]}。该范畴具体表现为来自各级政府层面对于城市新区的战略政策导向与权力配置方式,如通过科学家、规划师、工程师等参与战略制定、政策设计以实现对于空间的文本规划,并通过行政主管部门及工管委等派出主体的设置进一步主导城市新区的空间支配与利益分配。在新区开发构想过程中,政府既是政治文本、管理体制等空间规则的制定者,也是空间上土地财政、社会经济等潜在利益的最大受益者,它将城市新区视为一种空间工具以实现对城市空间的控制、重组与征服。因此,政府具有绝对的话语权优势,这实际上是一种政府视角的自上而下的“规训空间”的生产,集中体现了城市新区空间结构模型中的国家导向、政府主导、特殊政策等空间表征性,进而使官员、规划者、开发商等形成具有意蕴的抽象符号（以此作为指引空间实践的概念模型）^[68]。

空间的实践主要是作为生产社会空间性的物质形式过程,既是感知外部物理环境中行为活动和经验的媒介,也是包含生产与再生产、概念与执行、构想与生活的建构结果,它是产生、使用和感知空间的重要方式^{[69, 72]}。该范畴具体表现为来自城市新区层面的分布格局与空间组合类型,并进一步微观聚焦城市新区面积规模及其管理机构距离上级行政中心远近等两大空间要素,从不同尺度来考察城市新区在被动服从政府空间规划过程中的实践特征。由于政府权力空间化的过程也是城市发展权利受损的过程,如城市新区不均衡的空间分布和管理半径,始终伴随着突出的区域内外城市发展权利的差异,侧面反映了空间发展不平衡与不充分问题。这实际上是一种感知空间的生产,对应于新区演化中的新增长极、空间叠置等被生产和使用的物质关系。城市新区的实践被结构（格局—类型—距离—规模）所反复组织、限制又促成,而结构既是实践媒介又是实践结果或产物,故内在于或体现于城市新区的实践当中,乃至以记忆痕迹的样态存在且发挥着作用^[68]。

表征的空间主要是指源于社会生活私底隐秘处的想象力,对主流空间实践及空间性予以质疑和批判而同时赋予象征和意义的空间,它是以平等地位结合现实想象和实际思考进而产生对抗主导秩序的空间领域^{[61, 73]}。该范畴具体表现为各级地方政府部门之间的权力博弈以及地方性城市之间发展权利的争取,而城市新区在权力“规训”之下所产生的一系列社会效应又进一步引发地方之间关于城市发展权利的争取。即政府权力的空间规划是非均质的,空间规则失效之处便是反规训空间生产的争取之处。故行政区划调整以及规划预警机制则成为政府进行空间调适与再规训的重要手段。这实际上是一种自下而上的“反规训空间”的生产,集中体现为城市新区发展过程中城市空间扩张、区域发展差异及各类开发区功能整合等表征的空间性抗争与反制,以在博弈之中改变其臣属或边缘化地位^[73]。

4.2 空间的生产与再生产

上述三大范畴相互作用且辩证统一,是城市新区实现空间生产与再生产过程的重要环节与组成,“三元空间”彼此之间的往复式螺旋递进则是空间生产的主要途径。

战略政策与部门机构之间的互补性,巩固了城镇化系统中各级政府之间发生关联的重要规则和习惯,是政府权力进行空间行为指导的关键工具。政府主导的城市新区发展模式,在精神意志、物质实践、社会反馈等方面均有自己内含的固定资本,而资本的再领域化、重新空间化又增加了不平衡发展的时空复杂性,这既可以是政府行为下的优势资源,也可能成为阻碍行为的一种束缚。而政府自身设计与接受的规训方式又塑造了它的空间行为,土地财政驱动下的级差地租利益生产了资本投资强度上的地理差异,故政府权力的空间配置在根本上重塑了城市空间的组合模式。同时,当这种规训文本和管理设计在局部的政治系统内越来越失去空间实践的相关性时,城市发展的权利诉求就会愈加突出。

不平衡的地理发展需要把变化中的空间规模和政治行为结合研究,需考虑不同规模等级背后权力的差异与再现。城市新区发展不平衡不充分的时空格局,正被变化中的政治—经济和社会—生态过程所生产、形塑、调适与重构。新区面积规模的扩张及其管理距离的变化,突出了当代地理空间形态中易变性和流动性的重要战略意义。不同的行为者和代理人更是尝试通过跨越政区界限来实施空间规划行为,从而实现城市新区在“城市—区域—国家”等不同层面的尺度上移与重构。

城市新区体现了特定权力在特定地方所追求和支持的特殊政策,这些特定的权力架构从空间生产中获得了重要的财富利益和政治话语权,同时城市新区在不同层级、尺度和地点也面临发展困境,如资金有限、人气不足、管理缺位、债务风险、产能过剩、交通拥堵和生态治理、环境危机等城市问题。政治权力与社会权利之间的紧张关系,在城市新区的空间生产与再生产过程中被不断重塑。区域不平衡发展使得代表多重特殊利益集合的政府决策面临巨大阻力。既定政策具有明显的不稳定性与不均衡性,但政府对城市新区的数量和规模等空间要素进行调节和干预之后,不平衡的状态反而加剧,这使得新区空间的生产似乎陷入了一种无法进行根本上修复的处境。

5 结论

中国城市新区发展是典型的空间生产过程,是推进快速城镇化的主要空间组织形式,并逐渐成为区域之间展开激烈竞争的重要手段。新区发展带来了新的地理不平衡,主要体现在两方面：空间规模的生产和地理差异的生产。不同层级的政府主导了城市新区的空间生产,地理空间成为权力博弈与权利争取的场域,行政区划手段形成的新的政治或经济功能对城市新区的空间生产具有双重影响。城市新区的时空演进也存在显著的规模等级差异,实质是权力重构和空间重组交织的过程,最后导致新的发展不平衡或不充分问题。

城市新区是不同于传统开发区的综合型功能区,对于推进区域发展和城乡统筹具有积极作用。首先,应适时通过行政区划和空间治理手段充分激发以城市新区为基点的中小城市活力,并在空间距离和规模的理性预判上完善新区的空间结构及其内部功能转型。同时,应以高效的体制机制创新来规约地方政府的权力扩张,在尊重区域差异性的基础上促进城市新区有序推进与可持续发展。此外,国家或政府部门需通过权力约束,实现对城市新区、开发区与市辖区治理的多元协同。新型城镇化中,城市新区应凸显和支持差异化发展的权利。只有当城市按照公平正义的生活权利被融入到制度设计中时,其实践主体之间规范而有序的空间生产模式,才可以在新时代的以人为本的新型城镇化基础上构建起来。

致谢：本文在前期写作过程中得到了林拓教授的宝贵建议,特此表示衷心感谢！

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