Institutional coordination and application of energy consumption taxation for environmental considerations and energy-consuming right trading system
CHEN ZhifengEconomic Law School, East China University of Political Science and Law, Shanghai 200042, China收稿日期:2019-08-10修回日期:2019-11-18网络出版日期:2019-12-25
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Received:2019-08-10Revised:2019-11-18Online:2019-12-25
作者简介 About authors
陈志峰,男,山东泰安人,博士生,主要研究领域为自然资源法、能源法E-mail：peak_czf310@163.com。
摘要
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Abstract
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陈志峰. 能源消费税与用能权交易制度的协调使用. 资源科学[J], 2019, 41(12): 2205-2215 doi:10.18402/resci.2019.12.05
CHEN Zhifeng.
1 引言
面对当前不容乐观的环境资源与能源形势,通过政府设定总体目标与原则,一系列以经济激励为主要手段的环境治理制度已经逐渐在中国扎根并被广泛运用。税收制度是国家财政收入的保障,同时税收天生的调控属性也让其成为经济激励型环境治理制度的重要组成部分。就能源利用问题而言,税收同样可以发挥重要作用,制度功能中引入生态环境保护内容的能源税收制度将是未来助力能源节约的重要手段。在能源税收实现制度功能的生态化之前,国家已经先行出台了多项旨在推动能源节约利用的制度方案,用能权交易制度便是其中的热点之一。2016年9月国家发改委发布《用能权有偿使用和交易制度试点方案》（以下简称“《试点方案》”）[1],明确提出从2017年起,中国将在浙江、福建、河南、四川等省开展用能权有偿使用和交易试点,并在2020年视情况逐步推广[2];《试点方案》的发布意味着用能权交易制度开始建立有偿使用和交易的一般规则,并且形成了全国层面的制度试点,为将来建立全国用能权交易制度奠定了基础。
如果用能权交易和制度功能实现生态化的能源税收制度同步发展并在全国范围内付诸实践,那么两类经济激励型环境治理制度将会形成并行实施的制度格局。由于已有相关研究证明,税收和产权环境治理制度在欧洲各国并行实施形成的“政策组合拳”对于经济的影响更小,且要比单纯的市场交易机制在防止市场波动和保持政策稳定性方面更具优势[3],如今世界各国已经习惯于将两者并行实施,一如中国当前正在并行实施的排污权交易和环境保护税制度,欧盟正在并行实施的碳排放权交易和碳税制度。然而,由于用能权交易和制度功能生态化的能源税收制度均以外部成本内部化作为主要的调控原理,制度目标又均为推进全社会的节能减排,这种同一性使得两者在作用于同一对象时有可能产生环境成本重复计算的制度冲突问题。因此,制度功能生态化的能源税收和用能权交易制度并行实施时如何进行协调的问题十分关键,特别是两者之间潜在制度冲突的解决更是首要问题。正是鉴于这一问题的重要性,本文意图从两项制度的理论基础出发,分析两项制度冲突的主要表现,进而通过探索两项制度协调使用的可行性和必要性,结合两项制度的制度优劣寻求两项制度相互配合、协调使用的制度路径。
2 能源消费税与用能权交易的制度冲突
2.1 生态化视角下能源消费税的调整：制度冲突的背景
所谓能源税收制度生态化,主要指对于能源税收制度进行变革,强化其促进能源节约利用的生态制度功能的过程,也即前文所述能源税收制度功能引入生态环境保护内容的过程[4]。经过这一过程,税收制度的立法目的将发生变化,向能源利用行为和消耗能源产品征税的行为将促使纳税人为了减少税负而在各个环节积极节能,从而在立法目的上,由原来单纯的量能课税转变为量能课税与实现外部环境成本内部化相结合。应当明确的是,制度功能生态化的能源税本身并不仅仅是指某一税种,而是一个集合性的概念,涵盖了商品流转、财产保有以及产品进口等诸多环节。这一税基广阔的税收法律制度内部包含多个税种,这些税种在计税依据、税收减免等多个方面都不相同,但根据其促进能源节约利用的功能可以形成一个概括性的定义,即“以节约与利用能源为目的,对开发利用能源的行为和造成能源消耗的产品征税的法律制度的总称”[4]。根据相关研究对这一定义的解读,只要是为了降低现有能源消费量对能源开发利用行为和能源消费行为所征的税都属于制度功能生态化的能源税,包含了中国当前能源税收法律制度中的增值税、资源税、消费税、企业所得税、燃油税、车辆购置税和车船税以及关税等多个税种[4]。理论上,如果按照规制的不同环节,能源税可以分别对应能源生产环节、消费环节以及高耗能产品保有和能源进出口等特殊环节,划分为能源生产税、能源消费税和能源特别税3类。这其中的“能源消费税”是一个广义的概念,是指以实现能源节约为目的,在能源消费环节所征的税,囊括了狭义消费税在内的若干税种① [4] (①本文所称“能源消费税”,均为能源税收在制度功能上实现生态化后广义的新型能源消费税。)。
从目前的制度现实来看,为了在制度功能上实现生态化,3类能源税收均需要进行调整。中国当前征收的能源消费税包括对汽车、摩托车等产品征收的消费税,企业所得税（通过对于节能技术、节能产品和特定原材料的税收减免促进能源节约）和燃油税等几个税种② (②《企业所得税法》在第二十七条、第三十四条、第八十八条和第一百条对企业参与环境保护、节能节水项目的所得额以及相关专用设备的投资额做了专门的免征、减征以及税额抵免企业所得税方面的规定。)。当前的能源消费税基本属于普遍征收增值税基础上对特殊消费品或消费行为选择性征收的税收,主要考虑的是这些产品的增税功能,起到引导消费和增加财政收入的作用[5]。为了使其真正发挥促进节能功能,需要扩大现有征税范围,对高耗能产品和行为征税;同时也可以考虑有差别地调整消费税税率,进一步提高部分应该纳税的高耗能产品以及使用传统不可再生能源生产加工的产品的消费税税率[6]。燃油税则需要在现有基础上建立起差别税率,区分新能源和传统能源,并对不同利用效率的能源加以区分征收。而企业所得税,则应当扩大税收减免范围,突出对企业提升节能技术、降低能源消耗的激励作用。
2.2 理论基础同一性：能源消费税与用能权交易冲突的内在动因
制度功能实现生态化后,能源税收制度覆盖面广,从生产到消费环节都有涉及,用能权交易则主要作用于能源消费环节,当两者在能源消费领域并行实施时,用能权交易就将与能源消费税发生制度冲突。能源消费税作为生态化的能源税收制度,其理论基础与用能权交易的理论基础具有同一性,构成了制度冲突的内在原因。2.2.1 能源消费税：着力可持续发展的行政管制
从制度价值角度看,助力能源节约、实现可持续发展的生态价值是新型能源消费税的主要价值,虽然能源消费税还具备宏观调控、保证分配公平的价值,但这一价值主要也是为生态价值的实现而服务。而就基本原理而言,能源消费税主要依靠税收制度的强制力推动能源节约,要求企业支付因利用能源而令全社会付出的环境成本,对企业形成降低能源消耗的反向激励。生态环境根据其功能可以分为三方面的效益：基于人类对环境的本能利用行为（如欣赏景色、呼吸空气）所体现出的维持生态系统平衡和环境质量稳定的生态效益;基于人类排放污染物的行为,利用环境降解污染物的自净力的环境容量效益;以及基于人类对环境的开发索取行为,通过获取自然资源来利用生态环境经济价值的自然资源效益[7]。而能源作为自然资源的重要组成部分,对于能源的消耗即属于对自然资源效益的利用。由于化石能源不可再生,能源利用行为相当于消耗了供后代人发展的资源。故而企业在能源利用中同样产生了外部化的环境成本,而能源消费税对于能源利用的调控主要就是通过高于企业降低能耗的边际成本的税率,促使企业通过积极提升节能技术、加强能源管理等手段实现节能以降低总成本,从而成功将外部化的环境成本内部化。这一思路针对能源利用行为带来的负外部性,试图通过征税方式来将能源过度利用的外部不经济性内部化,属于环境治理中的“庇古税”模式在能源节约利用领域的最新运用。
2.2.2 用能权交易：能源安全与可持续发展并重的市场机制
根据《试点方案》的相关表述,用能权交易是指以一定行政区域能源消费总量控制为基础向用能单位分配用能权指标,用能单位对分配到的用能权指标在交易市场上进行交易的行为[1]。用能权是用能权交易的核心,这一权利既不是利用能源的权利,也不是能源消费指标,而是利用能源消费指标的权利。与能源消费税相比,用能权交易在制度价值上基于能源安全与可持续发展的双重价值,作为一项总量控制型制度,用能权交易制度可以实现对能源消费总量的整体性规制,在促进节能同时保障能源安全。至于基本原理,用能权交易通过确立产权和构建交易市场,利用市场机制给能源利用过程所消耗的环境成本定价,让企业根据市场供求规律自发地降低能耗总量以实现自身成本收益的最优结果。欧美各国虽然没有用能权交易制度,但是也有基于相同原理的白色证书交易制度。这一制度方案规定白色证书由提升能效的行为生成,允许企业自主决定购买白色证书或者采取减少能耗的措施,进而以最符合成本收益的方式实现节能减排目标[8]。白色证书交易制度与用能权交易异曲同工,是对将市场机制引入环境治理领域的“科斯定理”的运用。
在用能权交易的制度框架下,政府确定一定地区内的能源消费总量,并将用能权指标分配给企业,由于用能权指标由权威机构发行且唯一,因此实际上成为了一种可交易的商品,是与节约能源有关的环境与社会利益的载体[9]。在明晰的产权基础上企业将有3种选择：第一,自己运用节能技术或者提升节能水平实现节能目标;第二,与其他企业共同实施节能项目,根据合同约定实现节能;第三,从其他企业购买节能证书,冲抵自身能耗量[10]。当企业降低能耗的边际成本低于用能权指标的价格时,企业就有动力积极降低能耗以节约用能权指标,并在用能权交易市场上出售牟利。无需行政强制,企业同样为能源消耗造成的环境成本支付了费用,“外部不经济性的内部化”构成了用能权交易制度产生的理论基础[11]。
综合来看,在制度价值方面,能源消费税和用能权交易制度两者均蕴含着推动能源节约、促进能源可持续发展的生态价值,而两者的基本原理则都可以归结为环境成本内部化。可以说,尽管遵循不同的手段方式,但理论基础上无论是制度价值还是基本原理两者均大部重合,这种理论基础上的同一性直接造就了两者的冲突。
2.3 环境成本重复计算：能源消费税与用能权交易冲突的主要表现
由于能源消费税与用能权交易制度在理论基础方面具有同一性,着力于可持续发展的导向和同属于环境成本内部化的调控思路造成了能源消费税与用能权交易最主要的制度冲突——对于实现节能目标企业的环境成本重复计算。在环境治理领域,税收制度与产权交易制度冲突造成的环境成本重复计算问题早已存在。以污染防治领域为例,这一领域是最早同时运用多种环境治理政策工具的领域,也是最早出现环境成本重复计算问题的环境治理领域。当今世界发达国家普遍都并存着污染税和排污权交易两种制度,从实质上看,污染税界定了污染价格,排污权最终流向减少污染边际成本最高的企业;排污权则使得排污权从一个企业转移到另一个企业,最终形成排污权交易市场,一方支付费用,另一方转让特定数量的排污权给对方。使用污染税,那么排污企业将向政府交税;而使用排污权交易,排污企业须付费购买排污权指标[12]。两者都是通过制造企业的排污成本而将污染的外部成本内在化,由于最终两者会将企业的污染治理边际成本降低到相同水平,当两者并行实施时,就会产生环境成本重复计算问题。
从原理上看,能源消费税和用能权交易制度之间相互冲突造成的环境成本重复计算问题其实与污染防治领域的两大制度如出一辙。能源消费税和用能权交易同样也属于企业在能源利用过程中,为自身行为所造成的环境成本付费的行为,两者运用的最终目的也都是令企业的边际成本与社会的边际成本相等,使企业不得不将环境成本纳入成本收益考量。根据最大化的边际均等原理,两者最终都会将企业引向相同的边际成本的结果[13]。这也就意味着若两项制度同时实施,那么将会造成对能源利用企业环境成本的重复计算。高耗能企业因此两次支付了费用,而积极节能的企业从政府获得了两次收益。而为了解决这一问题,首先应当对两者协调使用的条件进行分析,随后根据两者的优劣确定制度组合方式,使两者在国家生态环境的整体治理中相互配合、形成合力。
3 能源消费税与用能权交易协调使用的理论分析
尽管理论上,能源消费税和用能权交易两者具有等效性,但两者的并行实施既是必要的,也是可行的。作为两种不同类型的环境治理制度,能源消费税和用能权交易在手段方式和实施效果上存在高度互补性,同时又能在特定范围内区分使用,因此两者具备协调使用的条件。3.1 能源消费税与用能权交易协调使用的必要性和可行性
3.1.1 必要性：能源消费税与用能权交易互为补充虽然能源消费税和用能权交易存在近乎同一的理论基础,两者的外在手段和方式却有着明显的差异。这种差异使得从制度效果来看,能源消费税和用能权交易可以互相作为彼此必要的制度补充。
作为一项具备法定性、中立性、公益性的税收制度,能源消费税的作用对象涵盖企业、其他组织和个人等各类主体,更多体现环境负担的公平分配导向;而用能权交易主要适用于企业等组织主体,将用能权交易收益归属于企业,实际上相当于把企业实现的部分环境效益转化为了企业利润,更多着重于激励企业降低能耗的效率导向。差异化手段方式的实施效果使能源消费税虽然有利于公平,但能源消费税直接向个人和企业征收,影响日常生活和经济活动效率,制度变革的社会压力颇大;而用能权交易虽然有望带动部分企业更为主动地节约能源,但却不利于各类主体之间环境负担与利益的公平分配,也发挥不了税收的整体激励效果。类似于碳排放权交易与碳税之间的关系,用能权交易可以通过减轻对经济效率的影响,缓解能源消费税面临的社会压力;而能源消费税也可以将生态保护义务主体范围进一步扩大,并带动产业整体节能。两者相互结合并行实施的模式将有望弥补单项制度实施的不足,并能以较低的成本达到相同甚至更优的节能效果[14]。从结果论角度出发已经有****研究过能源税收和价格杠杆分别对碳减排活动的影响,并从“税收-价格”传导视角出发分析了两类杠杆对减排活动的综合作用,最终证实两种杠杆共同发挥作用的效果要优于仅有一种杠杆使用的情况[15]。能源消费税和用能权交易分别对应税收和价格杠杆,两者在并行实施、协调使用时实现更优的制度效果在现实中值得期待。
由于能源消费税和用能权交易在手段方式和实施效果上体现出的互补特征,使得两者理应配合使用,单独使用其中任意一种制度往往都只能收到差强人意的制度效果。从这个角度看,能源消费税与用能权交易的并行实施是必然的,而两者的相互冲突也是这种必然造就的“必然结果”,与仅实施一种法律制度的逃避式制度选择相比,协调两者才是可行的出路。即便协调两者的过程也会产生额外成本,但与协调两者形成制度组合的长期收益相比,这种协调成本要低得多,总体来看协调使用两项制度是符合成本收益原则的,所付出的成本是必须的,也是应该的。
3.1.2 可行性：能源消费税与用能权交易的区分使用
除了并行实施的必要性以外,从可行性角度来看,由于能源消费税和用能权交易适用的对象和范围存在差异,不同条件下两种制度各有所长,这就使得能源消费税和用能权交易虽然在一定范围内有所冲突,但却可以区分使用,在各自领域发挥作用。
从适用对象和范围上看,两者均作用于能源消费领域,主要区别在于能源消费税适用范围更广、适用对象更为多样化,能源消费税可以适用于广大中小企业、其他组织甚至是个人等各类市场经济主体。而受制于管理成本和企业交易成本,用能权交易只在能源消费量较高的大企业间才能发挥其效率优势,其他主体使用能源消费税反而是更具经济性的选择[16]。故而,能源消费税与用能权交易的制度选择问题只在企业能源消费量超过一定标准后才会出现,在这一标准之下,单一使用能源消费税即可实现能源节约的制度目标,两者存在各自发挥优势的制度空间[17]。从制度方式手段上看,两者分别为行政管制和市场交易,这使得两者的适用条件要求有所差异,构成了区分使用的基础。用能权交易虽然具有效率优势,但涉及配额分配、用能量核算、用能监测和审核等诸多内容,适用于市场基础良好的地区;而能源消费税只需要设置强制性的实质要件和形式要件即可,更适用于缺乏良好市场基础的地区。
3.2 能源消费税与用能权交易的比较分析
能源消费税与用能权交易制度已经具备协调使用的条件,但在具体作出制度选择时还需要比较两项制度各自的长处和不足,从而让两项制度在合适的区间范围内发挥最大的制度效用。具体而言,两项制度的优劣对比可以从5个方面加以展开。3.2.1 规制原则：从量规制与从价规制
能源消费税与用能权交易有着相同的规制目标,但却有着不同的规制原则,能源消费税是通过税收给能源利用行为产生的环境成本定价,属于从价规制;用能权交易则需预先设定一定区域内的能源消费总量,再在这一总量基础上分配用能权指标,属于从量规制。
从两者的比较来看,尽管让企业自由交易配置资源有可能导致局部出现能耗“热点”,且由于能源消费总量一般根据经济活动的节约潜力和预测消费量设置,外部性尚不明确使得能源消费总量很难设置在帕累托最优的水平上,但有关研究发现,符合市场规律的能源消费总量设置一般不会产生额外不利影响,设置相对税收更具经济性的目标并非难事[18]。用能权交易通过设置地区能源消费总量,仍可相对精确地控制整个地区的耗能水平,有利于实现既定的能源消费控制目标。而能源消费税采取从价规制模式,尽管对企业来说相对比较公平,但是却面临着定价难题。在税收制度下,规制者虽能预测降低能耗的边际成本,却无法确定企业的边际减排量;由于企业与规制者之间存在着严重的信息不对称,规制者不得不频频调整税率,但这不但存在技术上的难度,且还面临着较大的法律授权障碍和社会阻力[19]。因此从规制原则上来看,理论上用能权交易可以取得更好的制度效果。
3.2.2 权利设置：私人权利与公共财产
用能权交易制度遵循着将环境利益由公共资源向私人权利转化的制度路径,在国家能源消费总量控制的背景下,政府在实施管控的同时又通过将用能权指标分配给用能企业自由支配,逐步构建起私人权利,让用能权成为了可排他、可交易的事实上的财产权益[20]。正是由于用能权具备私人权利属性,企业有更高的积极性去支配和利用手中的用能权,努力降低能耗以降低成本,提高了用能权交易制度的运行效率;而政府通过只分配用能权而退出具体的交易过程,也可以减少权力寻租现象。
能源消费税主要是基于能源利用行为蕴藏的环境利益归属于全社会,应当被纳入公共资源范畴的逻辑,进而将这一环境利益作为公共财产看待。出于维护公共利益的需要,能源消费税要求能源利用企业履行相应的义务,以支付利用公共资源的费用。但这一制度下行政机关一手主导环境利益的利用和保护,一方面容易造成“公地悲剧”,使制度效率因此降低;另一方面,尽管税收具有法定性,不容易成为权力寻租的工具,但是行政机关的绝对主导仍有可能增加政府寻租行为发生的可能性。
3.2.3 强制程度：自由交易与强制缴纳
用能权交易属于非干预性的环境治理手段,在完成能源消费总量目标的设置后,主要依靠市场机制来实现资源配置,让企业根据市场供求情况自由交易。用能权交易有利于发挥企业能动性,但问题在于这一制度受到市场机制固有缺陷的束缚,例如供需关系存在滞后性、容易出现投机行为等问题;这些缺陷导致利用市场机制的用能权交易有时并不能如期实现能源节约的目标。此外,和碳排放权交易制度一样,用能权指标的初始分配同样也是免费的,如果免费分配的用能权指标过多,可能会导致大量廉价用能权指标进入市场,造成供给过剩和价格暴跌,导致交易机制因此失灵[21]。例如欧盟就曾于2005—2007年因碳排放权指标设置过多、供给过剩导致价格崩溃,碳排放权单价一度跌至0.1 欧元[22]。
相较于用能权交易制度,国家强制力保障的能源消费税制度赋予了企业缴纳能源消费税的强制性义务,如不履行这一义务,那么就将承担相应的法律责任。这就使得能源消费税可以相对容易地落实到位,顺利实现相应的能源节约目标。而且作为一项强制性的义务,税痛感让企业直观地感受到税收带来的成本增长,这让企业更积极地降低能耗以降低税负,反向激励效果要强于用能权交易制度的正向激励。
3.2.4 技术要求：总量控制与用能监控
能源消费税的技术要求主要是政府需对能源消耗进行实时监测,以作为征收税费的课税对象和依据,实时监测可以适用于规模大小不一的企业,随着环境监测技术的迅速发展,实施能源消费税制度在技术上相对容易满足。而用能权交易的技术要求相较能源消费税要高得多。一方面,用能权交易需要政府先行确定区域用能总量目标,这就需要对交易制度施行时的企业用能总量加以准确计算,只有区域用能权指标确定,才能保证用能权指标的稀缺性,为用能权交易市场奠定基础[23]。另一方面,用能权交易对于能源消耗量的监测以及监管要求极高。因为只有精确计算单个企业的能源消耗量,才能在总量控制环节准确地把握整个区域的能源消耗总量,用能权指标的设置只有与当前的市场情况密切贴合时,才能起到自然而非强制性地促使消费者节约能源的作用[24]。但就当前而言,类似于排污权交易,大多数情况下总量控制目标都是通过历史能源消费量结合企业节能意愿和经济预测所确定的,属于暂时性的安排;而用能量的监测和核查也往往只在市场成熟的地区才能实现,限制了用能权交易的适用范围[25]。
3.2.5 配套机制：市场机制与执法机构
作为依靠市场机制配置资源的环境治理制度,用能权交易需要市场交易平台,并建立起一整套完整的市场交易规则和运作机制,只有这样用能权交易才能真正发挥作用。因此用能权交易试点目前都集中在中国社会主义市场经济相对发达的地区,以便为制度运行提供配套机制的支撑。而能源消费税需要依靠国家强制力方能实现,因此强有力的执法机构是能源消费税发挥制度功能的主要保障。除此之外,作为维护制度运行秩序的重要配套机制,用能权交易的监管机制通常要比能源消费税更为严密,例如往往市场交易型的环境治理方案会将新增成本负担通过价格上涨转移给消费者,这就要求用能权交易的监管机构要注意保护消费者权利[26]。总体来看,用能权交易的配套机制要求要比能源消费税更为严格。
3.2.6 能源消费税与用能权交易的制度优劣对比
通过前文所述,能源消费税与用能权交易的制度优劣对比如表1所示,用能权交易主要在规制原则和权利设置方面占优,但是强制程度、技术要求和配套机制3个方面,都是能源消费税占据优势。可以说就制度设计而言,用能权交易制度所采取的总量控制与产权交易相结合的模式使其在理论上可以以更高的效率取得比能源消费税更好的制度效果。但用能权交易在技术要求和配套机制方面的高要求,加之自由交易强制力不足的缺陷,限制了其在实践中的适用范围,也使其不能充分发挥效率和目标实现上的优势。因此就目前而言,如果从实践层面分析,用能权交易和能源消费税依然是互有利弊,互为补充。将来,应当注意区分具体情况,对两者进行有效地协调。
Table 1
表1
表1用能权交易与能源消费税优劣对比
Table 1
| 用能权交易 | 能源消费税 | 更具优势的制度 | |
|---|---|---|---|
| 规制原则 | 从量规制 | 从价规制 | 用能权交易 |
| 权利设置 | 私人权利 | 公共利益 | 用能权交易 |
| 强制程度 | 自由交易 | 强制缴纳 | 能源消费税 |
| 技术要求 | 总量控制+实时监管 | 实时监测 | 能源消费税 |
| 配套机制 | 市场机制 | 执法机构 | 能源消费税 |
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4 协调能源消费税与用能权交易制度的途径
基于能源消费税与用能权交易协调使用的必要性与可行性,制度设计者应当以两项制度的各自优势为基础,对两者的协调作出相应制度安排。这种制度安排是一种综合性和包容性的制度设计,其目的是令两项制度发挥出最大制度效用,而非单纯仅为了避免冲突。因而协调两项制度的制度设计不仅限于能源消费税与用能权交易在制度冲突时的选择机制,同时还包括了在制度实施的初始阶段两项制度的相互配合与联动机制,以及在两项制度付诸实施后针对违法行为的综合执法机制,从而为两项制度从实施初期到责任落实阶段提供全面保障。4.1 指导思想：区分规制对象与地区、阶段进行制度选择
在指导思想方面,用能权交易与能源消费税的协调可以借鉴碳税与碳排放权交易协调的经验,最理想的协调方式应当是因地制宜、区分对象和阶段将两者结合,以共同发挥节能减排效益的思路[27]。与碳税和碳排放权交易类似,前文已经述及用能权交易和能源消费税适用范围不同,能源消费税的规制对象是一切高耗能产品和行为,购买高耗能产品或者从事高耗能行为的主体既可能是个人,也可能是企业和其他组织;而用能权交易制度主要是大企业,中小企业和个人被排除在外。故而,国家应当在法律法规及相关规范文件中界定具体的企业能源消费量标准,规定在一定的能源消费量标准之下,应当缴纳能源消费税;只有在这一标准之上,符合成本收益要求时才应选择使用用能权交易[28]。通常情况下,这一标准是指环境标准,考虑到中国环境利用普遍过度,很多情况下减排成本实际上已经高于边际环境损害。在减排成本因额外的污染控制而大幅上升的情形下,税收制度作为价格控制机制是更合适的制度选项,可以使减排主体避免遭遇市场交易条件下减排成本不可预测的风险[29]。因此,作为减排成本和环境损害成本交汇点的环境标准就构成了税收制度和市场交易制度区分使用的关键点。具体到能源利用领域,这一标准即为用能企业能源消费量标准,不同于地区能源消费总量标准,这一标准是企业节能成本与社会能耗成本的交汇点,用于区分适合和不适合参与用能权交易的企业。此外,因为用能权交易需要完备的交易市场和数据监测机制支持,中国应当注意选择有足够条件支持的省份开展试点;而对于难以满足条件的广大地区,仍应以实现能源消费税制度功能的生态化为主,做到因地制宜。在试点内部,由于交易机制的成熟需要一段时间,因此在实践初期,用能权交易应当选取一批技术成熟的大企业为主要实践主体,对大部分企业依然通过能源消费税路径加以规制;待到交易机制成熟后,再逐步扩大现有试点的范围,涵盖所有符合规模要求的企业。应当指出的是,这种因地制宜、区分规制对象与发展阶段的使用两项制度之一的思路将成为一种长期的思路。因为中国各地区经济发展长期不平衡,使得节能领域地区发展不平衡、不同试点市场阶段不一致的情况将长期存在,这就决定了用能权交易和能源消费税也将长期区分使用、并行实施。
4.2 建立能源消费税征收与用能权指标分配联动机制
能源消费税与用能权交易在效果上具有等效性,为了避免环境成本重复计算,在实践中区分规制对象、地区和阶段加以使用的基础上,还应当构建起两项制度的联动机制。不过,根据法国白色证书交易的相关研究经验,在技术不成熟时用能权交易与税收激励措施可以刺激节能技术和设备进入市场,只有在技术相对成熟时,两项制度带来的环境成本重复计算效果才会造成社会福利损失,导致资源浪费增加[30]。因此,一方面,基于中国目前市场机制与技术条件尚未成熟的情况,应同时推动能源消费税制度功能实现生态化的进程和助力用能权交易试点扩大,直到市场机制和市场技术日益成熟时,再注意区分使用能源消费税和用能权交易,将符合条件的企业原本积极降低能耗所获得的税收减免转化为企业的用能权指标。另一方面,如前所述,当一个地区企业节能成本普遍高于社会能耗成本时,只能通过能源消费税来实现调控目标,激励企业降低能耗给用能权交易制度的运用制造空间;在节能成本降低后,可以根据企业的税款缴纳情况,确定企业的历史排放量,作为用能权指标初始分配的依据,实现两项制度的相互转化。4.3 形成用能权交易和能源消费税制度的综合执法机制
用能权交易试点工作目前由国家发改委主管,但是由于用能权蕴含的利益属于环境利益范畴,且长期从事环境监测的环境管理部门在能耗监测方面也具备优势,因此在用能权交易的执法领域,由发展改革部门和环境管理部门联合执法较为适宜;能源消费税由税务部门主管,但由于专业能力上的差距,能源消费税在纳税额计算、能耗监测方面均需要环境管理部门提供协助。因此,将来可以考虑两制度联动,形成联合执法的综合管理机制,可以考虑建立一个综合性数据平台,其中包括发展改革部门、税收部门和环保部门各项工作的实时数据和环保部门提供的企业能源消费数据,并且可以进行动态分析,以作为能源消费税征收与动态调整的技术支撑和信息平台[31]。以这一平台为基础,税收部门和发展改革部门可以凭借数据实现对于能源消费领域的动态监管,根据实际情况对税收优惠和返还等情况进行实时调整,并能及时针对违法行为开展执法活动,从而提高执法效率和专业化水平。4.4 逐步完善用能权交易与能源消费税相关机制
实现能源消费税与用能权交易制度的协调使用还需要分别对用能权交易和能源消费税的相关机制加以完善。就用能权交易而言,由于其以市场交易为主要调控手段,因此完善重心应当放在市场保障机制的构建上;而能源消费税制度实施虽有充分的制度保障,但是需要准确界定税率,以保证调控效果。4.4.1 用能权交易制度：为市场交易提供保障
尽管用能权交易制度以利用市场机制为核心,交易市场中有着一般市场的基本要素,用能权作为一种“商品”进入市场。但是,一般的商品价值在于其本身的稀缺性,而用能权的稀缺性来自于行政许可,来自于公权力对于市场主体能源利用权利的一种干预[32]。为了保证用能权可以在市场上自由交易,需要一系列机制保障用能权的财产价值,保障用能权的排他性和可交易性,进而保障交易市场的流畅运行。
从交易机制层面来看,将来在立法上应当明确用能权作为一项财产权的法律地位,执法与司法上应当对用能权提供保护,对于侵犯他人用能权的行为予以惩戒,并补偿权利受侵害人的损失。从行政管理视角出发,政府应当厘清自身定位,对于用能权交易不能过分干预,在采取监管措施时,“不能将‘市场’同‘经济手段’或‘经济杠杆’混同”,应当尊重市场规律,让市场机制本身实现资源的有效配置[33]。政府还应当定期完善节能量评估的技术程序,作为一级市场的核心,政府既要完善评估技术、设施以及评估组织,又要审查确定结余节能量、升级交易程序,还要根据区域内最低能耗标准调整基本的技术标准[34]。在产业部门内部,企业应当加强对自主研发、技术创新的激励机制,这种自主研发和技术创新精神是能源供给侧改革重要的关键一环,也是推行用能权交易的内生动力[35]。总而言之,唯有各方面发挥合力,方能共同实现用能权交易市场的流畅运转。
4.4.2 能源消费税：根据环境成本界定税率
由于制度功能实现生态化后,能源消费税的课税对象是能源利用所造成的环境成本,在征税之前只有先界定环境成本,再在其基础上确定税率,形成税收激励,方能实现对于企业行为的有效调控。因此无论是哪一税种,现有相对统一的税率都应当进一步细化,根据不同行业的环境成本确定合适的税率。对于高耗能汽车以及传统火电行业等消耗能源较高、环境成本较大的行业,应当根据其能源利用的高环境成本继续提高税率,以符合其环境成本情况。而对于技术研发类和节能环保类企业等能源利用环境成本低的企业,则应当采取低税率,并给予相应的税收优惠。另外,能源消费税相比用能权交易面临着更大的公众压力,开征时应当注意循序渐进,逐步提高税率,并通过明确的政策信号,让用能主体提前形成税率提高的预期,鼓励企业和公众积极参与到节能活动中来[36]。
5 结论
中国的用能权交易制度刚刚起步,能源消费税在制度功能中引入生态环境保护内容的进程也任重道远。将来两项制度如何在发展的过程中实现协调使用将成为一个长期的问题,围绕着这一问题的解决,本文运用环境经济学、税收经济学理论分析了两项制度发生冲突的内在动因和主要表现,随后从必要性和可行性角度探讨了两项制度协调使用的条件,并对两项制度的制度优劣进行了比较,最终提出了两项制度的协调路径。主要研究结论如下：（1）由于用能权交易与能源消费税都以促进能源节约为主要制度目标,且均以外部环境成本内部化作为基本原理,两项制度在并行实施时将产生以环境成本的重复计算为主要表现的制度冲突。
（2）用能权交易和能源消费税皆是推进节能减排的有力手段,尽管两者存在制度冲突,但在实施过程中,用能权交易和能源消费税仍应坚持协调使用的思路。一方面从两者协调使用的必要性来看,能源消费税的普遍适用性使其可以作为用能权交易的补充,适用于用能权交易无法实施的领域,而着重效率的用能权交易可以缓解能源消费税的社会压力,故而分别作为税收和价格杠杆的两项制度可以在实践中形成互补,产生更优的制度效果;另一方面从两者协调使用的可行性来说,根据企业的能源消费量大小,以节能边际成本与社会能耗成本的交汇点为标准,在这一标准之上用能权交易可以发挥自身的效率优势;在这一标准之下无论用能权如何设置企业均亏损,因此只能适用能源消费税。因而两项制度存在各自单独发挥作用的空间,可以在节能领域实现全面的规制,两者具备相互配合、协调使用的条件。
（3）经过制度优劣对比可知,用能权交易从量规制与私人产权相结合的制度设计使该制度在制度效率和准确实现制度目标方面具备优势;但用能权交易在技术要求和配套机制方面的高要求让这一制度难以普遍适用。而能源消费税虽然在制度效率和目标实现方面不如用能权交易,但却更具有普适性,也可以凭借国家强制力得到更好的落实。总体而言,用能权交易和能源消费税各有长短,在具体实施过程中,应当注意对两项制度的协调和选择使用。
（4）就制度路径而言,通过预先构建起用能权交易与能源消费税制度的综合协调机制,在制度选择阶段注意因地制宜、区分对象和阶段,在制度初始阶段实现两者联动,在制度实施后开展联合执法保证两者落实,两项制度可以形成比一项制度更强的制度合力。
本文研究结果显示,西方国家的经验已经表明,尽管当前用能权等产权交易以及其他补贴等类型的政策因展现出的效率优势得到广泛的关注与讨论,但就增加清洁能源产量、节约能源的目标而言,税收激励措施的重要作用不可替代[37]。无论是能源消费税抑或用能权交易,两者应共同推进,协调使用,不可偏废。
参考文献 原文顺序
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DOI:10.1016/j.jup.2009.12.003URL [本文引用: 1]
Abstract
With increased interest in energy efficiency in recent years, energy efficiency portfolio standards (EEPS) have gained popularity in state policymaking. This analysis employed New Jersey specific data to compare two incentive based approaches to EEPS implementation: rebates and white certificates. Quantitative modeling suggests that white certificate approaches that depend on market-clearing prices generate much larger upfront incentive outlays than rebate programs. They do not however increase societal burden. Both programs overcome high upfront efficiency measure costs and both recoup the expenses over the long run. Administration costs and participation rates can affect this dynamic however and require additional research to determine which approaches are most cost effective for various energy efficiency measures.[本文引用: 1]
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DOI:10.18402/resci.2016.07.18URL [本文引用: 1]
在分析能源价格和资源税杠杆对碳排放的影响路径基础上,通过构建调节作用模型,借助于岭回归估计方法测量了2001-2013年两大杠杆的减排效应,并比较了其差异性。在此基础上,进一步从两大杠杆的整组压缩以及“税收-价格”传导视角出发考察了两大杠杆对碳排放的综合作用,分析了作用的动态变化特征以及相关政策在杠杆作用发挥过程中的有效性。结果表明：①两大杠杆均能通过经济发展的总量、结构、效率维度产生有效的碳抑制效应,但总体作用不高,分别为0.1162和0.0869,价格杠杆的作用优于资源税杠杆的作用;②两大杠杆共同作用时的减排效应优于单一杠杆的作用,效率路径的减排效应大于结构路径的作用;③价格和资源税杠杆的减排效应具有显著的动态性,并在很大程度上受到政策的影响。
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DOI:10.18402/resci.2016.07.18URL [本文引用: 1]
在分析能源价格和资源税杠杆对碳排放的影响路径基础上,通过构建调节作用模型,借助于岭回归估计方法测量了2001-2013年两大杠杆的减排效应,并比较了其差异性。在此基础上,进一步从两大杠杆的整组压缩以及“税收-价格”传导视角出发考察了两大杠杆对碳排放的综合作用,分析了作用的动态变化特征以及相关政策在杠杆作用发挥过程中的有效性。结果表明：①两大杠杆均能通过经济发展的总量、结构、效率维度产生有效的碳抑制效应,但总体作用不高,分别为0.1162和0.0869,价格杠杆的作用优于资源税杠杆的作用;②两大杠杆共同作用时的减排效应优于单一杠杆的作用,效率路径的减排效应大于结构路径的作用;③价格和资源税杠杆的减排效应具有显著的动态性,并在很大程度上受到政策的影响。
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DOI:10.1007/s12053-008-9021-yURL [本文引用: 1]
A number of European countries have introduced market-based instruments to encourage investment in energy efficiency improvement and achieve national energy savings targets. Some of these schemes are based on quantified energy savings obligations imposed on energy distributors or suppliers, coupled with a certification of the energy savings (via white certificates), and a possibility to trade certificates. The paper describes the concept and the main elements of a tradable white certificate scheme, where appropriate giving examples from existing schemes in Europe. It discusses design and operational features that are key to achieve the overall savings targets, such as delineation of the scheme in terms of obliged parties, eligible projects and technologies, institutional structure, and processes to support the scheme, such as measurement and verification. Finally, the paper looks at a number of open issues, most importantly the possibility of creating a voluntary market for white certificates via integration into the carbon market.
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In this article, I analyze a difficult and surprisingly under-examined issue about how to reduce greenhouse gas emissions most effectively at the lowest cost. If policy-makers commit to using cap-and-trade as a central regulatory mechanism the dominant policy choice to date to what extent should they also adopt regulatory programs that contain more traditional direct regulation? Cap-and-trade is by definition designed to harness market forces to allow polluters to make choices about whether and how they will reduce their own emissions or trade for a right to emit more while another polluter cuts emissions more dramatically. Complementary policies, by contrast, designate in advance how greenhouse gases ("GHGs") must be reduced and the sources from which these reductions must come. While complementary policies can effectively reduce emissions, they also constrain the market options available under cap-and-trade by limiting the choices emitters have about how to reduce their emissions. That constraint can lead to higher compliance costs. Though policymakers may enact complementary policies for reasons other than greenhouse gas emissions reduction, if the goal is solely to reduce greenhouse gases most cost-effectively, cap-and-trade alone is a better choice in a well-functioning market. However, if systematic market failures prevent emitters subject to a cap-and-trade system from choosing the lowest cost compliance options, then, from a climate policy perspective, complementary policies to correct the market failure make sense. Energy efficiency measures are one example of a complementary policy that corrects such a market failure. If no market failure exists, policymakers should recognize the trade-off inherent in limiting the market mechanisms cap-and-trade is designed to promote and evaluate whether ancillary benefits justify the reduction in market flexibility and the potentially higher costs.
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DOI:10.5888/pcd14.170104URLPMID:28934080 [本文引用: 1]
Residents of some low-income neighborhoods have limited access to fresh fruits and vegetables. In 2008, New York City issued new mobile fruit and vegetable cart licenses for neighborhoods with inadequate availability of fresh produce. Some of these carts were equipped with electronic benefit transfer (EBT) machines, allowing them to accept Supplemental Nutrition Assistance Program (SNAP) benefits. This article examines the association between type and quantities of fruits and vegetables purchased from mobile fruit and vegetable vendors and consumer characteristics, including payment method.
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DOI:10.1007/s12053-008-9025-7URL [本文引用: 1]
In a tradable white certificate (TWC) scheme, each certificate issued represents a certain amount of energy saved. Used in conjunction with an energy-saving obligation on certain parties in the energy supply chain and with rules for trading, monitoring and verification established, an efficient market for energy savings in sectors not covered by the European Union (EU) Emissions Trading Scheme can be established. However, a plethora of other mechanisms are already in place to promote a more sustainable use of energy in Europe. This paper analyses the interactions (both potential and realised in existing schemes) between TWCs and other policy instruments including tradable green certificates, the European Union Emissions Trading Scheme, the European Union Energy Performance in Buildings Directive as well as taxes, subsidies and loans. Measures implemented through a TWC scheme that reduce the consumption of electricity can make targets under a tradable green certificate scheme easier to attain. Where a tradable green certificate scheme contains relative targets, the target should be increased to achieve the same absolute amount of renewable power. A TWC scheme can also reduce the number of allowances electricity generators will need to surrender under the EU Emissions Trading Scheme. By reducing the available emission rights in the National Allocation Plans, this effect is possible to counteract.
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