曲衍波^1,, 张勇^2,, 李慧燕¹, 高宇¹
1. 山东财经大学公共管理学院,济南 250014
2. 山东省土地调查规划院,济南 250014

Evaluation of construction land intensive use and obstacle control based on Five-Variables Collaboration Model

QUYanbo^1,, ZHANGYong^2,, LIHuiyan¹, GAOYu¹
1. School of Public Management,Shandong University of Finance and Economic, Jinan 250014,China
2. Shandong Land Survey and Planning Institute,Jinan 250014,China
通讯作者:通讯作者:张勇,E-mail:zhangyongjeff@163.com
收稿日期:2016-12-13
修回日期:2017-03-1
网络出版日期:2017-06-20
版权声明:2017《资源科学》编辑部《资源科学》编辑部
基金资助:国家自然科学基金项目（41301616）山东省自然科学基金项目（ZR2013DQ003）“政府规制与公共政策”泰山****建设工程专项资金资助
作者简介:
-->作者简介:曲衍波,男,山东龙口人,博士,副教授,硕士生导师,从事土地利用转型与土地整治研究。E-mail:yanboqu2009@126.com



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摘要
建设用地集约利用是一个动态提升的过程,深刻认识其过程性内涵、特征及变量关系,对于创新建设用地集约利用评价的理论与方法研究具有重要意义。本文基于“五量”协同概念模型,界定了建设用地集约利用的内涵,构建了“总量规模（T）、增量效应（I）、质量弹性（Q）、存量潜力（S）、流量效率（F）”五位一体的建设用地集约利用评价指标体系和多因素加权求和、多边形面积求算与障碍因子诊断的综合测法,通过山东省17地市实证分析,提出了区域建设用地集约利用“五量”协同调控方法与对策。结果显示:①山东省建设用地集约利用的T、I、Q、S、F分值整体差异显著,变异系数分别为19.81%、18.23%、21.13%、20.84%和16.78%,但空间分布具有一定的局地相似性;②建设用地综合集约度分值为2.05~7.77,对应“五量”分值的协调性逐渐提升,但“极值互补”集簇现象更为明显;③建设用地集约利用的“五量”障碍因子具有较强的区域主导性和相似性,在总量规模和增量效应方面表现为单因子强势影响,在质量弹性、存量潜力和流量效率方面则表现为双因子均衡影响;④山东省建设用地集约利用水平提升的核心在于有效控制建设用地总量和增量规模,应沿着存量优化、减量增效和质量提升的路径,逐渐降低年度增量计划,实现规划总量控制的目标。

关键词：建设用地;集约利用;“五量”协同模型;障碍调控;山东省
Abstract
Construction land intensive use is a dynamic process of gradual development. The deep understanding of its procedural connotation and the relationship between variables has important significance to the research methods used in construction land intensive use evaluation. We define the meaning of construction land intensive use based on the five-variables collaboration model,construct an evaluation index system of construction land intensive use materialized in such five aspects （total scale,incremental effect,quality elasticity,stock potential and flux efficiency;the TIQSF indicator system）and include multivariate weighted summation,polygon areas and obstacle factor diagnosis. Through actual attests and analyses of 17 cities in Shandong we propose the five-variables collaborative controlling method and countermeasures of regional construction land intensive use. We found that the T,I,Q,S and F scores showed obvious diversity and the variable coefficients were 19.81%,18.23%,21.13%,20.84% and 16.78%; the spatial distribution also had certain local similarity. The comprehensive scores were 2.05~7.77,the coordination of T,I,Q,S and F scores gradually improved from low to high,but the concentrated distribution phenomenon was obvious. The dominant obstacle factors in different regions were significant: T₁,T₂,I₁ and I₂ showed single factor strong effects;Q₁,Q₂,S₁,S₂,F₁ and F₃ showed double factor equilibrium effects. Effective control of the total and incremental scale of construction land was key to enhancing the level of construction land intensive use in Shandong. Shandong should reduce the increment of construction land in annual planning to control the scale of construction land plan along paths,including reducing the quantity,heightening the effect and improving quality.

Keywords：construction land;intensive use;Five-Variables Collaboration Model;obstacles control;Shandong Province

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曲衍波, 张勇, 李慧燕, 高宇. 基于“五量”协同模型的山东省建设用地集约利用评价及障碍调控[J]. , 2017, 39(6): 1013-1025 https://doi.org/10.18402/resci.2017.06.03
QU Yanbo, ZHANG Yong, LI Huiyan, GAO Yu. Evaluation of construction land intensive use and obstacle control based on Five-Variables Collaboration Model[J]. 资源科学, 2017, 39(6): 1013-1025 https://doi.org/10.18402/resci.2017.06.03

1 引言

随着中国城镇化和工业化建设的快速发展,建设用地规模也呈现出快速扩张之势。由于历史或现代化进程中的各种原因,很多地区存在建设用地外延式扩张与存量土地低效利用并存的状况。一方面,城镇快速扩张占用大量优质良田,过高的土地开发强度与生态环境承载力不相适应;另一方面,城镇内部存在大量布局散乱、容积率与建筑密度低的“三旧”建筑和空闲土地,部分工业用地甚至淘汰类或禁止类产业长期占用城镇黄金地段。因此,建设用地尤其是城乡建设用地集约利用问题一直是学术研究的热点话题。
目前,****们在建设用地集约利用评价方面开展了大量的理论研究和实践探索,在研究内容上包括以建设用地集约利用内涵为基础的理论与宏观政策分析^[1-3],以城镇^[4-6]、农村居民点^[7,8]、工业用地^[9-11]、交通用地^[12]等不同土地类型为对象的集约利用综合评价及影响因素分析,以地域行政区^[13,14]、城市功能分区^[7,15]和街道或宗地^[16,17]为空间单元的尺度差异性集约利用研究,以及注重评价指标体系构建^[18-20]、评价模型与方法创新^[21-23]和集约利用潜力测度^[24,25]等内容。这些研究显示出学术界对建设用地集约利用问题的高度注重,并逐渐走向成熟,也为本研究提供了丰富的理论指导。从土地利用过程来看,建设用地集约利用并不是一蹴而就的,它是一个逐渐提升的动态过程,所以其考量指标也应该体现出建设用地变化的过程性特征,然而现有研究大多是结合评价区域的实际情况,同时参考相关规程^[26,27],从投入-产出（IO）、经济-社会-生态（ESE）、结构-功能（SF）等^[28-30]方面构建评价指标体系,其选取的多是单一性和静态性指标,如人口密度、城镇化率、地均GDP、土地利用结构和强度等,很少考虑建设用地变化与人口变化和经济发展的耦合关系,对建设用地变化过程中的总量、增量、存量等关系问题分析更是鲜有报道,这必然会影响理论研究的深度,并导致研究成果的实践意义不够广泛。因此,本文以建设用地变化过程中涉及的五大变量（简称“五量”）及其互动关系为切入点,构建建设用地集约利用评价指标与方法体系,基于评价时点为2015年的山东省17地市实证分析结果,提出建设用地集约利用调控方法与区域差别化管控措施,以期丰富土地集约利用理论体系,并为区域土地利用规划与管理提供决策参考。

2 研究方法、研究区概况与数据来源

2.1 建设用地集约利用的“五量”协同模型

当前,关于土地节约集约利用内涵具有比较一致的认识,即在不降低用地效率的前提下,各项建设都要节省用地,尤其是尽量不占或少占耕地,这主要是对“增量”用地而言^[18]。然而,建设用地是一种涉及内容十分广泛的土地利用类型,与区域人口、经济发展都有着密切的联系,其一,在用地结构上建设用地包括城市、建制镇、农村居民点、独立工矿、交通水利设施用地等多种类型,其规模受到规划用途管制,且存在总量和增量的约束性限制;其二,建设用地是区域人口和经济社会发展的重要载体,其总量和增量规模既受到人口规模和经济发展水平的影响,又反向促进或制约人口规模和经济发展,随着三者之间的不断作用与耦合,逐渐形成了“土地-人口-经济”系统综合体。由此,本文从建设用地规模与结构以及系统综合体的角度,构建包含建设用地总量、增量、存量、流量和质量的“五量”协同概念模型（图1）。
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图1建设用地“五量”协同模型
-->Figure 1Five-variables collaboration model of construction land
-->

在该模型中,首先,新增建设用地直接促进建设用地总量增加,而随着建设用地对区域经济发展的贡献度越来越高,尤其是将土地财政作为经济主要收入的区域,存在明显的重“成本低、阻力小、短平快”的新增用地开发而轻“成本高、难度大、见效慢”的存量用地盘活倾向,造成闲置、低效的存量用地增多以及人地关系失调（即路径①）;然后,当建设用地的供给量接近甚至突破规划的“天花板”时,开始推行存量用地挖潜和盘活机制,通过农村建设用地整治、城乡建设用地增减挂钩以及城市更新等活动,既降低了建设用地“库存”（即路径②）,又加快了空闲和低效用地流动,从而减少新增建设用地规模和控制建设用地总量（即路径③）,优化城乡建设用地结构（即路径④）,并降低人口增长和经济发展的耗地水平（即路径⑤）,多途径共同提升建设用地质量,促进建设用地节约集约利用。由此可见,建设用地集约化是在土地利用过程中逐渐形成的,不仅仅是指建设用地增量少占耕地,还包括增量导致的总量变化及其与人口和经济发展的关系,以及空闲和低效存量用地的挖潜利用情况。因此,本研究基于建设用地集约利用过程中的“五量”协同关系,将建设用地集约利用的内涵定义为:在合法合规的前提下,通过控制建设用地总量规模、优化建设用地增量结构、增加建设用地的物质投入、降低人口与经济增长的建设用地消耗、加快建设用地存量挖潜与流动等路径,使得建设用地效率和综合效益得到不断提高的一种土地利用与开发经营模式。

2.2 基于“五量”协同的建设用地集约利用评价方法

2.2.1 评价指标体系
从建设用地集约利用的“五量”协同模型出发,遵循科学性、目标性、综合性和可操作性原则,按照“土地-人口-经济”复合系统的要素组成及其耦合关系,以动态性指标为主、静态性指标为辅,从总量规模（T）、增量效应（I）、质量弹性（Q）、存量潜力（S）和流量效率（F）五个方面（简称“TIQSF”指标体系）,选取18项指标对建设用地集约利用情况进行综合评价,各项评价指标的具体说明和计算方法如表1所示。其中,T为静态性指标系,反映某一评价时点建设用地利用的基本状况;I、Q、S和F则属于动态性指标系,体现以评价时点为基准的一定时期内建设用地利用的变化情况,I₃、I₄、I₅、I₆代表评价时点前一年的短期变量,反映人口与经济年均增长的耗地情况,Q₁、Q₂、F₁、F₂代表评价时点前三年的中期变量,反映一定社会经济发展水平下建设用地利用和管理情况,I₁、I₂、S₁、S₂、F₃代表规划基期到评价时点的长期变量,反映规划实施以来的执行情况。虽然评价指标有静态和动态之分,但各项指标都统一在一个评价时点。
Table1
表1
表1建设用地集约利用评价指标体系
Table1The evaluation index system of construction land intensive use

准则层	指标层		指标计算方法与说明	单位	指标属性
总量规模（T）	规模强度	建设用地总量比重 （T1）	T1=t年某地区建设用地总规模与规划控制规模比值,反映土地规划执行情况	%	-
		城乡建设用地总量比重 （T2）	T2=t年某地区城乡建设用地总规模与规划控制规模比值,反映土地规划执行情况	%	-
	人口密度	城乡建设用地人口密度 （T3）	T3=t年某地区常住总人口规模与城乡建设用地总面积的比值,反映土地承载人口总量的能力	人/km2	+
	经济强度	建设用地地均固定资产投资（T4）	T4=t年某地区社会固定资产投资总额与建设用地总面积的比值,反映土地投入状况	万元/km2	+
		建设用地地均地区生产总值（T5）	T5=t年某地区生产总值与建设用地总面积的比值,反映土地产出效益状况和土地承载经济总量的能力	万元/km2	+
增量效应（I）	新增建设用地	新增建设用地规模比重（I1）	I1=规划期内到t年某地区新增建设用地总规模与规划控制规模比值,反映土地规划执行情况	%	-
		新增建设用地占用耕地规模比重（I2）	I2=规划期内到t年某地区新增城乡建设用地规模与规划控制规模比值,反映土地规划执行情况	%	-
	人口增长耗 地量	单位人口增长消耗新增城乡建设用地量（I3）	I3=t年内某地区新增城乡建设用地量与人口增长量比值,反映人口增长消耗的新增城乡建设用地状况	m2/人	-
	经济增长耗 地量	单位地区生产总值耗地下降率（I4）	I4=t年内某地区生产总值耗地变化占前一年地区生产总值耗地的比率,反映经济增长耗地下降的速率	%	+
		单位地区生产总值增长消耗新增建设用地量（I5）	I5=t年内某地区新增建设用地量与地区生产总值增长量的比值,反映经济增长消耗的新增建设用地状况	m2/万元	-
		单位固定资产投资消耗新增建设用地量（I6）	I6=t年内某地区新增建设用地量与全社会固定资产投资总额的比值,反映单位投资消耗的新增建设用地状况	m2/万元	-
质量弹性（Q）	人口用地弹性	人口与城乡建设用地增长弹性系数（Q1）	Q1=t-3年的人口增长幅度与同期城乡建设用地增长幅度比值,反映建设用地消耗与自身社会发展的协调程度	%	+
	经济用地弹性	地区生产总值与建设用地增长弹性系数（Q2）	Q2=t-3年的地区生产总值增长幅度与同期建设用地总面积增长幅度的比值,反映建设用地消耗与自身经济发展的协调程度	%	+
存量潜力（S）	城镇建设用地存量潜力	城镇建设用地存量潜力系数（S1）	S1=规划内到t年城镇建设用地闲置土地规模与城镇建设用地总规模的比值,反映城镇建设用地集约利用状况	%	-
	农村建设用地存量潜力	农村建设用地存量潜力系数（S2）	S2=规划内到t年农村建设用地闲置与低效利用规模与农村建设用地总规模的比值,反映农村建设用地集约利用状况	%	-
流量效率 （F）	城镇建设用地流量效率	城镇存量土地供应比率（F1）	F1=t-3年的供应的城镇存量建设用地总量与城镇建设用地供应总量的比值,反映存量城镇建设用地盘活促进节约集约用地的管理效果	%	+
		城镇批次土地供应比率（F2）	F2=t-3年的实际供应城镇建设用地总量与经批次批准允许供应的城市建设用地供应总量的比值,反映新增用地供应管理促进节约集约用地的效果	%	+
	农村建设用地流量效率	农村存量土地供应比率（F3）	F3=规划内到t年城乡建设用地增减挂钩规模与农村建设用地存量潜力的比值,反映农村建设用地盘活促进节约集约用地的管理效果	%	+

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2.2.2 集约度测算方法
（1）单量分值计算。首先按照表1中各指标计算方法测算指标分值,考虑建设用地总量和增量规模存在规划约束性限制以及建设用地质量、存量和流量指标的相对差异性,采用分段函数模型（公式（1）、公式（2））,结合表1中各指标的正负作用方向进行标准化计算。然后综合熵权法与德尔菲法^[31]确定各评价指标的权重值,再利用加权求和法（公式（3））计算建设用地的“五量”集约化分值。
Xij=1，xij≥xitxij-xminxit-xmin，xij<xit正向（1）
Xij=1，xij≤xitxmax-xijxmax-xit，xij>xit负向（2）
式中X_ij为建设用地集约度指标的标准化分值;i分别为“五量”准则层个数,取值为5;j为各准则层的指标个数,取值分别为5,6,2,2,3;x_ij为各项指标的原始分值;x_it为各项指标的理想值。其中,I₁、I₂、T₁、T₂指标的理想值取评价单元土地利用总体规划的约束性控制量,当这4项指标原始分值大于理想值时,其标准化分值取0,否则按照公式（2）计算标准化分值;其它指标理想值采用1/4分位数法确定,即将所有参评单元各项指标原始分值排名,取其前1/4分值的均值作为理想值。
IUi=∑j=16Wij×Xij（3）
式中IU_i为建设用地集约利用的“五量”单项分值;W_ij为各准则层评价指标的权重值;其它参数含义与公式（1）、公式（2）相同。
（2）“五量”综合测算。为了离析“五量”对建设用地集约利用影响的不完全替代关系,建设用地综合集约度分值的计算摒弃以往简单加权或剥夺个数统计的计算方法,采用数学中多边形面积计算方法^[32]进行集成。具体计算过程如下:
首先建立建设用地集约利用的“五量”多边形（如图2,见第1017页）,“五量”单项分值分别设为 a、b、c、d、e,任何两个分值间夹角设为α,那么建设用地集约利用的“五量”多边形面积A就可计算为:
A=（ab+bc+cd+de+ea）×sinα/2（4）
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图2建设用地集约利用的“五量”多边形示意
-->Figure 2Five-variables polygonal map of construction land intensive use
-->

由于计算过程中“五量”分值的排序方式差异,产生的计算结果也不同,所以选择“五量”分值组成的所有五边形面积均值作为最终结果。这样,“五量”分值组合形成的所有五边形面积的均值大小就取决于“五量”分值两两相乘后的和数（公式（5））,即为建设用地集约利用的综合度分值（IU_t）:
IUt=ab+bc+cd+de+ea+ac+bd+ce+da+eb（5）
公式（5）不仅可以计算得到建设用地综合集约度分值,还可以更好地表达“五量”分值之间的协调性,便于认识各项单量对建设用地综合集约度的贡献效果。如果某评价单元建设用地集约利用的“五量”分值比较接近或更趋于均等化,建设用地综合集约度分值就会越大,说明建设用地集约利用“五量”之间的两极分化程度低,建设用地的可持续性就高。
2.2.3 集约度障碍诊断
诊断建设用地集约利用的影响障碍因子,是制定差别化建设用地集约利用调控策略的重要依据。因此,本文引入“因子贡献度”、“指标偏离度”和“指标障碍度”参数^[8],构建建设用地集约度的障碍诊断模型:
Oij=Dij×Cij∑i=1m（Dij×Cij）×100%（6）
式中O_ij为第i个准则层第j项指标的障碍度分值,即各项因素对建设用地集约利用的“五量”分值影响程度,是障碍诊断结果,可以按照其分值大小判别出障碍因素的主次关系及其影响程度,考虑建设用地集约利用“五量”评价系统的指标数量不同,所以各分量显著性障碍度因子的识别分值分别设定为25、20、50、50和40 。D_ij为第i个准则层第j项指标的偏离度,即单项指标标准化分值与最优目标值之差,可以用1与各项指标初始标准化值X_ij之差进行表达;C_ij为第i个准则层第j项指标的贡献度,即单项因素对总体目标的影响程度,直接采用各项指标权重表示。

2.3 山东省建设用地状况

据国土资源部门统计显示,2015年山东省土地总面积15.8万km²,建设用地占15.98%^[33]。在2006-2015年之间,山东省建设用地规模增加了61.65万hm²,年均增长率2.55%。其中,城乡建设用地增量占94.18%,年均增速为3.78%,远高于城镇化率年均增速1.66%。在农村人口不断减少的同时,农村居民点用地规模却增长了17%,城乡建设用地整体上表现出相对粗放的利用状态。另外,从现状土地利用规模与规划约束性指标比较来看,2015年的建设用地总量及其增量、城乡建设用地总量均已突破了规划的“天花板”控制。因此,控制建设用地总量与增量规模,挖掘存量建设用地潜力,提升建设用地集约化水平将成为山东省“十三五”期间土地利用管理工作的核心内容,以此为题开展研究具有重要的现实意义。

2.4 数据来源与处理

本文以山东省土地调查规划院提供的土地利用调查、土地利用规划以及土地整治数据为基础,汇总得到2015年山东省各地市建设用地分类面积和城市空闲土地规模数据、2020年建设用地总量与增量控制性指标数据和建设用地整治潜力数据;从《山东省国土资源综合统计年报（2016年）》提取各地市存量土地供应数据^[33],从《山东省统计年鉴（2014-2016年）》^[34]中获取2013-2015年各地市人口与经济数据。然后,按照各项指标计算方法与说明,以2015年1月1日为评价时点,以2020年为规划目标、2006年为规划基期,测算山东省17个地市单元的各项指标分值。

3 结果及分析

3.1 山东省建设用地集约利用情况

3.1.1 评价指标体系的基本统计
由表2可知,山东省17地市各项参评指标标准化分值的标准差系数取值在14.71%~35.11%之间,说明评价单元各项指标分值具有显著的差异,构建的指标体系比较合理。由于指标分布的区域差异,建设用地集约利用的“五量”评价指标权重值也表现出明显的差异,其中总量规模方面的5项指标权重大小为T₅> T₃> T₁> T₂> T₄,增量效应方面的6项指标权重大小为I₁> I₃> I₂> I₄> I₅> I₆,质量弹性方面的2项指标权重大小为Q₂> Q₁,存量潜力弹性方面的2项指标权重大小为S₁> S₂,流量效率方面的3项指标权重大小为F₁> F₂>F₃。另外,为进一步了解山东省17地市各项评价指标之间的独立性,利用SPSS19.0进行了指标分值的多重共线性诊断,结果表明,18个评价指标的方差膨胀因子（VIF）都小于5,容差（Tolerance）均大于0且接近于1.0,说明评价指标之间不存在明显的多重共线性,相对独立性较好。
Table 2
表2
表2山东省建设用地集约利用评价指标的数理统计及其理想值与权重值
Table 2The mathematical statistics,ideal values and weights of construction land intensive use evaluation index in Shandong Province

指标	取值范围	变异系数/%	Sig.	容差	VIF	理想值	权重值
T1	[0.96,1.04]	25.41	0.000	0.35	3.22	1.00	0.20
T2	[0.98,1.06]	29.49	0.000	0.38	3.43	1.00	0.19
T3	[2 328.88,5 433.30]	15.37	0.000	0.67	1.68	5 100.00	0.21
T4	[3 763.73,21 915.55]	22.83	0.012	0.73	1.49	17 000.00	0.18
T5	[10 289.24,35 750.81]	23.71	0.046	0.68	1.63	32 000.00	0.22
I1	[0.81,2.06]	32.06	0.000	0.51	2.11	1.00	0.21
I2	[0.73,1.41]	35.11	0.000	0.44	2.77	1.00	0.17
I3	[203.94,2 227.50]	26.12	0.000	0.57	1.81	260.00	0.19
I4	[5.96,8.79]	14.71	0.031	0.41	2.90	8.00	0.16
I5	[3.58,11.24]	33.82	0.000	0.45	2.65	4.00	0.15
I6	[0.43,1.60]	30.72	0.000	0.40	3.14	0.50	0.13
Q1	[0.06,0.87]	29.28	0.000	0.42	2.86	0.70	0.39
Q2	[5.98,22.37]	20.62	0.000	0.55	1.93	13.00	0.61
S1	[4.10,21.75]	24.42	0.000	0.48	2.37	7.00	0.54
S2	[5.67,17.71]	28.71	0.000	0.40	3.15	7.00	0.46
F1	[11.60,58.64]	20.69	0.000	0.38	3.40	25.00	0.35
F2	[55.05,82.69]	14.99	0.016	0.33	3.42	75.00	0.33
F3	[1.73,38.47]	33.92	0.000	0.50	2.12	20.00	0.32

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3.1.2 建设用地集约度分析
利用计算公式（1）-公式（5）计算得到山东省17地市建设用地集约利用的“五量”单项与综合集约度分值,利用自然断点法将各项分值划分为低、较低、中等和高4个等级,其空间分布如图3所示。其中,总量规模分值为0.32~0.75,变异系数为19.81%,高值区为济宁、枣庄和聊城,低值区为德州和菏泽;增量效应分值为0.34~0.82,变异系数为18.23%,高值区为济宁、枣庄和滨州,低值区为聊城和德州;质量弹性分值为0.34~1.00,变异系数为21.12%,高值区为枣庄、菏泽和德州,且分值为1.0,低值区为威海、东营、烟台和日照;存量潜力分值为0.20~1.00,变异系数为20.84%,高值区为临沂和德州、且分值为1.0,低值区为威海、东营和莱芜;流量效率分值为0.54~1.00,变异系数为16.78%,高值区为潍坊和济宁、且分值为1.0,低值区为滨州。
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图3山东省建设用地集约利用评价结果分布
-->Figure 3The evaluation results map of construction land intensive use in Shandong Province
-->

“五量”综合集约度分值为2.05~7.77,其中低度集约地区包括威海、东营、烟台、日照和莱芜5个市,其综合度分值小于4.0,说明“五量”分值之间的协调性较差,如威海的建设用地流量效率与存量潜力之前的分值相差了0.62,同时,这些地区均存在3个或4个单量分值低于全省均值、且相差较大的现象。较低度集约地区包括青岛、滨州、淄博和聊城4市,其综合度分值介于4.0~4.4之间,“五量”分值整体有所提升,存在2个或3个单量分值低于全省均值,但彼此之间的协调性仍然较差,如聊城的增量效应分值低于存量潜力分值0.61。中度集约地区包括德州、聊城、菏泽和济南4市,其综合度分值介于4.5~5.0之间,“五量”分值低于全省均值的项数只有1个或2个,但“极值互补”现象更为明显,即高值簇和低值簇集中分布的区域,如菏泽和德州。高度集约地区包括济宁、枣庄、临沂和潍坊4市,其综合度分值大于5.0,“五量”分值只有1项甚至不存在低于全省均值的现象,如济宁和枣庄,“五量”之间的相互协调度较高,但潍坊和临沂也表现出高值和低值簇分布的现象,如总量规模和增量效应分值比较低、而存量潜力和流量效率分值却特别高。

3.2 建设用地集约利用障碍因子诊断

评价指标所表现出的梯度差异是影响建设用地集约利用“五量”分值不相协调和综合集约度等级不同的主要障碍,利用公式（6）计算17地市的各项指标障碍度分值,按照设定的判别标准得到各地区影响建设用地集约度的障碍因子,如表3所示。
Table3
表3
表3山东省各市建设用地集约利用障碍诊断结果
Table3The obstacle factors of construction land intensive use diagnosis of cities in Shandong Province

地市名称	总量规模	增量效应	质量弹性	存量潜力	流量效率
威海市	T1（45.25）,T2（41.77）	I1（35.64）,I2（24.96） I3（31.82）	Q1（54.05）	S1（67.81）	F3（100.00）
东营市	T1（36.78）,T2（33.96）	I1（53.84）,I3（22.86）	Q2（57.47）	S1（60.85）	F3（63.03）
莱芜市	T1（34.51）,T2（31.85）	I1（41.24）,I2（32.40）	Q2（97.77）	S2（93.88）	F3（66.31）
日照市	T1（37.31）,T2（34.44）	I1（43.35）,I2（34.06）	Q2（58.58）	S2（63.78）	F3（68.57）
烟台市	T1（45.21）,T2（41.74）	I1（52.37）,I3（23.85）	Q1（62.91）	S1（79.79）	F3（80.98）
青岛市	T1（49.64）,T2（45.82）	I1（50.60）,I2（39.75）	Q2（71.13）	S1（77.87）	F3（100.00）
滨州市	T1（25.14）,T2（25.16）	I5（47.39）	Q2（64.33）	S2（96.12）	F3（60.44）
淄博市	T1（49.27）,T2（45.48）	I1（49.68）,I2（39.03）	Q1（50.73）	S2（98.85）	F3（83.17）
聊城市	T1（44.88）,T5（26.87）	I1（34.69）	Q2（60.43）	-	F1（61.19）
德州市	T1（30.95）,T2（28.57）	I1（31.31）,I2（25.39）	-	S1（83.10）	F1（68.19）
泰安市	T1（39.91）,T2（37.17）	I1（45.83）,I2（36.01）	Q1（52.38）	S2（100.00）	F1（77.94）
菏泽市	T1（26.20）,T2（26.71）	I1（36.74）,I2（28.87）	-	S1（100.00）	F1（90.31）
济南市	T1（50.41）,T2（46.54）	I1（51.78）,I2（40.68）	Q2（100.00）	S2（63.22）	F1（40.78）
临沂市	T1（32.66）,T2（26.73）	I1（36.18）,I2（28.43）	Q1（100.00）	-	F1（100.00）
潍坊市	T1（32.78）,T2（30.27）	I1（47.19）,I2（37.08）	Q1（88.46）	S1（70.12）	-
枣庄市	T1（48.52）	I1（48.51）,I2（38.51）	-	S2（60.62）	F1（42.44）
济宁市	T2（46.16）	I2（42.35）,I5（23.78）	Q1（100.00）	S2（100.00）	F1（89.09）
合计	T1（16/17）,T2（15/17） T5（1/17）	I1（15/17）,I2（14/17） I3（3/17）,I5（2/17）	Q1（7/17） Q2（7/17）	S1（7/17） S2（8/17）	F1（8/17） F3（8/17）

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在总量规模方面,参评指标对建设用地集约利用的障碍影响整体趋势相似,主要表现在T₁和T₂两个因子上,即建设用地和城乡建设用地的规模“超标”问题导致建设用地集约度降低,两个因子分别作用于全省17地市中的16个和15个地区,影响强度十分剧烈,T₁因子只有济宁不受此影响,T₂因子则对枣庄和聊城的影响不显著;另外,T₅因子仅在聊城表现出显著的障碍影响,反映出其建设用地的产出效益状况和土地的经济承载能力偏弱,而T₃和T₄两个因子则没有明显的障碍表现。
在增量效应方面,也表现出参评指标对建设用地集约利用的障碍影响整体趋势相似的特征,主要集中在I₁和I₂两个因子上,即新增建设用地规模和新增建设占用耕地规模存在的“超标”行为制约了建设用地的集约度,这两个因子分别作用在15个和14个地市上,影响频次也十分明显;另外,I₃和I₅指标虽然不是主导因子,但对威海、东营、烟台、济宁、滨州等个别地区也产生了显著影响,整体上新增建设用地超标、人口和经济增长耗地量大是影响建设用地集约利用的增量障碍。
在质量弹性、存量潜力和流量效率方面,参评指标对建设用地集约利用的影响均表现为双因子相对均衡和个别地区无障碍的特点。其中,质量弹性的两个障碍因子（Q₁和Q₂）均对7个地市建设用地集约利用产生明显影响,而枣庄、菏泽与德州3个地市不存在质量弹性的障碍因子,这也说明山东省大部分地区还存在建设用地消耗与社会经济发展的协调关系失衡问题;存量潜力的两个障碍因子（S₁和S₂）分别对7个和8个地市有所影响,说明威海、东营等7个地市的存在较大规模的城镇空闲土地,莱芜、日照等8个地市则表现为农村建设用地利用情况更为粗放,而临沂和德州2个地市的存量潜力较低;流量效率中的F₁和F₃因子具有显著的障碍性,均对8个地市的建设用地集约利用产生明显影响,只有潍坊无此障碍,说明了山东省存量用地盘活促进建设用地集约利用的管理效果还不显著。

4 基于障碍诊断的建设用地集约化调控

虽然山东省17地市的建设用地集约度存在等级差异,但不同地区均存在着影响建设用地集约利用的显著性障碍因子,导致了建设用地“五量”之间的协调性降低。因此,针对建设用地集约度障碍诊断结果,从“五量”协同调控的角度,即“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提升”,探讨区域建设用地集约化调控的新途径。其中,总量锁定,是将2020年规划设定的各地市建设用地控制规模作为建设用地的“终极规模”予以锁定,不容突破;增量递减,是全省各地市的新增建设用地年度计划指标在评价时点上逐年递减,同时加大新增建设用地计划与存量建设用地挖潜的关联性,确保总量锁定目标的实现;存量优化,是通过存量空闲和低效建设用地盘活和再开发利用,通过城镇更新和城乡建设用地增减挂钩等措施,优化建设用地布局和结构;流量增效,是通过实施土地利用全要素管理,建立城乡统一的建设用地市场,提高现状存量建设用地指标的周转速度和效率,实现不增土地增效益和减地增效的目的;质量提高,是降低建设用地增速,实现人口发展与建设用地变化、经济发展与建设用地变化的匹配协调关系,提高土地利用的综合效益。

4.1 建设用地集约化调控方法

按照“五量”协同调控的基本思路和建设用地集约利用的主导性障碍因子识别结果,利用“约束性限制+排序组合”的思路,构建建设用地集约利用的五步调控方法,简称“五步法”,具体过程如图4所示。
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图4山东省各市建设用地集约利用调控方法
-->Figure 4The control method of construction land intensive use of cities in Shandong Province
-->

第1步,以总量规模的主导性障碍因子T₁和T₂的指标分值为依据,将评价单元划分为两大类,一类为障碍因子指标分值小于1的地区,另一类为障碍因子指标分值大于1的地区,山东省分别对应8个和9个地市,称为“合规”和“超标”地区。
第2步,在8个“合规”地区中,筛选出增量效应主导性障碍因子I₁和I₂指标分值均小于1的地区,即“完全合规”的地市,界定为总量控制区;剩余的T₁或T₂指标分值小于1、但I₁或I₂指标分值大于1的地区,即“部分合规”的地市,界定为增量递减区。
第3步,对9个“超标”地区的建设用地质量弹性分值进行排序,从中筛选出质量弹性障碍因子Q₁或Q₂指标分值低于全省均值的地市,界定为质量提升区。
第4步,对第3步筛选后剩余地市进行建设用地存量潜力分值排序,从中筛选出障碍因子S₁或S₂指标分值高于全省均值的地市,界定为存量优化区。
第5步,经前4步筛选后剩余的地市,其建设用地流量效率障碍因子F₁或F₃指标分值低于全省均值,界定为流量增效区。

4.2 建设用地集约化调控策略

基于“五步法”得到的建设用地集约利用调控布局,结合“五量”协同调控的内涵,提出山东省不同区域建设用地集约利用的调控策略。
（1）总量控制区,包括济宁、枣庄、滨州和东营4个“完全合规”的地市,建设用地总量和增量指标的规模均在规划控制内,该区域是鲁南经济隆起带和黄河三角洲经济发展区的核心地带,在不突破规划“天花板”的前提下,可以适度增加区域建设用地规模,促进城乡基础设施建设、区域产业发展和生态环境保护。在发展过程中,应合理确定各地市土地开发强度控制目标,严格落实建设用地空间管制制度,科学划定城镇发展边界、优化空间结构转变,有效控制建设用地总量。
（2）增量递减区,包括泰安、聊城、德州和菏泽4个“部分合规”的地市,建设用地总量符合规划但增量规模已经突破规划限制,该区域是承接济南城市群经济圈发展的产业辐射与人口转移的主要区域,引导人口和产业集聚还需要一定规模的建设用地。对此,应根据不同地市社会经济发展目标,利用差别化与市场化方式配置新增建设用地,优先支持省以上重点基础设施建设、保障性安居工程和战略性新兴产业发展,并加大存量用地在供地中的比重,建立增量用地计划与存量用地盘活的指标配比机制,逐渐降低年度增量用地,稳定总量规模。
（3）质量提升区,包括青岛、烟台、淄博、威海和日照5个“超标”地市,主要表现为建设用地规模增速远高于人口增长和经济发展速度,致使“人口-经济-土地”失衡式粗放利用问题明显,该区域是山东省蓝色经济发展区的主要地带,具有良好的经济发展基础。该地区应全面实行净地供应,严禁国有建设用地使用权与BOT等建设项目捆绑出让,健全工业用地产业准入和建设项目用地节地评价制度,依据节地评价结果确定供地规模;探索土地使用权退出机制和工业用地长期租赁、先租后让、租让结合等供地方式,引导土地立体开发利用,实现区域零供地模式的高效发展。
（4）存量优化区,包括潍坊和莱芜2个“超标”地市,主要表现出城乡建设用地空闲率偏高的粗放利用问题,这两个地市处于山东省“两极”发展的边缘地带,支持社会经济发展的建设用地潜力较大,该区域应查清城镇低效用地范围,明确可盘活存量用地规模、分布、利用方向和时序,着力开展闲置土地专项清理,依法加大查处力度或予以收回,有效提高建设用地批后供地率和使用率;同时,依法依规有序开展农村集体经营性建设用地流转,逐步建立城乡统一的建设用地市场,通过存量用地盘活促进区域内涵发展。
（5）流量增效区,包括济南和临沂2个“超标”地市,以城镇存量土地供应比率低和农村空闲土地流转慢为难点,这两个地市是省会城市群和鲁南隆起带的发展核心,现状建设用地规模较大,未来建设用地应“减量瘦身”倒逼城市功能提升,原则上不安排新增建设用地,鼓励城镇空闲土地再开发,盘活农村建设用地和推进工矿废弃地复垦利用,规范有序开展城乡建设用地增减挂钩与城市更新工程,确保建设用地总量不增加、结构更优化,探索农村宅基地退出条件和补偿机制,促进城乡协调发展。

5 结论与讨论

（1）本文基于建设用地集约利用过程中的“五量（TIQSF）”协同概念模型,解释了建设用地集约利用内涵,构建了集“总量规模、增量效应、质量弹性、存量潜力、流量效率”五位一体的建设用地集约利用评价指标体系和多因素加权求和、多边形面积求算和障碍因子诊断模型综合的测度方法,并以山东省17地市为例,揭示其以2015年为评价时点的建设用地集约利用特征及影响因子,进而从 “五量”协同调控的角度提出了建设用地集约利用的五步调控法与区域差别化管控措施,藉以从“土地-人口-经济”复合系统的要素综合和动态过程的角度,完善建设用地集约利用评价指标体系,丰富相关理论与方法。
（2）实证分析显示,2015年山东省17地市建设用地集约利用的“五量”分值排序及其空间分布的整体差异显著, T、I、Q、S、F分值的变异系数分别为19.81%、18.23%、21.13%、20.84%和16.78%;但局地也存在一定的相似性,主要体现在T、I、Q的高值区与S、F的低值区分布上,前者分布在鲁西南地区的济宁和枣庄,后者集中在鲁北地区的滨州和东营。由“五量”协同测算的建设用地综合集约度分值为2.05~7.77,对应建设用地集约利用的“五量”分值及其协调性逐渐提升,但高值簇或低值簇集中分布现象更为明显。
（3）障碍诊断发现,2015年山东省17个地市建设用地集约利用的“五量”障碍因子具有较强的相似性,不同区域的主导性障碍因子十分显著。其中,在总量规模和增量效应方面,T₁和T₂、I₁和I₂因子对建设用地集约利用的障碍影响趋势相似,作用频次均在80%以上,即建设用地总规模及其增量规模的“超规”问题导致建设用地集约度降低;在质量弹性、存量潜力和流量效率方面,表现为Q₁和Q₂、S₁和S₂、F₁和F₃双因子均衡影响的特征,障碍频次在40%~50%左右,说明山东省很多地区还存在着建设用地增长与社会经济发展失调、城乡建设用地空闲与低效利用以及存量用地挖潜促进建设用地集约利用的实施效果不显著等问题。
（4）“五步法”调控认为,山东省建设用地集约利用水平提升的核心在于有效控制建设用地总量和增量规模,但主要途径还是要盘活城镇空闲与低效的存量建设用地,深入开展农村集体建设用地流转与“挂钩”政策,健全工业用地产业准入和建设项目节地机制。“十三五”期间,山东省应沿着建设用地存量优化、减量增效和质量提升的路径,逐渐降低年度增量计划,达到规划总量控制的目标。
（5）虽然山东省17地市之间各项评价指标分值的多重共线性诊断结果比较理想,但有一些指标之间存在一定的交叉性,即不同指标分值的计算过程采用了相同的变量数据,因此文中建立的评价指标体系在推广应用时需要对指标分值做一定的统计检验,保证指标之间的独立性。另外,动态性评价指标之间存在一定的时效差异,一方面这是参考《全国城市建设用地节约集约利用评价操作手册》^[35]中对区域建设用地集约利用评价指标的设定,另一方面也体现出不同指标的属性差异,如人口和经济情况变化较快,采用了年均变化指标,而建设用地管理绩效和规划执行情况一般需要一段较长的时间过程得以体现,采用了中长期的变化指标,这会导致评价指标完整数据获取会有一定的难度,对数据质量要求也相对较高,所以对于存在多重共线性的评价指标可以根据数据获取情况择优而用。
The authors have declared that no competing interests exist.

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参考文献文献选项 原文顺序
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