, 卢建鸣The local practices and legitimacy construction in spatial governance: A case study of traditional village protection in Furong village, Zhejiang province
WENGShixiu, LUJianming收稿日期:2018-12-13
修回日期:2019-02-25
网络出版日期:2019-06-20
版权声明:2019《地理研究》编辑部《地理研究》编辑部 所有
基金资助:
作者简介:
-->
展开
摘要
关键词：
Abstract
Keywords：
-->0
PDF (672KB)元数据多维度评价相关文章收藏文章
本文引用格式导出EndNoteRisBibtex收藏本文-->
1 引言
空间治理是一个复杂的政治过程,不管空间治理的顶层设计如何宏大,最终的落实都必然是具体而微的。而且,空间治理以地理空间为治理对象,所以,与一般治理不同,空间治理的实施过程实则是“社会的空间组织”和“空间的社会组织”[1,2]的调节过程。因此,针对特定空间开展治理时,需要思考的问题是：这一空间中的地理要素所形成的空间结构是怎样的?人们如何通过空间进行联系?人们如何在空间中组成社会?他们关于空间的观念及其对空间的使用如何变化?[2]以上问题的探讨要求研究者首先将目光聚焦于特定空间的地方特性（locality）[3],进而思考如何将地方特性纳入空间治理实践。然而,对地方特性的尊重仅仅是“善治”（good governance）的基础,空间治理的实施更难处理的问题是如何在多方利益相关者的协商中达成共识,以使一个具体的空间既符合国家尺度的整体治理要求,又满足该地居民的空间使用需要。其中的困难可详述如下：① 国家层面关于空间治理“政策意义”的表述往往难以被具体空间使用者所理解,因而产生建立共识的困难。例如,传统村落保护可视为一项空间治理政策。在2012年国家多个部门联合发布的《关于加强传统村落保护发展工作的指导意见》中,传统村落被认为“凝聚着中华民族精神,是维系华夏子孙文化认同的纽带……保留着民族文化的多样性,是繁荣发展民族文化的根基”,但传统村落中的普通村民可能难以理解这些意义。由此引出的问题是：是否有可能在空间治理的具体社区实践中营造一个意义协商语境并在此语境中构建关于治理的平等协商机制?② 空间治理的各项“政策措施”在具体实施过程中,面对不同地方的不同特性时,难以均等地发挥效力。例如,传统村落保护常采用的措施主要有限制新宅建设、拨款修复古建、另辟新村、发展旅游等,但是,不同村落所面对的问题各不相同。有些村落人口不断增长,有些村落则日渐空心化;有些村落愿意配合治理,有些村落则抵制情绪较强;有些村落发展旅游投资少、见效快,有些村落旅游发展难见效。由此引出的问题是：空间治理的政策措施如何与地方特性相契合并保障合理措施的落实和不合理措施的及时调整?③ 空间治理是一个动态的过程,空间在治理的过程中发生变化,“社会的空间组织”和“空间的社会组织”随之改变,在此过程中,利益冲突和社会-空间关系的局部不协调在所难免。由此引出的问题是：如何在治理的动态过程中保持物质空间及社会-空间关系的整体优化发展?
这些问题实际上关涉政策和政治的正当性（legitimacy）(关于legitimacy一词,国内有两种译法,一是译为合法性,二是译为正当性,本文采用第二种译法。),因此,空间治理的探讨需在正当性的理论语境中展开。
有鉴于此,本文将以浙江省永嘉县岩头镇芙蓉村这一国家级文物保护单位为例,以叙事研究[4]的方法首先展示地方特性如何影响空间治理的社区实践,然后以正当性为概念工具,分析空间治理中的正当性困境及可能的解决思路。
2 相关研究进展
2.1 正当性的基本概念
正当性是政治学的核心概念之一,不同的生活形式、文化背景和政治传统有着各自不同的定义[5]。西方正当性理论有经验主义和规范主义两种研究范式。其中,经验主义范式的代表人物是马克斯·韦伯,其理论影响深远[6]。韦伯虽然没有明确给出正当性的定义,但从他关于统治类型的详尽论述中可以发现,韦伯把正当性等同于社会公众对政治系统的认同和忠诚[7]。这种观念代表了经验主义者对正当性概念的一般认识[8]。规范主义研究者对此批评颇多,他们认为经验主义者忽视了价值判断和理性标准,正当性的获得从而成了一个技术性问题,真理和正义也就因此被排除在正当性问题之外。与经验主义针锋相对,规范主义把某种永恒的美德、正义等价值规范视为正当性的基础。他们认为,不管有没有得到公众的同意和忠诚,只要符合美德、正义,就是正当的。
哈贝马斯对二者同时进行了批判,提出了一个新的正当性概念,并将正当性定义为“某种政治秩序被认可的价值（worthiness to be recognized）”[6]。在此,哈贝马斯首先强调“对于某种要求作为正确和公正的存在物而被认可的政治秩序来说,存着一些好的依据”[6],也就是说,某种政治秩序如果要被认可,就得在共同体的理性交往中提供充足的理由来证成（justify）其正确性和公正性;此外,哈贝马斯还强调“统治秩序的稳定性依赖自身在事实上的被承认”[6],所谓“事实上的被承认”,指的是一个统治秩序在受到其他秩序的挑战或在实施中出现障碍时,能够确保其共同体愿意继续认可该统治秩序并执行其统治要求。事实上,哈贝马斯的定义是对经验主义和规范主义进行统一的一种尝试,因此也就包含两个子概念：一是形式正当性,即公众对政治系统的同意和忠诚;二是实质正当性,即政治系统与社会价值规范的符合性。哈贝马斯的正当性定义在社会科学中有广泛影响,本文即以此为基础开展研究。
2.2 人文地理学中的正当性研究
尽管地理学以往对正当性关注不够[9],但是近年来,越来越多的文献开始讨论正当性的相关问题。以地理学的视角来看,正当性首先质问的是国家或政府对领土空间的占有与统治是否被认可的问题。这一认可问题又可分为两个尺度来讨论：第一,在国际关系中,其他国家对特定国家或政府（既包括常规政府,也包括流亡政府等非常规政府[9]）的领土空间行为的认可问题;第二,国内各地区人民对政府及其所建构的政治秩序的认可程度。此外,正当性还质问特定社会-空间关系中各类利益相关者的存在、行为、所拥有的权力及其行使权力的方式是否被认可的问题,例如非正式地方领袖的领导权[10]、嵌入特定地方的企业在特定环境中获取运营所需资源的策略[11,12]、社会运动中的空间行为[13]等。至于空间治理中的正当性问题,尽管国内外地理****尚未专门进行研究,但却有些相关成果能为其研究的开展提供有益借鉴。这些研究指出,正当性的建构受多种因素影响：公众参与在正当性建构中具有重要作用[14],不信任和恐惧则会影响政策的正当性及其执行[15],不同地方的道德、社会观念和场域对空间利用的正当性有不同的影响[16,17]。此外,媒体在正当性的建构中具有不可忽视的作用,媒体的陈述会导致部分利益相关者在特定事件中的“缺席”,进而影响正当性的建构方式和过程[18]。而特定区域中的行动者（如嵌入某一区域的企业）,为了获得该区域的社会正当性（即该区域公众对其存在和行为的认可）,其行动的信念、意图和行为特征都可能因此而改变[19]。
总的来看,正当性研究在人文地理学中是一个正在兴起的领域,这一研究对于理解区域政治和社会问题具有重要意义,但是目前的研究成果还不太多,是一个亟待充实的领域。有鉴于此,本文引入哈贝马斯的正当性概念,对空间治理中的相关问题开展研究。
3 案例地概况与研究方法
3.1 案例地概况
以浙江省永嘉县岩头镇芙蓉村为研究案例。永嘉县拥有众多传统村落,但芙蓉村是其唯一的国家级文物保护单位。芙蓉村东边紧挨仙（居）清（水埠）公路,南离永嘉县城约37 km,北距岩头镇不足1 km,其西南有3座悬崖,称为芙蓉峰,芙蓉村因此得名。村中族谱记载,芙蓉村始建于北宋初年,为陈姓聚居之地。南宋景炎元年（1276年）2月,芙蓉村在战争中被烧成灰烬、夷为平地。元至正元年（1341年）,元顺帝下旨重建芙蓉村,陈氏先祖遂以“七星八斗”“四水归塘”规划村落。其中,“七星”是指7个分布在村内主要道路交会点上的刻意拼花、高出地面约20 cm的方形石砌平台,“八斗”则指呈八卦散布在村内水渠交汇点上的3方矩形水池和5口水井。村落的基本规划理念是：用“七星八斗”以及连接七星的道路和沟通八斗的水渠架构起全村的骨架,控制住民居建筑的布局,6个房支按房聚居在村落各处并兴建房支祠堂;以正对芙蓉峰的“长塘街”为中轴,沿街两侧分布陈氏大宗祠、月台、芙蓉池、芙蓉亭、芙蓉书院等主要公共建筑,形成礼制的线性空间。陈氏大宗祠选址在长塘街最东端北侧,供奉陈氏远祖,为全村各房子孙所共祭,是芙蓉村的礼制中心。全村后来的发展基本沿袭这一格局,至今仍保持600多年前的聚落规划面貌。到明末清初,在原有规划格局的基础上,基本形成现今的建设规模。这一村落格局及村中传统建筑在20世纪90年代初期仍保存得较为完好。然而,随着经济发展和人口繁衍,村中耕地越来越少（现人均约80 m2）,兴建“砖房”的村民越来越多。90年代中期,政府开始实行传统村落保护政策,限制村民建新住宅,由此引发了一系列保护与利用的冲突。本文即以此为切入点开展研究。3.2 研究方法
本文采取田野调查的研究方法,以叙事访谈、非参与观察及获取文件档案证据等手段收集资料。调查首先覆盖整个永嘉县传统村落群,然后逐渐聚焦于其中的芙蓉村。调查分为三个阶段,第一个阶段是2008年1月5日至1月22日,前后历时18天,走访了永嘉县多个传统村落并对芙蓉村、岩头村、苍坡村和林坑村进行了重点调查。本次调查正式访谈62人次,其中,有录音的访谈58人次,共录音1220分钟（约20小时）,无录音访谈4人次。所有访谈最终整理得13万文字。第二个阶段是2010年10月25日至11月16日,历时23天,对上述村落进行了跟踪调查。由于这一阶段对情况已较为熟悉且与部分村民建立了良好关系,因此,本次调查仅正式访谈32人次（涉及永嘉县旅游局、岩头镇政府、各村村两委、普通村民等多类主体）,其余时间则用于观察和了解村民的日常房屋使用与修缮、村民关于房屋的需求、现实中存在的各种问题等,在观察过程中笔者与各类村民进行了非正式访谈,甚至与他们一起劳动、休闲、就餐,在日常互动中掌握了更多的信息。本次调研结束后,笔者与不少村民建立了联系,此后经常通过各类通讯手段了解各村发展情况。2018年,为对传统村落保护与发展的正当性问题展开专门调查,笔者于2018年8月5—10日再次回访,开展了第三阶段调查。本次调查在更新以往信息的基础上,着重调查了正当性的3个问题：① 国家关于传统村落保护的意义是否能够传递给普通村民,若是,其传递过程如何,若否,则探析为何没能实现意义传递,据此探究实质正当性的建构及各类主体形成保护“共识”的可能性;② 进一步了解各类主体的日常交往和互动方式,考察各类政策和措施在村落场域中的执行过程与结果,从而分析形式正当性问题;③ 整体考察传统村落空间治理的正当性建构、正当化危机及其演化过程。本文在材料分析上采用“叙事研究”的策略,从永嘉县传统村落群中挑选最具典型意义的芙蓉村开展叙事分析。在具体做法上,先从搜集到的关于芙蓉村的可信材料和信息中整理出与正当性问题密切相关的主要事件,然后依据正当性的相关理论探寻事件背后的学术意义。由于重点在于事件的梳理与分析,因此,下文在呈现材料时,将较少出现受访者的原始话语,但笔者确保分析过程符合定性研究程序信度和程序效度的要求,所有叙述均有据可查。
4 空间治理中的社区实践
在国家话语中,“传统村落凝聚着中华民族精神,是维系华夏子孙文化认同的纽带。传统村落保留着民族文化的多样性,是繁荣发展民族文化的根基”,因此,传统村落保护是一项重要的文化事业。然而,对于传统村落中的普通村民,上述意义过于抽象,使之认可并在日常生活中自觉维护村落传统建筑与文化并非易事。另外,由于传统村落保护政策直接作用于村民的日常生活空间,深深影响其社会生活和空间实践,因此,村民必然会对不同的政策措施及其实施方式作出不同反应。永嘉县传统村落的保护正是如此。1996年,永嘉县完成“楠溪江沿线古村落保护和旅游发展规划”,从此开始推行传统村落保护政策。保护措施主要有四：限制新宅建设、拨款修复古建、另辟新村、发展旅游。作为永嘉县唯一的国家级文物保护单位,芙蓉村深受这些措施的影响,并对此作出了反应。
4.1 限制新宅建设及由此引发的问题
传统村落的保护、修缮和旅游开发需要大量资金,而永嘉县传统村落数量众多,要对有重要价值的村落全部进行修缮和开发,对于1996年时的地方政府来说,资金方面显然力不从心。因此,维持古村现状、限制村民建房等消极保护措施远比修缮古村落、发展旅游等积极保护措施容易执行。在此背景下,限制村民建房就成了保护政策推行之初的主要措施。虽然政府并非完全不允许传统村落建新宅,但是村民申请建宅需要有完善的选址论证和建筑设计,而且申报手续繁琐。尤其是芙蓉村这样的重点保护村落,建宅手续的办理更是难上加难。因此,在现实中,1996年之后,芙蓉村就再没有任何新宅兴建申请获得批准。然而,随着芙蓉村人口的增长、生活水平的提高、旧房屋的毁损,村民建新宅的需求随时间的推移而增长,对保护政策的不满也日益增加。在村民看来,所谓保护就是“保古守旧”,就是不准建新宅。
由此,村民开始通过各种手段违法兴建新宅,而政府则诉诸捣房(“捣房”是永嘉县传统村落保护中出现的一个别具含义的词汇,它的意思大致与“拆房”相同,但是“捣房”更包含一种“不彻底拆除”的意思,所以本文借用这一概念。)行动,破坏村民建房行为。政府捣房之后,村民又通过上访、破坏旅游设施等手段迫使政府让步。最终,政府出于多方面考虑,无法彻底拆毁违法建筑[20]。由此,经过2002年、2006年、2007年、2011年、2015年等多轮“违建-捣房”事件,传统村落中违法新宅越建越多。
4.2 违法新宅的改造难以达到预期效果
在芙蓉村,对于违法新宅,相关部门曾多次尝试改造,但均未能达到预期效果。2002年,对于芙蓉村违法兴建而无法强拆的新砖房,县文物局给出改造图纸和改造规范,要求新住宅每户缴1万元押金到村委,然后按规定改造新宅,改造完后验收,合格者退还押金。根据这一要求,违建村民对房屋外立面进行了一定改造,但由于住宅已建成,村民不愿降低房屋高度、拆除阳台,且外立面的改造也达不到要求。对此,村主任说：“结果验收不合格,你高度高了要拆下来,你不拆,按理钱就要不回来。钱又押在村里,村干部同情村民没钱,就去做工作,叫他们再弄得好些。但他们不愿意。政府又觉得村民苦,这样搞了一下也就没搞了,押金还是还给了他们。”而在违建村民的话语里,他们强调,由于他们已经按政府要求整改,说明政府已经认可他们房屋的“合法存在”了。
2006年,村里再次发生捣房事件。新宅被捣之后,县里再次尝试对新宅进行改造,但仍然没能成功。村主任指出：“（县里）又说要画图纸给他们改,图纸画出来需要一段时间,有些村民就等不住了,等不住的就又被捣了,那些等得住的就没捣。图纸画出来,押金押好。高度控制在七米五左右,第一层3米,楼上2.6米……又都达不到标准,这样又搞了一次。村里还有三处新宅,原来是危险房,这就不是文物部门管了,是由规划部门管,又弄了一套图纸,这三处后来建起来,又不符合要求。都不一样的。”
4.3 新村建设受限于用地指标难以满足所有需求
对于芙蓉村的违法建房问题,县、镇、村三级组织都认为,只有在旧村旁另辟新村才是根本解决之道。通过各方努力,芙蓉村争取到了60亩新村建设指标（可安置292户）。2005年,在完成土地二次家庭联产承包之后,芙蓉村的新村建设开始提上议事日程,但由于此时政府加强土地管理,宅基地指标必须落实到户并上报建宅户姓名,新村才能批建。而芙蓉村中需要建宅的村民太多,292户宅基地指标,平均下来是13人1间宅基地,难以满足需求。换言之,户均人数达到13人的村民家庭才能分到1间新村宅基地,达不到这个标准的,需要私下购买其他村民的份额,以达到13人标准,才能获得1间宅基地的指标。通过村民间的不断协商、转让、调整,到2007年6—7月份,新村指标才真正落实到户。对于没有获得新村建房指标的村民,他们的住房问题依然难以解决,因此,2007年底,8户没有建房指标的村民就在老村中违法建宅并引发了2008年初的捣房事件[20]。4.4 旅游发展未能使村民感知到实质收益
旅游开发因能给传统村落带来经济利益,因而被认为是能够促使村民自觉保护传统村落的有效手段[21,22]。芙蓉村的旅游发展始于20世纪90年代末期。当时,随着村落保护政策的推行,芙蓉村民逐渐认识到芙蓉村的旅游开发价值。1998年,村老人协会因筹资修路而欠下1.2万元的债务,为了偿还债务,老人协会自行印制门票,未经政府部门批准便开始售卖门票,此事可算芙蓉村旅游业的发端。2002年,政府开始介入芙蓉村的旅游经营,并投入200多万用于修建停车场、租用村里部分房支的祠堂以作展览陈列之用、制造旅游标识系统、整修部分公共建筑等。此后陆续有投入。2013年,永嘉县实施“六个一工程”,共投入1.84亿元,助推永嘉县境内主要传统村落的保护与旅游发展。依托这一工程,相关部门对芙蓉村里的文物陈列室、芙蓉展览馆、陈虞之纪念馆等9个地方进行改造修整,将陈虞之纪念馆改为“清正园”,将展览室和文物陈列室改为“长寿养生馆”。由于缺乏沟通,相关改造项目一度引起村民极大误解。2013年之前,芙蓉村的旅游发展一直不理想,因此,除部分旅游工作人员、若干农家旅馆、几户卖土特产和工艺品的村民能够从旅游中获得直接收益之外,其他村民都没有参与旅游业。2013年的“六个一工程”一定程度上推动了传统村落旅游,2017年芙蓉村的全年旅游收入达到300万元,但是扣除各项税费后,村民所获收益并不多。而相比于住房在生活中的重要作用,旅游收益未能激发村民自觉维护古建的意愿。
4.5 保护资金逐渐充实但村民的日常修缮仍在不断改变古村面貌
近年来,国家投入传统村落保护的资金逐渐增多,芙蓉村依托《永嘉县历史文化村落保护利用总体规划》《全国重点文物保护单位永嘉芙蓉村古建筑群保护规划》《永嘉县芙蓉村文物保护工程总体方案》等规划与方案,明确了保护思路并获得了较为充足的保护资金。同时,政府行政效率提高,传统民居的修缮依程序申报、审批、拨款和施工逐渐成为一种常态,传统民居的大型修缮步入正轨。然而,一些日常修缮,例如建厨房、卫生间、杂物间,用水泥砖对老建筑进行局部修补等,仍在缓慢改变着古村面貌。对于村民来说,这些日常修缮如果都要向政府申报就过于麻烦。而且,政府往往要求“修旧如旧”,对于搭建厨房、卫生间、储物室之类的修建活动,很可能不会同意。因此,村民不愿申报。另外,当房屋出现小的损毁时,村民既不愿继续以木材修缮房屋,也不愿在有破损、影响居住的房屋中生活太久,所以他们往往自行用钢筋、混凝土、水泥砖进行修缮。5 空间治理的正当性建构
以上叙述表明,如果把空间治理视为一个政治过程,那么,相关政策的落实就不是简单的执行问题,它涉及复杂的正当性建构过程,即被治理者是否能够认可保护政策的意义并愿意遵从的问题。芙蓉村的案例表明,针对传统村落的空间治理,尽管政策目标和手段表面上看都十分明确,但在实际执行中,却遭遇了各种困难,而这些困难的背后,实则是正当性建构的困境。哈贝马斯的正当性理论为此提供了一个基本视角,而从“政策意义”和“政策措施”两个维度开展分析则有助于理解困境背后的机制。5.1 政策意义传递与正当性建构的现实困境
从政治过程看,空间治理的一个重要问题是,如何将政策的意义传递给被治理空间中的居民和其他利益相关者。政策的意义是政策制定者基于其所治理全部空间的整体优化而建构的,因此,要完全理解政策意义必须具备总观全局的视域。例如,国家实施传统村落保护时所提及的中华民族精神、华夏子孙文化认同、民族文化多样性等概念,都是国家层面所理解的意义,对于长期生活在某一村落的普通居民来说,由于其视野往往只局限于非常小的生活空间,因此,在没有理性沟通的情况下,难以理解国家政策的全局意义。芙蓉村的案例正反映了这一问题。刚刚推行传统村落保护时,对于芙蓉村民而言,保护是一个全新的话语,村民无法理解其宏大叙事,而行政部门最初缺乏保护经验、资金和人手,因此,意义的传递是以下发文件、偶然行政交往、捣房时的说教等方式进行的。村民在日常生活的互动中消化这些零碎传递的意义,并基于其生活经验重新阐释这些意义。在这一过程中,宏大意义不断被地方性知识解构,毕竟村落的“审美意义”过于抽象,村民更在意乡土建筑的功能和使用价值。由于无法设想国家乃至世界基于现代生活的需求而强调的保护意义,因而只能将其理解为“限制建房”。而在他们基于地方性知识的阐释中,古村落保护被理解为“保古守旧”。另外,由于他们的日常生活主要局限于熟人社会,他们无法构想传统村落对于一个“想象的共同体”的作用。正是在实用与审美、传统与现代、乡土与城市、小社区与大社会的张力中,正当性的建构产生了危机。
当出现正当性危机时,这一危机会使更多的人对政策最初所宣称的意义本身产生质疑。例如,对于传统村落的保护,在学术讨论中出现了保护是否意味着欧洲中心主义、是否意味着现代社会对传统社会的殖民等话题。而在行政过程中,由于上级政府缺乏对政策意义和正当性的系统论证与传递,以致基层行政人员无法完全理解政策意涵,反而以其熟谙的乡土逻辑来看待保护政策。由此,在芙蓉村,当村民基于使用价值而论证其建房合理性时,其基于生存伦理的诉求不仅在乡村生活中赢得了更高的正当性[20],而且也一定程度上获得了基层行政人员的认可,以致基层行政人员在捣房事件中为村民“求情”。
因此,空间治理的相关政策和措施,如果不能首先证成其实质正当性,使其在可能的质疑声中自证其价值和意义（如保存传统村落的建筑和景观为何比拆旧建新更有意义）,那么政策意义本身就可能成为一个问题,这一问题将无法保证行政人员以积极肯定的态度投入行政工作,无法避免其对意义的随意解读,也无法使政策在遭遇地方性知识时能够恰当地证明其合理性并获得地方认可。
5.2 政策措施与正当性建构的关系
如果无法达成关于政策意义的共识,政策的实施就不再是意义和手段的统一,转而成为对形式目标的单一追求。在传统村落保护中所出现的状况则是,行政人员将保护视为一项行政任务,努力采用各种措施保住传统村落的景观风貌并就此与村民展开博弈。这些措施并非总是消极、对抗的（如限建新宅、捣房）,也包括一些调和性的手段（如对违建的改造、投入保护资金）和一些积极的、寻求共赢的举措（如发展旅游、另辟新村等）。不同措施与正当性的建构有不同的关系。5.2.1 对抗性政策措施必然引发正当性危机 一旦采取对抗的政策措施,由于政策目标和被治理者的需求冲突,各方便会开展基于利益和权力算计的策略性行为,在日常互动中不断揣测、试探并努力确定彼此的利益诉求和行动边界,然后依据自己可调用的资源开展行动,努力确保自身利益的满足。例如,在芙蓉村,村民的目标是建房,当政府在保护政策中采取限建新宅的措施时,村民便通过多种途径了解政府限建新宅的决心以及建房被捣的可能性,有了初步把握后,部分村民首先开始了建房试探。而行政人员碍于权力运作的乡土逻辑,在缺乏政策执行的明确要求和可借鉴的做法时,也只能基于自己的理解采取捣房行动去试探村民的行动边界。对此,村民则以上访、闹事等方式进行抗议并公开表达不满,迫使政府最终“默许”建房,传统村落景观在此过程中发生改变[20]。因此,若被治理的特定空间内的居民算计成功,则国家层面的空间治理政策将无法实现其目标,空间按照居住于其间的被治理者的需求发生演化,空间治理政策的形式正当性无法建立。就此还可进一步推论的是,如果行政人员算计成功,那么,表面上政策似乎实现了其形式目标,但因为这一过程损害了被治理者的利益,因而可能遭到被治理者更强烈的反对,从而影响其行政正当性。所以,对抗性措施的采用需十分审慎。
5.2.2 调和性政策措施难以有效建立正当性 如果说对抗性措施无论如何都将损害正当性的话,那么调和性措施与正当性之间的关系则相对不确定。在芙蓉村的案例中,对违建的改造和近几年保护资金的大量投入都可视为调和性措施。这些措施体现了政策双方的妥协,如违建外立面的改造体现出行政一方对违法建筑之存在的默认,但仍然努力追求对村落风貌的整体控制,而村民一方则将之视为付出一定经济代价和使用价值代价（如对层高和阳台的限制）而使住宅“合法化”的途径;保护资金的投入则体现行政一方对于保护责任的主动承担,村民一方则因获得全部或部分修缮资金而减少住房开支（但付出了无法根本改善居住条件的代价）。以上两种措施,在乡土情境和地方性权力关系的作用下,违法新宅的外立面改造基本无法达到预期效果,而村民的日常修缮则在不断改变村落风貌。因此,这些调和性措施虽然一定程度上可以缓解矛盾,但并不能保证形式正当性的建立,更遑论从根本上建立保护的实质正当性。
5.2.3 共赢性政策措施对于正当性的调节受限于外部条件 共赢性政策措施能使政策各方的利益诉求一定程度上获得统一,因而是正当性建构所希求的。但是,共赢性措施的成效有时取决于外界条件,例如,以旅游发展促进传统村落保护这一措施常被认为是保护的必由之路,但是并非所有的传统村落都能吸引到足够多的游客,由此从旅游中所获得的为数不多的收益可能难以促使村民自觉保护古建筑。而对村落空间的旅游改造如果不符合地方特性,则可能引起村民的反感。再比如,对于芙蓉村之类的人多地少、建房需求高的传统村落,另辟新村也是一项共赢性措施,但是由于农村宅基地“一户一宅”制度的限制,在无法实现制度创新的情况下,仍会有部分有建宅需求的村民无法在新村获得宅基地,传统村落中仍会有新宅建设行为,芙蓉村2015年的“违建-捣房”事件即为一例。而且,对于耕地面积少的村落,占用耕地建新村会使部分村民务农收益下降。
5.3 建构正当性的可能性
以上分析表明,空间治理正当性的建构在现实中可能困难重重,各种政策措施在地方特性的影响下均面临失效风险。由此引发的问题是：空间治理的正当性在现实中到底该如何建构?对此,本文提出以下三个观点。第一,治理意义的传递、理解和接受是将宏观治理意义嵌入特定社区的地方性知识的过程,是正当性建构的基础,尽管困难重重,但基于“普通人的国家理论”[23],仍有可能通过意义沟通机制的建立而实现嵌入与协调。国家与地方、宏观治理意义与地方性知识之间并非不可沟通,国家在长期的国家建构中,对生活于该国度的居民产生了深刻影响,以往的历史和相关研究也已证明一种宏大的话语和意义嵌入于地方性知识是可能的[24]。当然,正如前文所述,这种意义沟通机制的建立需要行政资源的大量投入。但是,一旦建立起来,便能营造一个意义协商语境并在此语境中构建关于治理手段的平等协商。通过这一机制,当村民基于地方性知识对抗政策意义时,就能同时反思宏大意义和地方性知识的可能不足,并在理性协商中建立更好的意义共识。
第二,政治互动方式影响正当性建构路径和政策措施的选择,有效的空间治理需建立在对政治互动方式的正确把握上。这要求辩证地看待哈贝马斯的理论。哈贝马斯认为,正当性建构的过程首先需要在交往中形成对意义的理解,在理解的基础上经由理性协商形成共识,然后将意义转变为主体知识的一部分[6]。哈贝马斯始终强调“理性话语”在交往和协商中的作用。然而,在中国乡村情境中,政治互动往往不是经由正式话语的交谈而开展的,村民常以“行动”代替“话语”。例如,对于限建新宅的政策措施,芙蓉村民直接采取违法建房的行动,而在捣房事件后,村民采取上访、破坏旅游设施等行为来表达不满。因此,在现实中,正当性建构应以地方性政治互动方式为基础,在缺乏理性协商的前提时,甚至可以适当采用消极的、对抗性的管控措施。当然,任何消极措施都只能是权宜之计,从长远来看,必须努力采用共赢性措施并建构理性协商的条件。
第三,正当性的建立与消解之间存在相互转化的可能性,平等协商的沟通机制有助于正当性的建立和长久维系。在现实政治中,正当性危机的出现是十分正常的现象,关键问题是如何化解危机,重建正当性（尤其是实质正当性）。显然,平等协商的沟通机制在其中具有根本作用。如果政策实施时努力追求实质正当性,尽量将政策意义传递给被治理者并与其地方性知识相交融,建立起平等协商的沟通机制,那么,各类政策就有可能在实施过程中减小阻力、避免行政权力的过度使用、避免当局层次和体制层次的正当性危机[25]的产生。
6 结论
以浙江省永嘉县芙蓉村传统村落保护为例,通过叙事研究,探讨了地方特性对空间治理实践的影响、空间治理正当性建构的困难及可能的解决思路。研究结论如下：（1）从政治过程看,空间治理的一个重要问题是如何将政策的意义传递给被治理空间中的居民和其他利益相关者。政策的意义是政策制定者基于其所治理全部空间的整体优化而建构的,因此,要完全理解政策意义必须具备总观全局的视域。但是对于长期生活在某一具体空间中的普通居民来说,由于其视野往往只局限于非常小的生活空间,在没有理性沟通的情况下,难以理解政策的全局意义。二者的不匹配可能引发行政和政策的正当性危机。
（2）不同政策措施与正当性的建构之间有不同的关系,对抗性政策措施必然引发正当性危机,调和性措施往往难以有效建立正当性,共赢性措施是最佳之选但其对于正当性的调节效果受限于外部条件,因此,空间治理正当性的建构在现实中可能困难重重,各种政策措施在地方特性的影响下均面临失效的风险。
（3）在现实政治中,仍然有可能建立起良好的意义沟通机制,从而实现宏观政策意义的地方嵌入与协商。其前提是对地方性政治互动方式的正确把握,其手段是在具体情境中对对抗性政策措施、调和性政策措施和共赢性政策措施的适当调用,其终极目标是正确理解正当性在地方特性的作用下得以建构或趋于消解的原因并据此开展空间治理实践,使正当性得以长久维系。
The authors have declared that no competing interests exist.
参考文献 原文顺序
文献年度倒序
文中引用次数倒序
被引期刊影响因子
| [1] | |
| [2] | |
| [3] | . |
| [4] | . . |
| [5] | . . |
| [6] | |
| [7] | |
| [8] | . . |
| [9] | . |
| [10] | . |
| [11] | . |
| [12] | . |
| [13] | . |
| [14] | . |
| [15] | . |
| [16] | . |
| [17] | . |
| [18] | . |
| [19] | . |
| [20] | . . |
| [21] | . . |
| [22] | . . |
| [23] | . . |
| [24] | . . |
| [25] |
