, 陈田, 刘毅中国科学院地理科学与资源研究所,区域可持续发展分析与模拟重点实验室,北京100101
New discussion and reflection on "Administrative division itself can be seen as a resource"
WANGKaiyong, CHENTian, LIUYi收稿日期:2018-10-18
修回日期:2019-01-4
网络出版日期:2019-02-20
版权声明:2019《地理研究》编辑部《地理研究》编辑部 所有
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1 引言
行政区划是国家政治结构的一种基本形式,是中央政府统治和管理全国各地的一个基本有效手段,是国家为进行分级管理而实行的国土、政治和行政权力的空间再配置[1]。行政区划从某种程度上可以视为国家结构形式的空间投影,是行政版图和地域空间版图的双重叠加,具有行政管理和社会经济管理的双重功能[2]。国家行政区划体系是国家政权的实体结构与管理框架,行政区划设置和优化有利于加强社会经济管理和资源的有效配置[3]。行政区划设置通过行政级别、属地管理和条块分割、中央—地方关系、市带县等与行政体制相关的因素,对区域空间格局及治理结构产生深远影响。从中国的行政区划演变特征和形式来看,主要可分为六类,即建制变更、行政区域界线变更、行政机关驻地迁移、隶属关系变更、行政等级变更和更名命名[4]。而在实际工作中,一个地方一次行政区划变更可能只涉及以上六类中的一项或是几项[5]。中国的行政区一般可分为城市型政区和地域型政区,而目前的行政区划调整多是从地域型政区向城市型政区过渡。行政区划调整有助于推动城市发展由外延式扩张向内涵式提升的转变。因此,行政区划调整是实现行政区划科学化的重要手段,是适应社会经济发展的客观要求[6]。从以上研究可以看出,基本上把行政区划当作一种行政管理手段去看待。
行政区划的研究一直是一个不断随着时代变迁并且与之相适应的课题,目前关于行政区划的研究已有较为丰富的成果积累,尤其是国内,研究成果不断进步和更新。国外关于行政区划的研究主要集中在城市型政区或者大都市区,内容多是偏向于多学科交叉的理论研究[7,8,9,10]。而国内关于行政区划的研究相对更为丰富,主要集中在三方面：一是关于国家和部分地区行政管理体制改革的具体研究,尤其是对“市管县”和“省管县”这两类机制的探讨和争辩[11,12,13];二是关于行政区划的历史变革、调整类型和地方实践的研究,研究内容涉及到全国和地方不同层面,以及撤县设区、区县合并等多种区划调整形式[14,15,16];三是关于行政区划调整这一政策的效应评估和计量分析,更多的是对经济增长这一要素的研究[17,18,19,20]。梳理研究成果可以发现行政区划的研究与政策形势息息相关,具有明显的政策导向。党的十八大和十八届三中全会对优化行政区划设置提出了新的要求,十九大后行政区划的研究也将随着社会主要矛盾的转变而转变。基于此,本文对行政区划展开新的思考并力求将之付诸于实践。
2 行政区划调整的资源效应
2.1 行政区划调整可以优化行政资源的空间配置和管理框架
长期以来,中国的地方行政区划体系呈现出三级制（省、县、乡）与四级制（省、地市、县、乡镇）并存的局面,不同层级和不同类型的行政区的管辖幅度一定程度上决定了行政资源的空间配置,现行的行政区划体制基本适应中国现阶段政权建设和社会经济发展的需要[21]。而随着社会经济的发展,管理幅度过大和过小均会对行政管理效率产生影响[22]。这就亟需通过行政区划调整,适当调整乡镇和街道的数量,进行必要的整合和撤并,以此合理配置辖区内的行政资源,均衡各个行政区的管理范围和任务要求,提高行政管理效率。首先是不同的政区有不同的管理幅度,各级政府可以根据社会经济发展的实际需要,可以通过撤并分设以及行政管辖边界调整改变下级政区的数量。一般而言,乡镇撤并不仅有利于精简机构,减少行政成本,也有利于做大做强中心镇,裁撤掉乡镇的行政资源往中心镇和重点镇倾斜。同样,根据城市发展规模不断扩大,适当增设部分街道,也是推进行政资源的优化配置,加强精准化、精细化管理的需要。其次,通过行政区划调整可以改变政区的性质,如撤乡设镇、撤县设区、撤镇（乡）设街道,这类政区性质的改变,也会直接影响行政资源的分配,进而影响该地区的行政区划管理框架和发展格局。2.2 行政区划调整可以实现要素资源的空间重构与优化配置
行政区划通过行政建制的设置,影响生产要素的空间流动与配置、生产力的布局和经济活动的空间组织,从而对城市经济和区域协调发展产生多方面的影响。首先是行政区划调整直接影响城市人口规模和空间重构,尤其是撤县设区会导致城市周围地区的农业人口进入城市,短期内迅速扩大城市市区的人口数量[16],带动市区内人力资源的流动和就业市场人才结构的重塑。其次是行政区划调整影响城市发展重心的转移和生产要素的空间重组,如政府驻地搬迁,不仅可以带动新区的跨越式发展,而且可以引导人口和产业的快速集聚。如北京市政府的搬迁改变了北京市单中心的空间结构,形成“一主一副”的发展格局,而通州城市副中心的建设进一步引起首都非核心功能的疏解,不断重塑着北京市的空间结构。再者,行政区划调整尤其是区县合并能够有助于区域经济打破区划的限制,扩大经济发展空间,通过统一的规划和政府管理适度缓解原政区间形成的招商引资竞争关系[23]。政府通过行政区划调整和资源整合,减少要素资源的过度分割和重复消耗,促进资本、技术等生产要素的自由流动,实现优势互补。最后是区域的行政管理体制变化也会影响要素资源重新配置,如“省管县”体制的试点将导致财政资源和市场资源在试点县重新配置,激发县域经济发展的积极性和发展活力。同样,要素的重新优化配置将提升区域统筹协调能力,平衡区际差异,重塑区域和城乡发展格局。2.3 行政区划调整推进权力资源的区域整合和优化重组
为了加强各地区的行政管理,国家必须通过行政区划调整进行区域划分,分而治之。行政区划的层级设置相应赋予了各地区的公共权力边界,对政府的管理作出层级式和全局性的安排[3]。行政区划的实质就是“权力的空间配置”,是各级政府明确自身权力范围的一个过程,相应的行政区划调整也就意味着不同层级政府之间权力的变化过程[24]。行政区划调整可以改变行政隶属关系,从而在一定程度上改变地方行政权力大小。如县、县级市和市辖区同属一个行政级别,均由地级市管辖（县级市是代管）,但其权力大小存在明显差异。县和县级市是一级独立政府,具有相对独立的财政权、审批权和规划权,发展的自由度相对更强,其中,县级市经济实力较强,其社会经济管辖权限比县大,特别是在城市配套设施建设和城市用地规模等方面均有一定政策的倾斜。而市辖区则是不完全政府,由地级市直接管辖,以落实和实施地级市的决策和工作部署为重点,与县和县级市相比,缺少独立的规划权、审批权和财政权。而市辖区这些权限将逐步由地级市进行统筹[25]。因此,撤县设市和撤县（市）设区这一类的行政区划调整在重构地方行政区划体系的同时也是在重新整合权力资源,撤县设市代表着权力的扩大,而撤县设区则意味着权力的缩小。同样,行政区划的升格对权利资源的变化更为明显,不论是县级市升格为地级市,还是地级市升格为副省级城市或直辖市,都将通过赋予该地区更大的权限而获得较大的发展活力。2.4 行政区划调整推进空间资源的优化重组
行政区划调整意味着空间支配权力及行政区规划权、土地所有权的调整,反映到城市空间中则表现为发展权力在空间范围的延伸以及相关支配权力的增加[26]。行政区划调整意味着政区管辖范围的扩大,对城市增长边界、城市空间布局的优化和重组以及区域统筹发展均会产生一定影响。行政区划调整对城市地域空间结构的影响可分为引导性调整和适应性调整两类[27]。通过行政区划调整,如将城市周边的县或县级市并入中心城区,一方面是通过人为力量扩大城市规模以解决未来城市发展空间的问题,另一方面则是增强中心城市对周边的辐射带动能力,实现城市功能要素的地域联合发展[28],解决城市空间发展的体制障碍问题,发挥城市集聚效应的外溢作用。如番禺市撤县设区后,广州市将科学城、大学城、广本汽车等重大项目向番禺区转移,推动了番禺区产业布局、空间扩展、基础设施配套方面的跨越式发展,使广州市能够在更广泛的空间范围内进行人口和产业的空间布局,同时通过地铁、城铁以及桥梁建设,将番禺区和从番禺分设出来的南沙区与中心城市实现了区域空间的同城化布局,实现了空间资源的优化重组,对于广州市国家中心城市建设也起到很好的支撑作用。2.5 行政区划设置是国家政策资源的空间载体
行政区划是国家政治制度的重要组成部分,是国家权力再分配和政策制定的基础[29]。作为国家政策资源的空间载体,不同类型的行政区对应不同的国家政策、建设标准和发展要求,地域差别化管理逐渐成为政策实施的热点方向。行政区除了可以自上而下分为多级以外,也可以分为地域型政区和城市型政区两类[30]。国家的东北振兴政策、西部大开发政策、中部崛起政策都是按照行政区确定适用范围的,如东北振兴政策除了东北三省外,还包括内蒙古的三个盟市。国务院印发《关于加强城市基础设施建设的意见》（〔2013〕36号）和国务院办公厅《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号）,也都是针对设市城市提出的相关要求和政策倾斜,县无法申报相关项目。此外,国家的政策制度在正式执行和落地过程中,也会根据行政区的发展特色选择相应试点和政策支持范围。例如在农业部2017年新提出的31项强农惠农政策中,有耕地轮作休耕制度试点、粮改饲试点、农村一二三产业融合发展、草原生态保护补助奖励等多项政策均对不同省份和地区有一定的考量,并不是全国各行政区均有优惠政策。3 不同时期行政区划调整的资源效应的规律性表征
3.1 中华人民共和国成立以来不同时期行政区划调整资源效应的规律性分析
1949年以来,中国行政区划进行了多次调整,不同时期的行政区划调控政策和重点不同,其调整产生的资源效应具有一定的规律性和特殊性。总体来看,行政区划是国家行政管理和增加治理能力的基础手段,不同时期的行政区划调整和政策制定都是根据当时的社会经济发展和国家稳定安全的需要而制定的。具体来看,不同时期表现为以下特点：从整合资源和保持社会稳定出发,1950年代的行政区划设置表现为多变性与灵活性,如六个行政区的设立与撤销,政府驻地的多变,省域边界的调整,都是为了服务于中华人民共和国建立初期的平稳过渡和社会安定。从疏散人口和减少城市资源保障压力出发,1960年代到1970年代的行政区划调整表现为逆向性与约束性。为了减少城市人口的粮食供给,鼓励城市青年“上山下乡”,将很多县级市撤销,恢复县的建制。从促进资源开发和发展计划经济出发,1980年代的行政区划设置表现为政策性与调节性,如推进地区设市,实行“市管县”体制,就是为了发挥中心城市的宏观调控和辐射带动作用。从资源保护和激发市场发展活力出发,1990年代的行政区划设置表现为无序化与保守化,主要表现为冒进式、一窝蜂的设市审批,1997年以保护耕地为理由冻结县改市的审批,由冒进转为保守。从做大中心城市和区域空间格局优化出发,2000年代的行政区划设置表现为规模化与理性化,主要表现为中心城市的扩容提质,增设市辖区的做法非常普遍。主要是立足于地级市的长远发展,增设市辖区不仅有利于提升总体竞争力,还有利于应对“省直管县”,及早将中心城区周边发展基础较好的县（县级市）改设为市辖区。从区域协同发展和引导资源集聚出发,2010年以来的行政区划设置表现为规范化与科学化,主要表现为新型城镇化提出以城市群为主体形态,推进大中小城市协调发展。不仅制定了县级市、市辖区的设立标准,重新启动了县级市的审批,还出台了《行政区划管理条例》,不断推进行政区划管理的规范有序,同时也成为优化资源配置,构建国家治理体系的重要调控手段。Tab. 1
表1
表1行政区划资源效应在不同发展阶段的规律性表征
Tab. 1Regular characterization of resource effect of administrative divisions at different development stages
| 发展阶段 | 行政区划 发展导向 | 资源效应 规律表征 | 运用行政区划手段进行的调控与引导 |
|---|---|---|---|
| 1950年代 | 整合资源 和保持社 会稳定 | 多变性与灵活性 | 1950年代初,全国划为华北、东北、华东、中南、西南、西北六个大行政区,作为中共中央的派出机构,既能分区推进,也有利于中央集权。1953年形势稳定后撤销大区防止地方割据。行政驻地根据革命需要多变。根据实际需要进行省域边界的重组和行政区的撤并。 |
| 1960年代-1970年代 | 疏散人口和减少城市资源保障压力 | 逆向性和约束性 | 三年自然灾害导致城市的粮食供给能力减弱,号召“上山下乡”,逆城市化,撤销了部分城市,恢复县的建制。“文革”期间以阶级斗争为纲,停止行政区划调整审批。 |
| 1980年代 | 促进资源开发和发展计划经济 | 政策性与调节性 | 落实计划经济体制,实行“市管县”体制。推进地区向地级市转变,培育区域中心城市。促进改革开放,设立沿海开放城市和经济特区。新设部分县级市,优化区域城镇体系。设立了阿尔山市、张家界市等旅游城市。 |
| 1990年代 | 激发市场发展活力和耕地资源保护 | 无序化与保守化 | 发展社会主义市场经济,激活县域经济发展活力,设立县级市的步伐明显加快,“一窝蜂”的申报,仅1994 年就设立了42 个。为了保护耕地不减少,1997年冻结县改市的审批。 |
| 2000年代 | 引导资源集聚和区域空间格局优化 | 规模化与理性化 | 撤县设市冻结后,各地级市政府着力于扩容提质,将中心城区周边的县（县级市）设区。除了西宁、拉萨外,其他省会城市都进行了一轮以上的行政区划调整。地级市增设市辖区一方面是提升城市竞争力的需要,另一方面是应对“省直管县”改革的需要。 |
| 2010年代以来 | 区域协同发展和促进资源共享 | 规范化与科学化 | 《国家新型城镇化规划》提出,以城市群为推进城镇化的主体形态,构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。城市群的行政区划调整加速,制定了县级市和市辖区标准,出台了《行政区划管理条例》,解冻了撤县设市的审批。 |
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3.2 新时代行政区划设置的新矛盾与新需求
十九大报告明确提出了新时代中国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。主要矛盾的变化,对于中国未来的发展思路和改革方向也产生深远影响。区划管理工作要充分考虑新时期社会主要矛盾的转化,通过行政区划调整和体制改革,解决中国经济发展“不平衡不充分”的矛盾,建立与经济发展水平相适应的新时代行政区划治理体系。从行政区划的角度看,中国的行政区划设置同样存在着不均衡不充分的问题,各类城市的空间布局不均衡,四大区域分布不均衡,各级政区的管理幅度不均衡,管理机构和人员设置与行政管理效率不均衡;县级市设置还不充分,不能满足国家新型城镇化的战略部署,街道设置不充分,难以适应新时代社会治理精细化的需要。4 行政区划资源论的理论建构
4.1 新时代行政区划的新论断
马克思在《资本论》中提到“劳动和土地是财富两个原始的形成要素”,恩格斯则定义“劳动和自然界在一起才是一切财富的源泉”[31]。可见,根据马克思和恩格斯的定义,资源的来源和组成不仅是自然资源,还包括人力、人才、信息、知识等社会资源。资源是一切可被人类开发和利用而创造财富的客观存在。资源一般可分为经济资源与非经济资源两大类。2014年2月,习总书记在北京市考察工作结束时的讲话中指出[32],行政区划并不必然就是区域合作和协同发展的障碍和壁垒,行政区划本身也是一种重要资源,用得好是推动区域协同发展的更大优势,用不好则可能成为发展的掣肘;要自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式,大家抱成团朝着顶层设计的目标一起做。由此可见,行政区划在习近平总书记治国理政新理念中是一个亮点,“行政区划本身也是一种重要资源”的论述,将行政区划的作用和功能做了新的凝练和概括。因此,行政区划作为上层建筑,是国家进行区域划分和行政管理的主要依托,能够直接或间接对社会经济发展发生作用,是由政府所掌控的一种社会资源和行政资源（图1）。
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4.2 新时代对行政区划资源论的新思考
4.2.1 行政区划是一种空间资源 行政区划的考量应当将其放置在一个空间范畴内,行政区划调整包括政区升格、撤县设市、撤县（市）设区、区县合并、市辖区调整等多个类型,而这些调整中大多数直接涉及到不同政区国土空间界线的再调整。近年来,随着城镇化进程的不断加快,城市发展对土地需求进一步加大。行政区划调整通过适当扩大城市规模,拓展城市发展空间,以适应城市社会经济发展的需要。诸多区域中心城市通过撤县设区或市辖区调整的方式扩展市辖区的管辖范围,获得更大的发展空间,实现空间资源的优化重组。这一方式实际上正是行政区划作为政策手段对空间资源的分割和分级管理,其中,城市空间扩张这一短期政策效应将很容易在短时间内表现出来,而其他空间资源的再分配与区域整合将在长期磨合和优化中进一步体现。4.2.2 行政区划是一种权力资源 不同等级的行政区划决定了权力的大小、在国家的地位和话语权,如直辖市和计划单列市的设置,代表了一种优先于其他地级市的权力分配。以重庆市为例,改革开放后重庆市的行政地位不断上升,在1983年由地级市升格为全国第一个享有省级经济权限的计划单列市,税收和财政就从四川省脱钩直接对接中央,社会经济发展活力明显增强,能够供财政分配的社会财富明显增加。特别是1997年升格为直辖市后,国家赋予重庆市更大的审批权、财政权、话语权和优惠政策,其中最为明显的就是土地和财政政策的变化。一是土地储备从“分级储备”升至“一级储备”,重庆市由此掌握了大规模储备土地的管理权限,有利于对房地产市场的调控;二是财政体制的放权和改革力度加大,直辖后中央为支持重庆市建设,提出五年内不向中央交国税的优惠政策,更是进一步促进重庆市的财经双赢。
4.2.3 行政区划是一种组织资源 行政区划的级别和管理幅度决定了行政管辖幅度的大小,决定了地方行政机构的设置和行政人员的编制,不同层级的行政区所能管辖的政区面积和政区人口均有所不同,即使是同一层级的县（县级市）,根据人口和管辖面积的不同也给与不同的机构设置和人员编制。由此可见,行政区划设置是一种决定政府机构设置和人员编制的组织资源和行政资源。同时,行政区划的等级和隶属关系也决定着政区之间的区域协作和从属关系,决定着金融机构的级别与规模,也关系到这个政区的形象和影响力。撤县（市）设区是目前发生较为频繁的一类行政区划调整方式。对于副省级的省会城市而言,所管辖的县是正处级,而管辖的市辖区是副局级,因此,副省级城市一旦实现撤县设区,将全面提升该县所有机构部门和领导干部的行政层级和待遇,这也成为副省级城市所辖县（市）积极申报撤县设区的原因。同样,对于一般的地级市,撤县设区后机构人员的行政级别不变（仍然为正处级）,但管理权限受到明显削弱,原县政府部分部门如规划局、国土局、公安局等会被调整为市政府的分支部门,设立分局并实行垂直管理,从而影响了该县所能掌控的行政资源和财力分配。因此,这种行政资源的分配变化导致不同层级中心城市的撤县（市）设区过程中,县（县级市）政府的积极响应程度存在明显差异,部分经济强县甚至采取较为极端的抵制行为。
4.2.4 行政区划是一种政策资源 不同类型不同级别的行政区划设置具有不同的政策要求和执行规范,如县和县级市有不同的城市基础设施建设标准,县级市的相关标准更高,国家也有专门的城市综合管廊以及专项基础设施扶持资金和优惠政策,而县无法申请这些专项经费。在不同的行政建制下,其所对应的管理政策和管理幅度也不同。以城镇规划人均建设指标为例,现有的城镇规划人均建设指标分为四级,普通城镇的人均建设用地指标在第三级,对于首都北京和经济特区城市这一类国家中心城市,其人均建设指标可确定在第三和第四级,而对于少数民族地区则可以根据实际情况确定指标。此外,不同政区之间的民生政策也有较大区别,如宁波的鄞州区在进行区划调整前有一项公办普高免学费政策,而在撤县设区后,除保证原政区范围内的这项政策在三年过渡期内保持不变以外,从2020年开始,市区所有公办普高学费收取政策统一按照国家相关规定执行。这再一次证明行政区划作为一种政策资源,其基本属性是政治性,随着行政区划的调整,人社、民政、规划、财政等多项配套政策均会随之出台或调整,通过行政体制改革和政策调整为区域统筹发展奠定基础。
5 行政区划资源论的实践应用
5.1 在编制行政区划调整方案中的应用
行政区划拥有资源、权力、管理和经济等多重属性,行政区划调整是优化空间资源合理配置的重要途径,是重塑区域发展格局的主要力量。编制行政区划调整方案,要充分考虑行政区划的资源属性,以实现行政区划资源在空间上的科学配置,优化行政管理并提高行政管理效能。通过行政区划调整,实现城市的空间结构优化和区域的空间重组,优化省域城镇体系,稳步拓展中心城市发展空间,积极培育区域增长极,促进各政区间资源要素合理流动,提高资源优化配置效率。特别是省级的行政区划调整规划,更应该充分考虑行政区划调整的资源效应,运用遥感和GIS等手段,合理确定中心城市的辐射范围,进而确定市辖区的空间范围,加强核心区空间资源的统筹利用,打破原行政区划的制约,统一规划,推动要素、资源、服务等的均等化配置,以强带弱,联动发展。同时根据区域空间布局的需要,谋划增设若干地级市和县级市,优化省域等级规模结构。同样,通过行政区划调整,合理划定行政区的管辖幅度,撤并较小的政区,精简行政机构,避免由于行政区划划分过细而导致的行政资源浪费和重复的问题,降低行政成本,更好地发挥现有行政资源的潜力和作用。5.2 在落实主体功能区战略中的应用
主体功能区规划是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力,以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准,以县级行政区划为单元划分了四大区域[33]。主体功能区战略为中国确定了城市化战略格局、农业化战略格局和生态安全战略格局[34]。在真正落实主体功能区战略时,不同功能区应当立足于不同的功能定位实施不同的发展政策。行政区划作为国家政策资源的空间载体,作为主体功能区的基本单元,应当真正承接各项政策的具体实施工作,完善开发政策,规范开发秩序。如县级行政区作为中国地方基层能动性最强的行政区域,应由此自下而上逐层确定其治辖范围内的“优化、重点、限制、禁止”开发区域的秩序和政策安排,才能真正落实主体功能区战略以实现区域治理的创新。而为加强区域的统一化管理,在禁止开发区也可以考虑适当合并调整部分小的行政区,以突破行政分割导致的战略无法落地问题。此外,在推进主体功能区战略过程中,若出现跨界区域开发突出矛盾或危及国土安全这一重大问题时,应及时采用行政区划这一强制手段,处理和消除这一问题,这也是行政区划作为权力资源的职责所在。5.3 在建立国家空间治理体系中的应用
行政区划设置是国家治理结构的重要基础,可以通过“行政层级、行政边界、执行主体”三个维度为空间治理提供基础支撑、边界约束与行政架构,从而对区域空间格局和治理结构产生影响。行政兼并,或是行政区划调整,是改革开放以来中国区域管治一个最快速且直接,同时又最被中央政府所接受的区域管治模式[35]。国家空间治理体系构建是十三五时期中国推进国土开发和新型城镇化的重要战略,空间治理体系的建设与空间规划密切相关[36]。十九大以后,尽快健全和构建覆盖全国国土的空间规划体系是中国治理能力现代化进程中重中之重的任务,中国空间规划采取“4层次+X类”的架构[37]。其中,“四层次”是以全国、省、市县和乡镇等行政区作为基本的空间规划单元,按行政层级编制各类空间规划。也就是说行政区划设置为空间规划提供了基础的支撑,政区管辖范围的大小决定了空间规划的管控范围。为了充分发挥城市的辐射带动作用,划定范围合适的城市开发边界,可通过市辖区调整或撤县设区的方式,适当扩大市辖区范围来满足中心城市人口规模扩张导致的土地需求,同时对处于生态红线内的同一层级政区进行撤并,在较大空间范围内进行严格的保护。如通过乡镇撤并,将乡镇内重要的生态保护区、生态功能区和生态脆弱区等实行统一的生态保护和空间管治,其他部分进行适当的调整和撤并。此外,为能够对接城镇体系规划,构建合理的城镇空间体系,可通过行政区划调整适度增设一批中心城市和县级市,以此优化空间开发格局。5.4 在制定区域发展政策中的应用
行政区划是国家政策制定和实施的第一空间载体,对不同类型政区应该有不同的要求和不同的政策支持。在制定区域发展政策时,应当充分考虑到不同类型政区的发展目标和功能定位以配套相应的政策。如同属一级的县和县级市由于隶属层次不同会存在财政、招商引资等政策倾斜和职权差异。县由地级市直管,县级市则属于省直管,地级市由省代管。县级市的职能重点是发展第二、第三产业和城市经济,对城市规划建设力度会进一步加强,而省政府也应相应给予县级市明显的优惠政策,如不少县级市的城建维护费用提高二到五个百分点,财政周转资金也比县明显增加,像城市地下综合管廊、城市基础设施建设专项资金也只对各级城市给予申报,县无法享受相关的政策扶持。此外,还有部分县或县级市改为市辖区后,其财政和土地政策不再保持独立性,而是由市政府统一规划和调配,也应该相应出台和调整一系列如社保、教育、医疗等的配套政策以支持其顺利完成撤县设区的平稳过渡。5.5 在重塑区域发展格局中的应用
十三五时期,国家提出要构建以城市群、经济带、重点经济区等为支撑的功能清晰、分工合理、各具特色、协调联动的多中心网络化区域发展格局。这一区域发展战略思路进一步突出了区域差别化管理的重要性,因此,针对不同的区域,应该实行不同的行政区划管理和审批政策,根据资源优化配置的要求对于这些重点地区的行政区划调整给予优先考虑。如在市辖区设置过程中,由于大中小城市和东中西部城市的人口规模和土地规模均有较大差别,对于中心城市管辖市辖区的数量和各市辖区管理的幅度应当不同,对不同规模和不同区域的城市应当进行分类引导,做大做强城市群的中心城市和重要节点城市。中国当前的市辖区变动整体上是平稳的,市辖区调整在当下中国的确是有效促进城市规模提升的一种空间管理方式[38]。同时,2017年起,国家已经重新启动县级市的设置工作,根据国家优化区域空间格局的需要,增设的县级市向重点区域倾斜,合理建构新的省域城镇空间体系,打造一批新的次一级区域中心城市。另外,根据区域发展的需要,将一批区位条件好,经济实力强的县级市升格为地级市,并审慎稳妥地增设若干直辖市,发挥中心城市资源要素的集聚效应,带动中心城市对周边地区的辐射能力,以此培育新的经济增长点,引导和重塑区域发展格局。6 结论与讨论
“行政区划本身也是一种重要资源”的论述是习总书记治国理政新理念的重要组成部分。行政区划作为上层建筑,是国家政治结构在空间上的投影,拥有空间、权力、行政和政策等多重资源属性,是一类潜在的人文社会资源。行政区划作为中央政府统治和管理全国各地的一个基本有效手段,更应当积极发挥其资源效应。行政区划调整不仅是不同政区空间界线的再调整,更是不同层级政府权力的空间再配置,是各级政府明晰权力范围,整合权力资源的重要过程。合理运用行政区划这一资源工具,未来应当将其与主体功能区战略、空间治理体系建设、国家区域发展格局等重大国家战略和政策相结合,通过行政区划调整,将行政资源合理分配到各级政区,促进人口、资本、技术等要素在各政区间自由流动,实现生产要素在空间上的优化配置和空间资源的延伸和优化重组,真正将行政区划这一资源的效应发挥最大化。同时,“行政区划资源论”这一新说法是本文在新形势背景下对行政区划的功能和属性做出的全新解读,应该充分考虑到行政区划的资源属性和导向作用,行政区划调整并不是一个简单的政区撤并和划分问题,更是影响到国家治理架构和区域社会经济发展的重要因素。但在实际的社会经济发展过程中,也不应过分强调“行政区划”的资源作用,同时要尊重经济基础和上层建筑相统一的规律,不适应社会经济发展需求的行政区划调整也会导致负面效应,也就是说每个地方的行政区划设置具有历史继承性,是社会经济长期发展过程中形成的,行政区划调整要尊重自然规律、历史规律和社会发展规律,对每一个调整事项要加强分析论证和社会稳定风险评估,充分考虑社会大众的地域归属感和接受程度,尽可能地实现区域协同和共赢发展,而不是各地区都在行政等级和行政管辖幅度方面进行无序的竞争,确保行政区划格局的总体稳定和根据社会经济发展的需要进行稳妥有序的调整。也就是说,行政区划资源论为今后的研究提供了一个新的理论视角,但同时要考虑行政区划调整对重塑区域发展格局、优化区域城镇体系和推进行政管理体制改革中的重要作用。结合推进国家治理体系和治理能力现代化的时代需求,探讨未来中国行政区划调整的新动向和发展新方向,为推进地方行政区划优化重组和地区协调发展提供新的思路和解决方案。
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