当前,农业面源污染治理正处于攻坚期,然而农业面源污染问题不是一朝一夕形成的,要充分认识这项工作的长期性和艰巨性。一方面,要警惕政策目标急功近利而产生的数字浮夸,另一方面,要避免政策手段单一造成相关问题的此消彼长。出于以上两方面考虑,本文基于已有数据和科学机理,对未来中国农业面源污染排放及其影响的趋势作出了判断,基于调研和观察对当前主要政策进行了评估,最后提出了政策建议。
1 中国农业面源污染治理政策演进回顾
中国的现代环境管理始于20世纪70年代,以1973年召开的第一次全国环境保护会议为标志。在最初的40年里（1973—2013）,环境保护的重点主要在工业和城市领域,农村环境保护工作长期存在缺位和错位,表现为[1]：20世纪70年代,农村的环境问题主要表现为水污染,然而当时却提倡农田污水灌溉,为农田的大面积污染留下了隐患;到80年代,乡镇企业引起的农村环境问题突出,但是环境保护让位于经济发展,农村只能口号式地提倡发展生态农业;90年代,各类问题叠加,农村生态环境恶化的后果逐步显现,但当时农村只在较浅层面关注村容村貌整顿;进入21世纪,农业自身排放的面源污染问题变得不可忽视,但起初农业环境仍然没有进入主要议程,例如在“十二五”以前,农业面源污染并没有纳入总体规划的约束性减排范围。2014年《畜禽规模养殖污染防治条例》生效,标志着农业污染治理工作开始进入法制化轨道。在2014年的全国农业工作会议上,首次提出农业面源污染防治的目标为“一控两减三基本”,该目标随后以农业部文件（《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》）的形式得以全面阐释和确认,概括为：农业灌溉用水量保持在3 720×108 m3,农田灌溉水有效利用系数达到0.55;减少化肥和农药使用量,肥料、农药利用率均达到40%以上,全国主要农作物化肥、农药使用量实现零增长;畜禽粪便、农作物秸秆、农膜基本资源化利用。为了进一步贯彻落实其中的“两减”目标,农业部在2015年印发了《到2020年化肥使用量零增长行动方案》、《到2020年农药使用量零增长行动方案》,这两项工作随之也被纳入到《“十三五”规划纲要》,这意味着农业面源污染防治工作由过去口号式的倡导转入带有明确目标的具体实践,并且由部门行动上升到国家意志。
2 未来农业面源污染排放、影响和趋势
判断一类排放源的污染程度,通常可以从3个方面递次进行。一是排放量,反映的是该污染源排放的绝对数量;二是该污染源所排放的污染物（例如氨氮）占所有污染源排放总量的比例;三是该类污染源对环境质量的影响。2.1 农业面源污染排放的数据可能会更大
农业面源污染首次进入官方统计是2007年进行的全国污染源普查,在该次普查中,农业排放的化学需氧量（COD）、总氮、总磷占比分别为43.7%、57.2%、67.3%。此后历年的《中国环境状况公报》开始将农业面源污染与工业源、生活源并列进入统计。目前农业面源污染的核算主要是种植业氮磷流失、畜禽粪便、水产养殖,秸秆、尾菜等虽然被认为是农业面源的来源,但是并没有进入统计中。据粗略估算,中国尚有近2×108 t秸秆未被利用。未来随着农业面源污染监测点位的不断加密,农业面源污染进入统计的范围将更加全面,统计出来的农业面源污染排放量可能会更大。2.2 农业面源污染占据的比例会上升
现有统计中,水污染物主要有3种来源：工业点源、城镇生活、农业农村面源。已有的研究显示,工业和城镇生活污染的统计数据仍存在较大问题[2-3],但是毕竟近年来环境治理的力度越来越大,工业和城镇点源污染排放的总量（或增速）有所控制。正如前文所述,统计口径完善后统计出来的农业面源排放的数值将变大,因此反映出来的农业面源污染占比可能会上升,并且上升的趋势将持续相当一段时间。美国从20世纪90年代开始,农业就是第一大排放源,荷兰的最大污染源也来自农业。2.3 农业面源污染对环境质量的影响将更加显著
水污染排放将最终反映为对水体环境质量的影响。农业面源和工业点源排放特性迥异,同样当量的农业面源对于环境的冲击远小于工业点源[4],目前在普查数据显示农业面源排放占“半壁江山”的情况下,农业面源还不是导致水体环境质量恶化的首要污染源[5]。但是随着农业面源污染占比的不断上升,面源污染终将成为水环境质量的首要致污因素。未来农业面源污染对水体环境质量的影响将更加显著,例如水体污染将更多表现为与农业面源直接相关的富营养化。另外,由于农业自身污染引起的农产品产地环境问题、农产品质量安全问题,也将更多地呈现出来。3 对当前主要政策的评述
为确保《“十三五”规划纲要》各项指标任务如期实现,2016年,中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于建立健全国家“十三五”规划纲要实施机制的意见》,明确指出要“强化《纲要》实施监测评估”,包括加强动态监测分析、建立年度监测评估机制、完善中期评估和总结评估机制、健全动态调整修订机制。事实上,重视对各项重要规划、政策的评估,正是十八大以来党中央、国务院推进国家治理现代化的一种手段。政策评估既是一项基础工作,也是例行工作,其目的是通过总结过去经验,指导未来工作,及时发现政策执行过程中的问题,帮助新的或修订的政策方案的制定[6]。可以说,政策评估是提高国家治理现代化水平、帮助政府不断修复其治理缺陷的重要手段[7]。综合政策文本分析、实地调研、文献归纳等方法,本文对当前治理农业面源污染的主要政策进行了评估,得出以下几方面结论或提示。3.1 政策的顶层框架已基本建立,要注重落实避免形式主义
2015年党中央国务院相继印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》和《关于生态文明体制改革总体方案》（以下简称《总体方案》）为今后一段时间生态文明建设做好了顶层设计,具体到农业环境治理领域政策文件也是层出不穷。2015年出台了《全国农业可持续发展规划（2015-2030年）》和《农业突出环境问题治理规划（2014-2018）》两个全国性规划,农业部印发了《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》、《到2020年化肥使用量零增长行动方案》、《到2020年农药使用量零增长行动方案》等文件。2016年,国务院、中央有关部委陆续出台了一系列政策举措。例如,2016年5月份,国务院印发了《土壤污染防治行动计划》;8月份,农业部会同国家发改委、财政部等6部委共同印发了《关于推进农业废弃物资源化利用试点的方案》;9月份,环保部、农业部、住建部3部委联合出台了《关于培育发展农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体的方案》。2017年总书记主持召开中央深改组第37次会议,审议通过了《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》,这是党中央出台的第一个关于农业绿色发展的文件。据不完全统计,落实《关于生态文明体制改革总体方案》,将有几十个具体方案要出台,其中也包括农业面源污染防治的相关方案,这些任务都明确落实到具体部门。对于各部门而言,拿出方案提交给国务院,而不论方案对于解决问题的效果如何,只要按照程序、按时给党中央、国务院提交一个文本,本部门的改革任务似乎就完成了。各专项方案本来就是落实《总体方案》的部署,旨在明确各项具体工作应该怎么做,应更多体现为路线图、时间表、项目单,方案中的政策措施应该是自方案发布之日起立即实施,要避免原则性要求,更不应该再有“另行制定”、“研究出台”等条款。否则,又要有下一个方案来落实部门制定的方案。就农业面源污染治理而言,政策的落地还是在基层,尤其是乡、村,文件头绪太多,而人力、物力不够,影响政策落实。如果中央的政策不够清晰,加之各种文件层出不穷,那么地方就要花很多时间去学习、领会和传达。各地方各部门落实党中央、国务院要求的政策必须要有明确的问题指向和可操作的具体措施、路线清晰,要尽量减少基层操作者和社会主体学习和领会的时间和精力,避免通过多层传达后政策原意扭曲。否则既没有实现党中央、国务院要着力解决实际问题的本意,更会让地方政府、社会各主体无所适从。当前,有关的政策文件频出,乃至出现重叠、过度,表明了国家对农业绿色发展的重视,但如果有关部门仅将出台文件作为其工作成绩,则难免形式主义之嫌。
3.2 化肥、农药零增长要警惕陷入数字浮夸
化肥、农药零增长是防治面源污染的重要行动。农业面源污染治理和其他污染治理的最终目标是一样的,那就是改善环境质量,让人民群众有获得感。过去的一段时间,污染物排放总量控制是中国环境保护工作的最重要政策,然而,从公众对于环境质量的感知来讲,总量控制总体上被证明是低效甚至失败的,表现为“减排与环境质量脱节、减排基数不科学、与达标排放冲突、造成片面污染减排后果、涉嫌成为数字游戏” [8]。化肥农药零增长目前总体遵循的是总量控制的思路。所不同的是,工业领域控制的是排出污染物的总量,农业领域控制的是化学品投入的总量。这是基于农业面源末端排放分散、隐蔽等特点的考虑。在机理不清、底数不明的情况下,将控制的重点放在更加可控的投入端,不失为一种次优选择。目前采取的一些措施,毫无疑问将对化肥减量作出贡献,例如在种植业结构调整方面,农业部出台了《农业部关于“镰刀弯”地区玉米结构调整的指导意见》,拟在5年内调减333.3×104 hm2玉米种植面积。过去15年,玉米对于化肥增量的贡献达31.8%[9],因此调减玉米面积必然会带来化肥用量的减少。另外,大力推广测土配方施肥、开展有机肥替代化肥等行动将切实减少化肥用量。从统计数据来看,2015年全国化肥施用总量为6 022.6×104 t,21世纪以来增长率首次降至1%以内,为0.4%（图1）。
显示原图|下载原图ZIP|生成PPT图12001—2015年化肥用量年增长率（数据来源：《中国农村统计年鉴》）
-->Fig. 1The annual growth rate of fertilizers use from 2001 to 2015 (Data sources: China Rural Statistical Yearbook)
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相比而言,虽然统计数据显示2015年农药用量比上年已经减少2.4×104 t,但农药减量具有更多不确定性。一方面是底数不清,目前在国家层面的统计数据反映的是农药制剂量,近年来在180×104 t左右,但是在农药工业和农业生产部门,普遍使用的是基于活性成分的折纯（折百）量,一般认为在32×104 t左右,但缺乏官方公开发布的连续、准确数据。考虑对环境、健康和质量安全的影响,折百量显然更有意义,如若使用该指标,未来就需要在农药使用的监测和统计上进一步完善,获取一套较为准确的数据。另一方面是农药对于作物产量的影响甚于化肥,农民会采取更审慎的态度,无论是打药频次还是每次剂量都会更加倾向于多施。研究表明,由于缺乏有效信息来源,加之对信息来源的信任度偏低,农民在农药的实际用量上往往比推荐的剂量多出1—2倍乃至更多[10]。此外,作物的病虫害与气候的密切相关,这也增加了农药用量的不确定性。实际上,在2013年,农药用量就比上年减少0.4×104 t,但是2014年又有一个反弹（图2）。
总量零增长,理想的路径是每省、每县、每村甚至每个地块都实现零增长,但这并不是唯一的路径[11]。零增长隐含的政策指向是更加科学有效地使用化肥农药,减少不合理的用量,提高农业生产的效率和效益。从这个层面来讲,化肥农药零增长是转变农业发展方式、提高农业可持续性的工作抓手。只有从这个高度来认识零增长目标,才能避免仅从数字上追求化肥、农药的零增长,也能保持对这项工作持久的积极性。化肥、农药的使用是一项非常具体的工作,在有了大的方向指引后,还要落到生产实际,不能停留在机械式的按行政区、按年份层层分解甚至层层加码。从对地方考核来讲,统计数据所反映的减量是一方面,更重要的是与减量相匹配的产地环境、农产品质量的改善。当前,很多省份、市县都提出了当地化肥、农药零增长的目标计划,有的还提出了负增长目标,这充分反映了各地对于该项工作的重视和决心。但有些地方的计划,出现时间和区域上无差异、整齐划一的减量目标。化肥、农药零增长一定要汲取污染物总量控制政策的前车之鉴,警惕成为数字游戏。
显示原图|下载原图ZIP|生成PPT图22001—2015年全国农药施用总量（数据来源：《中国农村统计年鉴》）
-->Fig. 2Total amount of pesticide use from 2001 to 2015 (Data sources: China Rural Statistical Yearbook)
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3.3 畜禽粪便污染管控有余,资源化利用激励不足
畜禽粪便资源化利用是养殖污染治理的根本出路,也是《畜禽规模养殖污染防治条例》及一系列政策的初衷。然而,实际执行却不尽如人意。一方面,管控措施过于严厉。一是禁限养。《畜禽规模养殖污染防治条例》中明确了4类区域应划为禁养区。《水污染行动计划》则进一步对禁养区划定提出了时间限度,要求在2017年底前,依法关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场（小区）和养殖专业户,京津冀、长三角、珠三角等区域提前一年完成。禁养区划定工作得到了各地的重视,各地都出台了禁养区划定方案,并以较强的力度推行禁限养。由于《条例》将对规模界定的权利交给了地方,各地在执行中关于规模的界定差异非常大,突出表现在对禁养区的划分工作中,例如《南京市畜禽养殖禁养区划定及整治工作方案》中,将年出栏生猪50头作为“规模”的标准;《广西畜禽规模养殖污染防治工作方案》,将规模界定在生猪年出栏≥500头,生猪存栏≥200头;有的地方没有规模标准,基本上就把禁养区变成“无畜区”。过度禁限养所衍生的问题已经初现端倪,2016年9月农业部副部长于康震已经明确提出要“推动解决部分地区盲目禁养限养问题”。二是达标排放。“达标排放”的思维定势阻碍了畜禽粪便的资源化利用。处理畜禽粪便最佳方案是通过制取沼气、还田利用等进行综合利用。然而,过去的环境管理主要是针对工业部门,基本要求就是达标排放,基层环境管理人员在对《条例》的落实中往往把资源化利用和污染治理截然分开,甚至把资源化利用当成污染排放。所幸决策部门已经意识到地方执行的偏颇,因此在2016年11月,环保部、农业部联合印发的《畜禽养殖禁养区划定技术指南》中,明确提出“畜禽粪便、养殖废水、沼渣、沼液等经过无害化处理用作肥料还田,符合法律法规要求以及国家和地方相关标准不造成环境污染的,不属于排放污染物”。
另一方面,沼气发电上网补贴、有机肥生产等激励措施却明显乏力。《条例》规定畜禽养殖场沼气发电上网享受可再生能源上网补贴。但实际中在沼气发电方面,养殖场经常被以“发电量太小”“不符合技术标准”为理由被拒绝入网,养殖户得不到发电上网的收益。规模化畜禽养殖企业沼气发电机组功率普遍为20—500 kW,企业发电自己仅用在照明取暖及饲料加工等用途,普遍存在用电盈余现象。如果要把这些电送上网,电力公司还要设置变压器和线路。考虑到额外增加的大量成本,电力公司倾向于提高养殖企业富余发电上网的条件,如限定在单机发电功率最低500 kW,而满足这样条件的养殖企业数量较少。即使将富余电量免费提供给附近的村民使用,也存在输送线路建设成本的问题。这些附加的成本仅仅靠国家资金补贴难以保证企业正常的利润水平。如此使得《条例》31条的落实事实上存在很大的障碍。
此外,《条例》中有机肥生产、运输、使用的优惠政策都是以化肥为参照。然而,随着化肥零增长行动的深入推进,过去给予化肥从生产到使用的各项优惠政策正在逐步取消。例如2015年2月国家发展和改革委员会就发了《关于调整铁路货运价格进一步完善价格形成机制的通知》,上调化肥和磷矿石铁路运价,2015年9月全面取消了化肥生产企业免征增值税的优惠,化肥生产的用电优惠也在逐步取消。将有机肥可享受的优惠政策与化肥绑定在一起已经不适应形势的发展。此外,由于资源化利用不被广泛认可为污染治理的手段,以畜禽粪便为原料的有机肥生产往往执行的是工业电价,而不是农业电价,这加大了有机肥生产的成本。
3.4 秸秆禁烧不计代价值得商榷
中国秸秆年产生量近10×108 t,综合利用率约为80%,仍有约2×108 t的秸秆没有被利用。在作物收获季节,由于秸秆露天燃烧会带来短时的严重空气污染,对交通、人体健康产生较大危害。近年来国家采取了严厉的秸秆禁烧政策,对起火点采取零容忍的高压态势。有些地方的乡镇领导干部甚至因为秸秆禁烧不力被就地免职。秸秆焚烧具有季节性,但是禁烧工作却远比作物收获的时间要长。收获前要宣传、动员,收获期则进入异常紧张状态。在夏收和秋收季节,秸秆禁烧工作几乎成为基层最大的政治任务,在县、乡层面,几乎全体动员、不计成本。尽管如此,根据卫星监测,2013年全国夏收和秋收仍然发现秸秆焚烧火点总计7 878个[12]。客观地说,秸秆并不是最严重的环境问题,但是却在使用几乎最严厉的行政手段。秸秆过去一直都是宝贵的资源,其资源属性并未发生变化,只不过由于生产方式的改变,未能较好地被利用。屡禁不止的原因还是没有找到合适的出路。应该把更多资源和精力用于寻找出路,清除秸秆综合利用的障碍。例如在有些地方,破碎机械和成本是还田的主要障碍;有些地方,建起了生物质发电厂,或秸秆造粒厂,却面临农民坐地起价的问题;有些是因为旋耕的深度不够,大量秸秆在土壤表层,会导致作物根系着土困难,从而影响种苗存活和生长。另外,有些地方秸秆还田较好,却带来了更多的病虫害,农药用量又增加了。因此,要为秸秆寻找系统解决方案,在提高利用率的同时,减少衍生问题。
4 下一步推进农业面源污染防治建议
总体而言,农业面源污染形势依然严峻且将持续相当长时间,从“攻坚战”、“零增长”等政策关键词来看,目前采取的政策主要是集中解决一些短期突出问题,但治理农业面源要有历史性耐心做好打持久战的准备,当务之急是完善监测摸清家底,同时,落实已有政策比出新政策更为重要,在资金投入上也要补齐短板。4.1 政策要着手当前放眼长远
当前,农业环境治理面临“社会有共识、中央有决心、转型有需求、粮食有保障”的历史性机遇,农业发展政策已经从过去的“增产、增收”的双目标转变为“稳粮、增收、可持续”三目标[13],要抓住机遇打好一场攻坚战,短期内攻克一些难题。但是打好攻坚战的同时,也要做好打持久战的准备。一方面,即使“十三五”实现了“一控两减三基本”目标,也只是在农业面源污染源头减量上实现阶段性胜利,对于未来农业面源污染排放的统计数值可能变大、占比上升、对环境质量的影响愈发明显等结果要有充分心理准备。另一方面,面源污染治理的终极目标是实现环境质量的改善,历史经验和国际实践告诉我们,这是一个漫长的过程,至少应以几十年计。因此,在政策节奏上要避免急于求成,否则在政策自上而下的传导过程中有可能出现走样。还要加强舆论引导,用客观的数据、科学的逻辑、通俗的语言向公众普及农业面源污染的有关知识,正本清源,避免过激、片面甚至主观臆断的观点流行引发过度恐慌。
4.2 完善监测体系建设
农业面源污染的监测体系应包括农业投入品监测和排放监测两个方面。在投入品监测方面,既然是总量控制,就要在“量”上较真,不能允许有糊涂账。因此要建立一套覆盖生产、贸易、流通、使用等全链条的台账制度,准确掌握化肥、农药等农业投入品使用情况。在面源污染排放监测方面,农业部自2012年开始在全国建立了273个农田面源污染国控监测点和25个规模化养殖污染物排放国控监测点。但由于数据发布权限的规定,面源污染的排放数据由环保部发布,由于其缺乏常规性监测,发布的数据总体上仍然是在2007年普查数据的基础上推算而得。根据《水污染防治行动计划》（简称水十条）的有关要求,2016年将开展第二次全国污染普查工作。应该利用这次普查机会,加密和固定农业面源污染监测点位,整合并完善已有的监测体系,在监测手段和数据发布两个方面实现统筹协调。此外,在投入品使用和污染排放之间,要加强排放机理研究,不断完善面源污染排放核算体系。通过多渠道、多来源数据的交互验证,准确掌握、发布和利用农业面源污染排放信息。4.3 强化政策落实
一是对于上位政策中已经有明确规定的政策措施,要加快落实,例如《畜禽规模养殖污染防治条例》中对于畜禽粪便资源化利用的有关激励措施,应当尽快细化执行。对于可能产生歧义的条款,例如污染排放和还田利用的界限,应当尽快出台权威的条款解释或实施细则并加强宣贯;二是提高政策含金量,强化落实。部门层面的文件,要避免各自为政、求数量求速度不求质量,减少对其他文件不必要的重复,避免新文件成为已有文件的综述。每个文件必须有明确的问题指向,集中针对该问题做到目标可考核、措施可操作、资金有渠道。并对政策（项目）实施跟踪和效果评估,及时纠偏和调整;三是差异化解决、疏堵结合。对于生产前端造成的面源污染主要是通过源头减量防患未然,对于生产后端造成的面源污染主要是资源化利用变废为宝,特别是要加强种养结合、农牧循环。当前农业供给侧结构性改革主要关注农产品的质量和结构上,对于保护环境而言,投入品和资源化技术的供给侧管理尤其重要。一方面是产品供给,要更加严厉地打击高毒、禁用、劣质农资产品的生产和销售,为优质农资和环境友好型农资产品创造良好的市场条件;另一方面是技术供给,尤其是秸秆、畜禽粪便资源化的技术手段,深入研究一些“看上去很美”的技术为什么难以落地,进而在技术改进、政策推动上重点突破。4.4 注重科技支撑
伴随着农药、化肥大量施用造成日益严重的农业面源污染,科技部门探索通过科技手段减少污染源、治理污染物的脚步也从未停止。多年来,通过国家973计划、科技支撑计划、农业部行业专项、中国科学院科技服务网络计划专项等科技计划相关项目的实施,科研院所和高校科研人员持之以恒、长期研究,积累了丰富的研究经验和科研成果,并在各地开展了多种形式行之有效的科技示范,形成了切实可行的治理模式,如中国科学院在湖南、江西、广西等地开展的通过植物修复等手段治理农田重金属污染模式等,相关技术达到国际领先水平。在新的科技改革形势下,国家对面源污染相关科研工作更加重视,设立的国家重点研发计划“化学肥料和农药减施增效综合技术研究”专项、“农业面源和重金属污染农田综合防治与修复技术研发”专项等,在基础研究、关键技术研究、集成示范应用等方面探索系统解决方案。在加快生态文明体制改革,建设美丽乡村的新要求下,应切实发挥农业推广部门网点覆盖广的优势,在问题突出的重点区域,加大对科技成果应用推广的支持力度,将有效的治理模式发扬光大,切实发挥科技创新对解决面源污染问题的支撑作用。通过政策引导,国家与区域各相关方协同,形成合力,带动政产学研用紧密结合,解决科技成果与实际应用两张皮的问题,避免让优秀的科研成果束之高阁。
4.5 加大面源污染防治的投入
在污染防治的责任分担上要区分工业点源和农业面源的排放特性,工业领域主要遵循达标排放条件下的“污染者付费”,农业领域则应主要遵循“受益者补偿”的原则。农业生产既是农民维持生计的一种手段,但是这种手段的重要性越来越弱,体现为农业经营收入占家庭收入的比例越来越低;农业作为基础性产业,肩负着为全国人民提供吃、穿等生存必需品,是国家粮食安全战略的担当,而农村环境的改善更是具有广泛的外部性。农业提供保障国家安全和维持生物多样性的公共职能并没有在农产品价格中充分体现。农业生产所导致的面源污染越来越被诟病,但是经常被忽视的是用于农业面源污染治理的投入却十分有限。未来,在强调农业面源对于排放量贡献的同时,应当加大对农业面源污染治理的财政投入。一是从受益者补偿的角度,在环境保护领域实现“工业反哺农业”,二是从财权事权对等的角度,要有与农业面源污染排放占比相匹配的财政投入,用于农业面源污染治理的投入应占到水污染治理投入的一半以上。
The authors have declared that no competing interests exist.
