财政转移支付会产生“粘蝇纸效应”吗?——来自断点回归的新证据
Does Intergovernmental Transfer in China Have Flypaper Effect?——Quasi-experimental Evidence from China's Designation of National Poor Counties 刘畅;马光荣; 1:中央财经大学财政学院 2:中国人民大学财政金融学院 摘要(Abstract)：

本文利用1994年对国家级贫困县划分的自然实验,运用断点回归(regression discontinuity design)的方法,在考虑转移支付内生性问题的因果推论框架下,使用1999—2009年县级面板数据,对中国财政转移支付造成"粘蝇纸效应"的大小重新进行估计。实证研究的结果表明,财政转移支付确实能够产生"粘蝇纸效应"。对于本文的研究样本,一般性转移支付占GDP的比重每提高1%,财政支出占GDP的比重平均将提高1.5%;专项转移支付占GDP的比重每提高1%,财政支出占GDP的比重平均将提高3.0%。在转移支付总量不变的前提下,提高一般性转移支付比重、压缩专项转移支付比重不会造成地方政府规模膨胀。

关键词(KeyWords)： 转移支付;;粘蝇纸效应;;断点回归设计

Abstract:

Keywords:

基金项目(Foundation): 国家自然科学基金项目(71403278);;中央财经大学研究生科研创新基金的资助

作者(Author): 刘畅;马光荣;

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①数据分别来自《中国财政年鉴》和国家统计局。
②即一单位转移支付对地方政府支出的刺激作用要大于对地方居民收入(或国内生产总值)的刺激作用,转移支付资金就如同苍蝇被粘在粘蝇纸上一样被“粘”在了地方政府那里(sticks where it hits),而不是依据公共品和私人品的收入弹性重新分配,最终没有转变为居民收入的等额增加。转移支付对地方政府支出产生的这种超额刺激作用被形象地称为“粘蝇纸效应”(flypaperEffect)。
③《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》:“完善一般性转移支付增长机制,重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。中央出台增支政策形成的地方财力缺口,原则上通过一般性转移支付调节。清理、整合、规范专项转移支付项目,逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套,严格控制引导类、救济类、应急类专项,对保留专项进行甄别,属地方事务的划入一般性转移支付。”《预算法》:“财政转移支付包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付,以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。”
①“财政幻觉”假说的另一支文献提出了稍有差异的“扭曲税假说”。征收具有扭曲性的税收(distortionary tax)将会提高地方政府为公共支出筹资的边际成本,中央政府提供的转移支付资金能够减少扭曲税带来的效率损失,进而提高地方政府选择的公共支出水平(Hamilton,1986;Dahlby and Ferede,2012)。
①断点回归根据断点处分配处理状态的机制可以被分为清晰断点回归(Sharp RDD)和模糊断点回归(Fuzzy RDD)。Angrist and Lavy(1999)、Hahn et al.(2001)等首先将模糊断点回归作为一种特殊的工具变量策略来估计因果效应,本文沿用相同的方法来估计断点处的局部平均处理效应(LATE)。
②原国务院总理温家宝在2011年中央扶贫开发会议上指出,“要增加贫困地区财政转移支付和专项扶贫资金”。
①详见国务院扶贫开发领导小组:《关于列入贫困县的通知》(国开发[1994]5号)。
②这6个沿海省份的贫困县改由各省政府自行扶持。北京、上海和天津这三个直辖市一直都没有国家级贫困县。
③例如,在2001年的调整中,云南省有5个县(腾冲县、牟定县、石屏县、祥云县和宾川县)被调出,这五个县被确定为“省定贫困县”,继续享受省内特殊的扶持政策。通过比较各省(市、自治区)政策调整前后的贫困县名单我们发现,2001年遇出的几乎所有原国家级贫困县都被列入到“省定贫困县”名单中。
④2012年,国家级贫困县的名单再次进行了微调,其中调出38个,调入38个,总数仍为592个。由于我们选取的样本区闻为1998—2009年,2012年的调整对本文没有影响。
⑤《国务院关于规范转移支付情况的报告》,2007年6月27日,第十届全国人大常委会第二十八次会议。河北、湖北、吉林、广东、广西等省(自治区)采取提高贫困县一般性转移支付系数的办法对其进行政策倾斜(李萍,2006)。
⑥各地区主要采用设立特殊的专项转移支付项甘、采用“人头法”或定额补助等方法对贫困县进行特殊的照顾。具体做法详见李萍(2006)。例如,永利部在2010—2012年实施的全国第一次水利普查经费中,对592个国家级贫困县给予了总额达5.9亿元的专项转移支付,以补助这些县的普查经费。
①这些资金中,中央财政拨款和省(自治区)财政拨款分别占77.9%和17.1%。
②时任财政部部长助理胡静林介绍《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》的新闻发布会。
①当时的一般性转移支付被称为“过渡性转移支付”,专项转移支付被称为“专项补助”。
②在农业部提供的原始数据中,有23个县(区、旗)1992年农民人均纯收入数据缺失,另有9个县(区、旗)的数据与前后年度相比明显错误。我们使用1990-1995年间可获得数据的年份对其进行线性插值,插值计算得出的结果与该县实际是否成为贫困县的结果比照后,均符合“400元”规则。
③本文中所指的一般性转移支付包括均衡性转移支付、原体制补助、民族地区转移支付补助、调整工资转移支付补助、农村税费改革转移支付补助、取消农业特产税与降低农业税税率转移支付补助、缓解县乡财政困难转移支付补助、农村义务教育补助、增发国债补助、结算补助和企事业单位预算划转补助等。
④2002年所得税分享制度改革之后,个人所得税和企业所得税的中央分成部分也是中央税的一大重要来源,但我们无法获得县级层面的所得税中央分成收入数据,故没有纳入计算中。
⑤财政供养人口包括由财政全额开支的行政单位人员以及由财政补助部分经费的事业单位人员,使用这一较大的口径能更好地度量地方财政面临的人员经费支出压力,因为以教师工资为主的事业单位人员经费也是地方财政刚性支出中很重要的一部分。
⑥行政支出包括行政管理费和公检法司支出。
①是否进行这一处理并不影响本文以下部分的实证结果。
①1500元以上区间样本极少,为了更为细致地观测400元和700元断点附近的驱动变量分布情况,我们在绘制图2时只截取了1500元以下的区间。
①尽管图3中McCrary检验并未发现操纵的证据,但对子700元断点,仍然存在着一定的被“操纵”的风险。存在这种风险可能的原因是,中央政府在决定划定国家级贫困县时事先可能设计了一个目标贫困县数量,在根据1992年农民人均纯收入资料确定制度断点时考虑到了断点附近贫困县数量的分布,进而“操纵”了制度断点两侧贫困县的数量。400元断点是优先规则,不存在这一现象,而700元断点是对1987年老贫困县进行照顾的产物,这种“操纵”出现的可能性更大。我们还尝试了与Meng(2013)相似的将400元断点和700元断点堆叠起来的分析框架,但对主要结果的系数没有产生特别大的影响。限于篇幅.作者没有在文章中报告上述结果。
①断点回归中所用到子样本的范围取决于回归带宽的设定,目前文献中选择回归带宽的方法主要有两类:手动设定带宽和基于样本数据自动选择带宽。基于样本数据的带宽选择方法目前主要有以下三种:由Calonieo et al.(2013)提供的CCT带宽、Ludwig and Miller(2007)提供的Cross-Validation(CV)带宽以及由Imbens and Kalyanaraman(2012)提供的IK带宽。此外,本文估计的LATE相对于带宽变动极为稳健,因此选择多大的带宽不会影响我们的结论。
①限于篇幅,文中没有报告这些结果,有需要的读者可以联系作者索取。
①我们收集了2001—2013年全国3123份地级市政府工作报告,发现其中共有3035份提出了当年的财政收入增长目标,约占样本总量的97.2%;在提出财政收入增长目标的样本中,有2512份的财政收入目标增长率高于GDP目标增长率,约占有增长目标样本量的82.8%。
②一阶段估计结果在带宽相同的情况下基本没有差异。
①作者对这些模型与主回归一样进行了一系列稳健性检验,但结果均无明显差异。


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