, 毕于运, 王亚静Enlightenment of the U. S. agricultural burning management on straw burning management in China
QINCheng, BIYuyun, WANGYajing通讯作者:
收稿日期:2018-06-25
修回日期:2018-09-12
网络出版日期:2018-12-20
版权声明:2018《资源科学》编辑部《资源科学》编辑部
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1 引言
秸秆露天焚烧一直是中国环境保护与农村建设面临的难题,中国秸秆禁烧已实行十余年,但秸秆焚烧仍然屡禁不止,既浪费资源又造成环境污染[1]。已经有不少****对秸秆禁烧进行了研究。相关****通过卫星遥感监测以及实地调研发现,中国的秸秆焚烧现象虽然有所减少,但依旧时有发生,秸秆禁烧工作仍然需要进一步加强[2,3,4]。但是目前秸秆禁烧工作面临的较大问题是秸秆利用的成本相对较高,一些农户为了降低农忙时节的秸秆处置成本,往往采取焚烧的处置办法[5,6]。而为了管控秸秆焚烧现象,政府花费了大量的人力物力进行“严防死守” [7,8]。在政府对秸秆禁烧的执法过程中发现,目前中国秸秆禁烧的范围和违规惩处存在立法上的空白,需要加以完善[9,10]。中国部分地区开始在探索实施秸秆计划焚烧,如黑龙江省率先提出将全省分为秸秆禁烧区和秸秆非禁烧区,秸秆非禁烧区在适宜的气象条件下,可进行有限制的焚烧[11]。秸秆焚烧并不是中国独有,发达国家也曾遇到过,但与中国采取禁烧所不同的是,发达国家通常采取计划焚烧的方式,即在特定环境下,在预定区域内采取适当措施,科学合理焚烧秸秆,并尽可能地减少烟雾影响,以达到对自然资源进行管理的目的,其中最规范、系统的是美国。美国通常把秸秆焚烧称之为农业焚烧,其历史上也出现过大规模农业焚烧,但其采取由各地区因地制宜建立烟雾管理计划的方式,在保证空气质量的同时,有限制地允许农业焚烧。数十年实践结果表明,烟雾管理计划的实施,既保障了农业生产,缓和了农业焚烧与公共利益之间的矛盾,又把空气污染控制在公众可接受的范围内。
目前中国国内对国外相关秸秆焚烧治理的文献并不丰富,有****对美国农业焚烧政策和烟雾管理计划进行研究[12,13],提出中国可借鉴美国农业焚烧管理相关经验,但对其研究不够深入。本研究通过对美国农业焚烧管理所采取的烟雾管理计划的主要内容和具体做法进行梳理和系统研究,以期为中国秸秆禁烧管理提供经验借鉴。
2 烟雾管理计划主要框架
美国早在20世纪50、60年代就出现农业焚烧,焚烧造成的空气污染给人们的生产生活造成严重影响[14]。为减少对农作物秸秆、林木废弃物等农业剩余物焚烧造成的烟雾侵扰,1999年美国农业部发布首篇针对农业焚烧管理的指导性文件—《农业焚烧政策》（Agricultural Burning Policy,ABP）[15],提出在保证空气质量的情况下,允许农业焚烧行为,并建议各州/部落制定烟雾管理计划（Smoke Management Program/Plan,SMP）以控制农业焚烧烟雾污染。自ABP出台后,各州按照其要求,陆续出台了SMP,纳入州烟雾管理实施计划（State Implementation Plan,SIP）[16],并提交给美国环境保护部（Environmental Protection Agency,EPA）,一旦被EPA批准并发布,就可以根据联邦法律强制执行。SMP对控制美国秸秆焚烧,效果显著,据Pouliot等[17]通过卫星遥感分析,2014年美国农业焚烧面积约为62.32万hm2,远低于1999年ABP中所述的,约有360.17万hm2农田秸秆被焚烧。各州SMP的主要内容大同小异,基本都与ABP中提出的SMP应包含内容相一致,通常包括焚烧授权、烟雾管理组件（Smoke Management Components,SMC）、公众教育与宣传、监督与执法、实施效果评价等5个方面内容,实质上就是一个焚烧活动需要完成的具体步骤（图1）。
显示原图|下载原图ZIP|生成PPT图1烟雾管理计划流程示意
-->Figure 1Schematic diagram of the smoke management plan flow in America
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2.1 焚烧授权
焚烧授权是指农业焚烧申请者按规定的要求撰写焚烧计划书提交给农业焚烧管理部门（Agricultural Burning Manager,ABM）,由ABM进行审核,如审核通过,由ABM发放焚烧许可证,授权焚烧申请者才可进行焚烧。焚烧计划书中详细记录着焚烧责任人、焚烧目的、焚烧时间、焚烧地点、焚烧类型、焚烧安排、消防措施、焚烧后处理等一系列与焚烧有关的事项。不同地区的焚烧规定有所不同,具体内容可在各州ABM官方网站查阅。2.2 烟雾管理组件
烟雾管理组件是在焚烧活动中对烟雾进行管理的一系列措施,主要包括焚烧公示与通告、烟雾减排措施、烟雾影响评价、空气质量监测等。焚烧公示与通告是指焚烧申请者必须提前向焚烧可能影响地区的地方当局与公众公布焚烧相关信息;烟雾减排措施是指通过各种减排方法与技术减少烟雾排放;烟雾影响评价是结合地理区位与气象气候等自然环境,对敏感地区（如居民区、道路、机场、风景区等人口密集地区和对空气质量要求较高地区）是否有可能受到烟雾侵扰以及受到多大程度的烟雾侵扰进行评价;空气质量监测是指根据焚烧规模与焚烧时间的不同,通过目视、航拍、安装监测器等不同方式对焚烧行为实时监测。2.3 公众教育与宣传
公众教育与宣传是指向公众宣传农业焚烧知识与对焚烧执行者进行焚烧操作培训。向公众宣传农业焚烧知识主要包括通过电视、互联网、报纸、手册等传播媒介向公众进行烟雾管理与农业焚烧相关知识普及,使公众认识到农业焚烧对农业生产的贡献和如何对农业焚烧烟雾进行控制,以及发现违规焚烧,如何监督与举报等内容。对焚烧执行者进行焚烧操作培训是指焚烧申请者（执行者）必须接受ABM的培训,主要是培训如何科学焚烧,培训合格后方有资格申请焚烧。2.4 监督与执法
监督与执法是指ABM会同空气质量部门、行政执法部门等农业焚烧监督与执法的行政主体对焚烧行为进行监督,对违规焚烧行为进行行政处罚或提起诉讼。如若违规焚烧造成重大人身财产损失,构成犯罪的,责任人将会受到刑事处罚。2.5 实施效果评价
实施效果评价是指ABM会同相关机构与代表,如空气质量监督部门、焚烧执法部门、环保组织、焚烧申请者代表、公众代表等利益相关者根据焚烧申请报告、空气质量报告、公众投诉与反馈、处罚报告、焚烧报告等信息对SMP实施效果进行评估,并定期修改或重订SMP。3 烟雾管理计划具体做法
除上述各州SMP对焚烧管理的系统安排外,有的州还在其农业焚烧规定及其SMP附录、实施指南中,给出了进一步深化焚烧管理的具体做法,包括针对不同农业焚烧规模进行分级管理、制定规范的农业焚烧授权标准、进行科学的烟雾影响评价、开展严格的执法管理与处罚。3.1 针对不同农业焚烧规模进行分级管理
SMP分级管理是ABP的重要要求。各州以ABP为指导,在SMP政策制定过程中,分别按照焚烧数量（面积、重量、体积等）、可吸入颗粒物（PM10、PM2.5）排放量或烟尘总排放量等指标,将单次焚烧活动区分为不同的规模等级,对较小规模的焚烧活动提出基本的焚烧管理要求,并在此基础上对较大规模的焚烧活动提出更高的焚烧管理要求,从而实现了农业焚烧分级管理。在此以怀俄明州为例,对分级管理作具体介绍。《怀俄明州烟雾管理计划》[18]（Wyoming Smoke Management Program,WSMP）按照单次焚烧PM10日排放量低于或超过2t的标准,将纳入计划管理的农业焚烧活动划分为两级,即SMPⅠ（0.25t/d<PM10<2t/d）和SMPⅡ（PM10≥2t/d）,并进行农业焚烧的分级授权和管理。怀俄明州SMP从焚烧登记、提前通告、计划变更、焚烧报告、烟管培训、焚烧前公示与通告、替代焚烧手段选取、减排技术应用、烟雾扩散影响评价、空气质量监测等角度,对SMPⅠ级和SMPⅡ级农业焚烧管理提出了相应的要求,详见表1。
Table 1
表1
表1美国怀俄明州SMPⅠ和SMPⅡ农业焚烧管理简明要求
Table 1Simple requirements for agricultural incineration management of SMP I and SMP II in Wyoming in America
| 要素 | SMP Ⅰ | SMP Ⅱ |
|---|---|---|
| 分级标准 | 0.25 t/d ≤ PM10<2 t/d | PM10≥2 t/d |
| 焚烧登记 | 自愿但鼓励登记 | 鼓励在1月31前登记,提早登记可优先安排。必须在期望焚烧时日前提早2周登记 |
| 提前通告 | 焚烧活动当事人必须在点火前提前1小时通告怀俄明州环境质量部空气质量局（the Wyoming Department of Environmental Quality-Air Quality Division,WDEQ-AQD）;如果是周末焚烧,必须在周末前通告。通告方式包括电话、传真、E-mail等,需要提供的主要信息包括当事人姓名和联系方式、计划焚烧的具体位置等 | 焚烧活动当事人必须在计划焚烧的前1天上午10点前通告WDEQ-AQD;如果是周末焚烧,必须在周末前通告。通告方式包括电话、传真、E-mail、书面报告等,需要提供的主要信息包括当事人姓名、身份证号和联系方式、计划焚烧的日期、预估焚烧量和最大可能焚烧量等 |
| 计划变更 | 不考虑变更 | 通过对区域气候条件的分析,WDEQ -AQD可以变更焚烧计划,调减焚烧面积和堆烧体积,或将焚烧时间推迟到适宜焚烧的某一天。如果变更焚烧计划,WDEQ-AQD必须提前一天,在下午3点前通知焚烧活动当事人;如果原计划是周末焚烧,必须在周末前通知当事人 |
| 焚烧后的报告 | SMP Ⅰ和SMP Ⅱ都需要在焚烧活动完成后6周内提交焚烧报告 | |
| 烟雾管理培训 | 自愿参与 | 焚烧前必须接受培训 |
| 公示与通告 | 以辖区消防当局为主,辖区消防当局与焚烧活动当事人共同负责焚烧活动公示与通告 | 以辖区消防当局为主,辖区消防当局与焚烧活动当事人共同负责焚烧活动公示与通告 |
| 必须通知周边0.80 km以内的居民 | 必须通知周边16.09 km以内的居民 | |
| 替代焚烧（综合利用）手段 | 鼓励采用替代焚烧手段 | 填写替代焚烧的可行性手段以及不实施替代焚烧的原因,帮助WDEQ-AQD了解和消除行政壁垒,促进生物质资源综合利用 |
| 减排焚烧技术 | 鼓励采取减排焚烧技术 | 采用焚烧排放最小化的技术,可优先获取焚烧许可、费用减免等方面的支持 |
| 烟雾扩散评价 | 白天,轻烟,下风向0.80 km范围内无人居住。不具备上述条件,烟雾扩散评价结果为“不适宜焚烧” | 烟雾扩散条件“好”、“较好”或“适当”,下风向16.09km范围内无人居住。不具备上述条件,烟雾扩散评价结果为“不适宜焚烧” |
| 空气质量监测 | 现场实时观察 | 目视观察：现场实时观察和记录 设备观测：对下风向16.09 km内的居民区和空气质量“未达标”地区,以及下风向48.28 km内的联邦Ⅰ类地区,按照要求安装足够数量的仪表,进行空气质量的实时监测 |
| 长期规划 | 对于年焚烧PM10排放量超过100t的当事人或代理机构,要撰写3年期的规划报告,并于每年1月底之前递交给WDEQ-AQD。规划报告内容大体包括：每次焚烧活动的焚烧位置、焚烧面积和堆烧体积、植被类型和焚烧类型等;过往3年的实际焚烧量和利用量,未来3年的计划焚烧量和利用量 | |
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3.2 制定规范的农业焚烧授权标准
农业焚烧的授权是由各州ABM决定的,ABM结合各地烟雾扩散能力、气象气候条件与地形地貌等自然情况,负责制定焚烧授权标准和授权相关事宜。在SMP授权标准规定焚烧量之下较小的“微量焚烧”（De minimis burning）并没有纳入SMP,而是由ABM另行制定相关规定或参照露天焚烧规定进行管理。通过焚烧授权的方式,各地区ABM可对农业焚烧的总量进行控制,排除对空气质量危害过大的焚烧活动,及时掌握各地区农业焚烧情况,对焚烧行为进行有效地监控。从一个具体的焚烧活动来看,授权焚烧管理部门要与焚烧活动当事人或代理机构相互配合,具体完成如下流程作业：当事人或代理机构填写申请表和/或制订焚烧计划,授权部门审批通过后下发许可证。在焚烧前会再一次核准是否可以焚烧,并就此下达焚烧许可通知书,由焚烧责任人组织实施焚烧,焚烧完成后对焚烧活动进行评价。
如表2（见第2386页）所示,各地对焚烧授权的标准规定各不相同。阿拉巴马、加利福尼亚、新墨西哥、犹他等州规定了最低需焚烧授权的面积,以阿拉巴马州最为严苛;加利福尼亚、路易斯安那、内华达、怀俄明州等对焚烧产生的可吸入排放量有严格规定,以怀俄明州规定最为严苛。此外,阿肯色、佛罗里达、明尼苏达州则根据距离烟雾敏感区远近、当日焚烧时日类别与焚烧作物类型等因素确定当次需授权的最低焚烧量。
Table 2
表2
表2美国各州SMP焚烧授权要求
Table 2State SMP incineration authorization requirements in America
| 州名称 | 焚烧授权管理部门 | 焚烧授权标准 |
|---|---|---|
| 阿拉巴马州 | 州林业委员会 | 单次焚烧超过0.10 hm2须获得授权许可 |
| 阿拉斯加州 | 州野火协调组 | 全年内焚烧面积累计超过16.19 hm2需要书面许可 |
| 阿肯色州 | 州林业委员会调度中心 | 根据离烟雾敏感区域距离、焚烧时日类别、焚烧类型确定需授权的焚烧量 |
| 加利福尼亚州 | 州空气质量委员会 | 单次焚烧面积超过4.05 hm2或预计可吸入颗粒物排放规模超过1t必须获得授权 |
| 佛罗里达州 | 州林业服务局 | 根据离烟雾敏感区域距离、焚烧时日类别、焚烧类型确定需授权的焚烧量 |
| 路易斯安那州 | 州农林部分理中心 | 焚烧导致PM10排放量超过1t或排放体积超过141.58m3,需要授权 |
| 密歇根州 | 州自然资源部 | 单次超过8.09 hm2的焚烧需要授权 |
| 明尼苏达州 | 州自然资源部 | 根据离烟雾敏感区域距离、焚烧时日类别、焚烧类型确定需授权的焚烧量 |
| 内华达州 | 州环境保护部 | 所有PM10排放量超过1t的计划焚烧必须获得授权许可 |
| 新墨西哥州 | 州环境部空气质量局 | 焚烧面积超过4.05 hm2必须获得授权许可 |
| 犹他州 | 州空气质量局烟雾管理协调组织 | 单次焚烧面积超过8.09 hm2或堆积焚烧体积超过约850 m3的焚烧活动须获得授权许可 |
| 怀俄明州 | 州环境质量部空气质量局 | 单日焚烧的可吸入颗粒物排放量超过0.25 t须获得授权许可 |
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需要注意的是,按规定,ABM一般会提前10天以上的时间发出授权焚烧许可证,但并不意味着能够确定申请者可以按计划进行焚烧。因为ABM会在焚烧前提前24小时,根据气候条件判断焚烧地点是否适宜进行农业焚烧,如可行,会再次告知焚烧申请者,确认可以进行焚烧;如不可行,会要求焚烧申请者更改焚烧时间。
3.3 进行科学的烟雾影响评价
各地区ABM通过与气象部门和消防部门等磋商,对焚烧烟雾影响做出评价,才最终决定焚烧地点是否可以进行农业焚烧。评价内容主要包括依据烟雾扩散能力对焚烧时日做出分级评价、依据风向和安全距离确定潜在烟雾侵扰地区、依据焚烧时日分级评价与距烟雾敏感区距离确定最大许可焚烧量。3.3.1 依据烟雾扩散能力对焚烧时日做出分级评价
北卡罗莱来纳、怀俄明、路易斯安那、佛罗里达等州依据烟雾扩散能力把焚烧时日分成若干等级,以便评价是否适宜焚烧和确定焚烧限制条件。分级方法一般采用烟雾扩散指数法（Dispersion Index,DI）评估烟雾扩散能力,根据不同能力确定不同的焚烧要求。美国气象局会预报各地区每日DI数值,也可根据相关气象条件进行计算,计算公式为：
DI=MH×TWS（1）
式中DI为烟雾扩散指数;MH为大气混合层高度（Mixing Height）（单位为英尺,1英尺约为0.30m）;TWS为传输风速（Transport Wind Speed）（单位为英里/h,1英里约为1.61 km）。
根据DI数值大小,可将焚烧时日分成若干等级。需要注意的是,各州ABM根据各自辖区地形地貌和气象气候条件的不同,对焚烧时日的分级也不同,多数州将计划焚烧时日分为5级,亦有4级（明尼苏达州）、3级（佛罗里达州）。而且各州ABM根据对农业焚烧的管控强弱,对不同等级的阈值规定也有所不同,如怀俄明州在DI小于40 000时禁止农业焚烧,而路易斯安那州则要求在DI小于2000时,禁止农业焚烧,这说明怀俄明州对农业焚烧的管控要求较路易斯安那州严格许多。
本文以路易斯安那州为例,该州将焚烧时日分为5个等级。DI低于2000时,禁止焚烧;DI在2000~8000之间,根据不同等级对焚烧有不同限制;DI在8000~16 000时,可在任意时段焚烧;DI大于16 000时,因此时风速过大,风向不稳定,应预防火势扩散而不受控制的风险（表3）。
Table 3
表3
表3美国路易斯安那州焚烧时日分级
Table 3Louisiana state incineration time classification in America
| 焚烧时日分级 | DI范围 | 焚烧规定 |
|---|---|---|
| I | < 2 000 | 禁止焚烧 |
| II | 2 000~4 000 | 只能早上11点到下午4点之间进行焚烧,一旦出现逆温层时禁止焚烧 |
| III | 4 000~8 000 | 可在无逆温层的白天进行焚烧 |
| IV | 8 000~16 000 | 可在任意时间段焚烧。夜间焚烧时一旦地面风速超过4 mile/h,应采取逆风焚烧 |
| V | >16 000 | 风速过大,利于烟雾扩散,但要预防火势不受控制 |
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3.3.2 依据风向和安全距离确定潜在烟雾侵扰地区
根据风向与安全距离（下风向区域不受焚烧点引发的烟雾影响的最短直线距离）可确定潜在的烟雾影响区域,如果潜在烟雾影响区域里存在有烟雾敏感地区,则不能进行焚烧。主要采取图上作业法的方式确定烟雾影响区域。首先确定风向,然后以焚烧点为顶点作风向的延长线,而后将风向延长线顺时针以及逆时针旋转30°,再以焚烧点为圆心,以各州规定的安全距离（即最大烟雾影响距离）为半径画圆,圆与风向顺时针旋转30°的延长线及逆时针旋转30°的延长线相重叠的区域即烟雾影响区域（图2）。最后核查由图上作业法确定的可能导致烟雾影响区域中是否存在烟雾敏感地区,如存在则不能进行焚烧,需等到风向转变并确认新风向覆盖的烟雾影响区域不存在烟雾敏感地区才可进行焚烧。
显示原图|下载原图ZIP|生成PPT图2估测烟雾影响区域图上作业法
-->Figure 2Work method on graph for estimating smoke affected area
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此外,佛罗里达等州通过建立焚烧管理信息系统（Fire Management Information System,FMIS）以筛选可能导致烟雾侵扰的焚烧活动。FMIS中的烟雾建模程序给ABM提供了一个及时有效认定农业焚烧潜在风险的手段。使用者只需要提供焚烧开始时间、焚烧方式、焚烧中心点或周边轮廓、焚烧类型等信息就可以构建烟雾影响模型。此外,FMIS可预测焚烧当日以及次日的烟雾影响。佛罗里达州ABM在每次授权焚烧行动之前,都会对农业焚烧行动进行信息化模拟,以便确认焚烧活动产生的烟雾是否会侵扰敏感地区。
3.3.3 依据焚烧时日分级评价与距烟雾敏感区距离确定最大许可焚烧量
对焚烧时日进行分级之后,可根据不同的焚烧时日级别,结合与烟雾敏感地区最小直线距离,确定焚烧点的最大许可焚烧量。
如表4所示,阿肯色州将焚烧时日分为5级。第Ⅰ级焚烧时日无论距离烟雾敏感区远近,都不得焚烧,而在第Ⅱ至第Ⅴ级焚烧时日中,结合与烟雾敏感区的距离,对最大许可焚烧量有明确规定。距离烟雾敏感区0.32km以内,无论任何时日都不得焚烧。而后随着与烟雾敏感区距离的增大,各级焚烧时日的最大许可焚烧量都可增大,但无论距离多远和何种级别的焚烧时日,最大许可焚烧量不得超过11 600t。
Table 4
表4
表4阿肯色州基于焚烧时日分类与安全距离确定最大许可焚烧量
Table 4Determination of maximum permitted incineration based on time classification and safety distance in Arkansas
| 与烟雾敏感区 的距离/km | 焚烧时日级别可焚烧量/t | |||
|---|---|---|---|---|
| Ⅱ | Ⅲ | Ⅳ | Ⅴ | |
| 0.32~8.05 | 488 | 560 | 720 | 1 280 |
| 8.05~16.09 | 1 000 | 1 200 | 1 840 | 3 200 |
| 16.09~32.19 | 1 840 | 2 240 | 4 200 | 7 200 |
| ≥ 32.19 | 2 880 | 3 280 | 6 400 | 11 600 |
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3.4 开展严格的执法管理与处罚
美国各州SMP对于农业焚烧违规行为认定主要有如下5种情形：① 不按照焚烧授权规定所进行的焚烧;② 没有按照规定的焚烧操作规程和具体要求进行焚烧;③ 焚烧不属于“农业废物”的物质,如轮胎和塑料等;④ 未能满足远离烟雾敏感地区的安全距离要求;⑤ 焚烧物料来自另一产权人。美国各州的农业焚烧执法一般由州环保部门负总责,惩罚规定主要源自各州的行政法典和法令,尤其是这些法典和法令中的露天焚烧法规。采取执法行动的主要目的是警告初犯者和指导农民如何进行依法焚烧,并将焚烧的风险和危害最小化,同时打击违规焚烧惯犯和造成严重有害物质排放的违法行为。根据不同的情节,一般进行强制性罚款,每次每天最高罚款可达1万美元。除罚款外,部分州还对不良焚烧计分,根据违规焚烧评价积分表,如果焚烧者违规焚烧积分超过一定分数,将失去许可焚烧资格。此外,如果主管当局或焚烧监管人因玩忽职守或没有依法行政,产生公众难以接受的烟雾影响,亦将受到法律追究（详见表5）。
Table 5
表5
表5部分州农业焚烧执法规定
Table 5State regulations for law enforcement of agricultural incineration
| 州名称 | 主要执法规定 |
|---|---|
| 怀俄明州 | 参照《怀俄明环境质量法案》（Wyoming Environmental Quality Act）焚烧授权规定。《怀俄明州空气质量标准和条例》（Wyoming Air Quality Standards and Regulations）规定由空气质量局人员对焚烧事件进行调查以评估是否违法。根据《怀俄明环境质量法案》,违规焚烧处罚,每次违法行为处以每天不超过1万美元的罚款[18] |
| 阿拉斯加州 | 参照《阿拉斯加州行政法典》（Alaska Administrative Code）禁止焚烧规定,由阿拉斯加环境保护部负责焚烧执法。如有需要,可以发布补充条例。倘若监管不力,则需追究ABM负责人法律责任;倘若焚烧者违规焚烧,则可撤销其焚烧资格[20] |
| 佛罗里达州 | 参照《佛罗里达州行政法典》和《佛罗里达州法令》烟雾排放规定。州农业部农业执法办公室根据违规焚烧制定焚烧评价积分表,如果焚烧者违规焚烧积分超过14个点,将失去焚烧资格[23] |
| 密歇根州 | 密歇根州公共土地焚烧需在防火监督员监督下进行,违规焚烧将受指定机构处罚。对私人焚烧违规焚烧进行计分,累积到一定数值将失去焚烧资格[25] |
| 内华达州 | 参照《内华达州修正法令》（Nevada Revised Statutes）第445b.230条和《内华达州行政法典》（Nevada Administrative Code）第445b.450条中的焚烧规定。《内华达州修正法令》第445b.230条规定了授权标准。《内华达州修正法令》第445b.450条要求涉嫌违规责任人接到环保局书面通知后限期整改。每次违法行为处以每天不超过1万美元的罚款[27] |
| 密苏里州 | 密苏里州下设5个区域办事处负责焚烧活动执法监督,并依法开展违法焚烧处罚[30] |
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4 烟雾管理计划对中国秸秆禁烧的启示
针对中国秸秆焚烧屡禁不止,特别是东北三省等严寒地区秸秆还田较为困难、其它利用方式不足、焚烧情况较为严重等问题,借鉴美国SMP经验,本论文构建了中国秸秆限制焚烧管理体系,包括秸秆焚烧立法、秸秆焚烧授权管理、秸秆焚烧气象指数分级办法、秸秆焚烧过程管控等内容。4.1 出台专门针对秸秆焚烧治理的法律规定
目前,中国并没有秸秆焚烧的专项法律,对秸秆焚烧的违法处罚只有《中国人民共和国大气污染防治法》[31]中规定的对在秸秆禁烧区焚烧秸秆可处以“五百元以上两千元以下”的规定,震慑力度较小,地方政府难以开展有效的秸秆禁烧执法。不仅如此,中国中央和地方发布的法律法规中还存在对烟雾敏感区域的规定不完善,没有明确秸秆禁烧区之外的区域是否可以进行焚烧等问题。美国各州SMP系统完整地对农业焚烧内容进行了规定,并已经纳入美国法律体系。为此建议国家针对上述问题,借鉴美国各州SMP,出台专门针对秸秆焚烧治理的法律规定,主要包括以下三个方面：（1）参照各省（市、自治区）的具体做法,制定秸秆禁烧区划定管理办法,进一步明确烟雾敏感地区和火灾高风险地区,提出划定秸秆禁烧区的具体要求和标准规范。
（2）对禁烧区之外的“非禁烧区”提出许可焚烧和限制焚烧要求,以黑龙江省等地为试点开展非禁烧区的计划焚烧（或称限制焚烧）试点工作,并加强经验总结,逐步在条件适宜的其他省（市、自治区）非禁烧区进行推广。
（3）完善秸秆焚烧违法处罚规定,包括在秸秆禁烧区焚烧秸秆或在秸秆非禁烧区违规焚烧秸秆的行为。对初犯者在处以违法罚款的基础上,应强制要求参加秸秆焚烧危害认识培训班,对其开展秸秆焚烧违法行为教育;对累次违法焚烧行为人,可加重罚款力度,处以数倍于首次罚款的处罚,附加以取消其在一定年限内享受国家农田种植补贴的资格。对阻碍国家机关工作人员禁烧执法和故意纵火焚烧他人的,可进行行政拘留。对于因焚烧秸秆造成人员伤亡和/或重大财产损失的事件,构成犯罪的,可移交司法机关处理。
4.2 制定秸秆焚烧授权管理办法
目前中国并没有实行秸秆焚烧授权的先例,对秸秆焚烧管控通常是由各地区政府牵头各行政部门成立领导小组负责秸秆禁烧监管,并没有秸秆焚烧授权的职能,也没有秸秆焚烧授权管理规定。而美国各州SMP中对农业焚烧授权都有着明确而又详细的规定,美国的经验证明,通过焚烧授权管理可以较好地控制焚烧规模,减少焚烧的负面影响。为此建议以县为基本区域,成立秸秆焚烧管控领导小组,出台秸秆焚烧授权管理规定,包括纪律监察相关内容。具体有以下四方面内容：（1）由有秸秆焚烧需求的农户或新型农业经营主体提前向秸秆焚烧管控领导小组提出申请,申请内容应包括焚烧数量、焚烧秸秆类型、焚烧地点、焚烧时间等内容。
（2）秸秆焚烧管控领导小组在接受到焚烧申请后,应对焚烧申请进行检查,对符合条件的焚烧申请应及时做出许可焚烧的决定,如焚烧当天气象条件不佳,秸秆焚烧管控小组要及时通知焚烧申请人,要求其更改焚烧地点与焚烧时间。
（3）只有在获得焚烧许可后,焚烧申请人才能进行焚烧。秸秆焚烧管控小组对不符合条件的焚烧申请者应拒绝其焚烧申请,并对不能焚烧的原因详细说明,如焚烧申请者对拒绝决定不服,可向法院或检查机关申诉。
（4）秸秆焚烧管控小组还应及时向社会公布通过审核的秸秆焚烧申请,并接受社会举报、监督,对焚烧授权出现的徇私、渎职、权力寻租等违纪行为做出纪律处分规定。
4.3 因地制宜制定秸秆焚烧气象指数分级办法
中国幅员辽阔,各地农业环境不一,如东北地区和西北地区地广人稀,而黄淮海地区人口密度大,加上各地烟雾扩散条件不同,对秸秆焚烧烟雾的敏感程度也不同,难以采取一致的秸秆焚烧许可标准。而美国各州在进行烟雾影响评价时,根据各自辖区地形地貌和气象气候条件的不同,以及对秸秆焚烧的管控严格程度不同,制定了不同等级和不同阈值的焚烧时日分级评价体系。故建议中国秸秆非禁烧区政府制定秸秆焚烧气象指数分级办法,具体可由以下三个方面组成：（1）由气象部门会同环保部门根据风向、风速、大气混合层高度、降水、温度、空气质量因子等环境因素,确定秸秆焚烧气象指数计算公式,统一秸秆焚烧气象指数计算标准。
（2）根据秸秆焚烧防控的需要,设置秸秆焚烧许可指数。只有达到这个指数,才可进行秸秆焚烧。并将秸秆焚烧许可指数之上的数值区域分成若干许可秸秆焚烧等级,确定不同等级的秸秆焚烧限制条件或焚烧要求。
（3）结合各地对秸秆焚烧管控要求等实际情况,因地制宜对秸秆焚烧气象指数进行分级。譬如黄淮海等人口密度较大地区,可根据本行政区内对秸秆焚烧管控的需要,将秸秆焚烧许可指数设定得高一些,同时对许可秸秆焚烧等级的焚烧限制条件或焚烧要求设定得较为严格。而地广人稀的东北和西北地区可将秸秆焚烧气象指数分级要求适当放宽。
4.4 加强秸秆焚烧过程中的管控工作
中国每年花费大量的人力物力财力对秸秆焚烧“严防死守”,如若有限制地允许秸秆焚烧,满足农户秸秆焚烧需求,可大幅降低秸秆焚烧的防控成本,但允许秸秆焚烧,势必会对空气质量造成一定的影响。根据美国的秸秆焚烧管理经验,在焚烧过程中规范焚烧行为,可以将烟雾影响降到最低。为此建议在秸秆非禁烧区可参照美国秸秆焚烧做法,由秸秆非禁烧区政府出台秸秆焚烧操作管理规定,明确可以焚烧的焚烧地点、秸秆数量、焚烧时间、焚烧管控措施等内容。主要包括以下四个方面：（1）允许农户在农田就地进行秸秆焚烧,但对焚烧地点的要求做出具体规定。根据风向和不同焚烧时日下确定的距烟雾敏感地区安全距离确定是否可以焚烧,如下风向焚烧安全距离内存在烟雾敏感地区,则禁止该地点的秸秆焚烧。
（2）根据各地秸秆焚烧管控的要求,在许可焚烧的秸秆焚烧时日,有次序地允许各区域进行焚烧,避免出现集中地区、集中时间段的焚烧行动。
（3）对焚烧过程中的焚烧技术做出具体要求。通过采取多次少量进行焚烧、避免焚烧湿秸秆、采取先进点火技术等方式（如使用助燃剂）,尽可能地减少焚烧产生的烟雾。
（4）对秸秆焚烧数量适当收费。通过收费可降低农户秸秆焚烧意愿,避免农户全部都进行秸秆焚烧。收取的费用主要用于秸秆焚烧监控,包括空气质量监测、焚烧消防保障和火灾预防,保证空气质量下降严重时可以有效灭火停止焚烧,以及风速大且风向多变的天气时期火势过大蔓延的预防工作。用于秸秆焚烧监控费用不足的部分可由政府财政资金补齐。
The authors have declared that no competing interests exist.
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