, 陆迁, 张强强Study on the recycling utilization of dead livestock and poultry wastes based on the context perspective of Chinese and foreign legislation
SIRuishi, LUQian, ZHANGQiangqiang通讯作者:
收稿日期:2018-06-6
修回日期:2018-07-23
网络出版日期:2018-12-20
版权声明:2018《资源科学》编辑部《资源科学》编辑部
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1 引言
生态文明建设背景下,促进畜禽业绿色发展是农业供给侧结构改革与乡村振兴战略的重要命题。近年来,畜禽规模化养殖带来的粪污排泄物及病死畜禽废弃物成为当前中国环境治理的重点和难点。畜禽粪污排泄物因涉及环境污染问题已通过《环境保护法》（2014）[1]（以下简称《环保法》）、《畜禽规模养殖污染防治条例》（2013）[2]（以下简称《条例》）予以规制,并通过内部循环和区域循环趋向资源化利用[3]。然而,病死畜禽尸体逐渐成为畜禽污染防治的短板。以生猪淘汰量计算,中国每年病死猪数量高达6000万头,而无害化处理量仅占40%,资源化利用数量则更少,自食、丢弃、出售等不当处理数量高达60%[4]。病死畜禽不当处理不仅造成生态环境、食品安全问题,还可能引发疫情传播,威胁公卫安全和生产安全[5]。深埋、焚烧等简易处理行为可能造成二次污染,资源化利用才是病死畜禽无害化处理的最优措施。德国、日本、美国等发达国家病死畜禽资源化利用程度较高,引致的环境卫生风险程度较低,最为根本的原因是制定了完善的病死畜禽废弃物资源化利用法律体系,并以此推动资源化处理技术不断创新。然而,中国尚未制定病死畜禽资源化利用专门法律,以“废弃物-资源化”模式促进病死畜禽无害化处理,通过法律刚性约束抑或是制度激励诱导,对于实现病死畜禽资源化利用具有重要现实意义。有****认为,促进养殖户无害化和资源化处理病死畜禽,监管与处罚型政策是最为直接的政策[6]。另有****认为,构建病死畜禽回收体系、完善补贴和保险政策、加强监管机构建设、开展政策宣传培训是实现病死畜禽资源化利用的重要影响因素[7,8,9,10]。但是,这些制度建议仅停留在非规范性政策完善层面,尚未上升到规范性法律层面,即已有文献关于中国病死畜禽资源化利用的专项立法研究较少,如何从立法层面纠正养殖户病死畜禽不当处理及简易无害化处理行为,实现病死畜禽废弃物资源化利用成为当前学术研究及立法工作的一项重要任务。
本文采用规范研究方法,对废弃物资源化利用相关法律、政策演进脉络进行梳理,通过引述国外立法实践,全面总结中国病死畜禽资源化利用立法中存在的问题,进而从目标原则、体系构建及制度完善3个方面提出相关建议,以期补充现有法律研究空白,提高中国病死畜禽资源化利用效率。
2 中国病死畜禽资源化利用立法及政策脉络回顾
2.1 以环境污染防治为主的“末端治理”阶段（1995年之前）
在此阶段,中国立法体系尚未囊括“畜禽环境污染”概念,线性经济发展模式上升到制度构建层面并没有制定相应的规范性法律文件,经济发展产生的环境污染问题侧重“末端治理”。以《环保法》为代表,将各类环境污染纳入规范视域,成为环境污染防治的基本法。病死畜禽属于农业废弃物,以病死畜禽形成的法律关系属于《环保法》调整范围。市场经济体制改革初期,该法侧重约束工业生产带来的系列环境问题,虽然将农村环境污染与生态破坏纳入法律调整范围,但并未予以详细阐明。随着《固体废物污染环境防治法》（1995）[11]（以下简称《固废法》）出台,立法者认识到各类废弃物引发的环境污染问题,确立了充分合理利用和无害化处理固体废物的立法原则。但是,该法依然强调废弃物污染治理,抑或是从源头上“减量化”,鼓励、支持开展清洁生产,减少固体废物产生量,主要针对的是工业废弃物,对畜禽养殖废弃物并没有明确规定,直至《固废法》（2004年修订）[12]才增加“利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪便以防止污染环境”。至此,病死畜禽废弃物污染防治至今尚未被写入法律,不过,两部法律为废弃物治理提供了上位法指引,为细化制定下位法提供了立法框架。可以看出,在废弃物“末端治理”阶段,立法层面已经识别废弃物造成的各类生态环境污染问题,与其他污染源同等对待,并对相关主体环境污染行为进行法律调控,也为病死畜禽资源化利用相关立法奠定了上位法与制度设计基础。从立法进程可以得出,在“资源消费-产品-废物排放”传统经济发展模式下,中国对废弃物循环利用概念较为模糊,在立法上仅从“末端治理”角度形成局部利益选择与价值取舍。
2.2 以废弃物治理责任延伸至生产者为主的“无害治理”阶段（1996—2015年）
在此阶段,病死畜禽废弃物污染问题被重视,“畜禽养殖废弃物”概念被提出,概念内涵与外延不断拓展,循环经济立法价值取向较为鲜明。《动物防疫法》（1997）[13]（以下简称《防疫法》）明确了病死畜禽无害化处理的主体责任,对于因疫情产生的病死畜禽由县、乡两级政府负责无害化处理,对于因其他病原体致死畜禽、自然原因或意外事件致死畜禽及不明原因致死畜禽由养殖户负责无害化处理,同时将畜禽养殖废弃物治理责任延伸至生产者。《病死及病害动物无害化处理技术规范》（2017年修订）[14]细化了病死畜禽无害化处理技术标准,主要包括焚烧、化制、深埋、高温、硫酸分解5种方法,同时鼓励、支持以资源化利用方式实现无害化处理。但“畜禽养殖废弃物”概念首次出现于《条例》中,其明确规定“病害畜禽养殖废弃物,应进行无害化处理,不得随意处置”。然而,病死畜禽无害化处理相关法律、法规及政策仅以消灭病死畜禽可能携带的病原体为主,对以资源化利用方式处理病死畜禽涉及较少,对如何规制养殖户实施资源化利用未予明确。《循环经济促进法》（2008）[15]（以下简称《促进法》）是适应“资源消费-产品-再生资源”经济发展模式而进行的生态型经济立法,确立了发展循环经济的价值取向——“减量化、再利用、资源化”。该法作为废弃物循环利用的基本法,以引导性规范形式确立了养殖业排泄物和废弃物资源化循环利用规范,并为专门制定详尽的畜禽养殖废弃物资源化利用相关法律、法规或标准提供立法索引。可以得出,在此阶段立法层面已经采纳了废弃物资源化利用的价值判断,但对病死畜禽资源化利用尚未予以肯定,仅从功能定位角度判定有必要对病死畜禽废弃物资源化处理以避免简易无害化处理带来的二次污染。尽管原农业部以通知形式就病死畜禽资源化利用进行系统安排,但部委通知位次较低,难以在全国形成统一、刚性法律约束,尤其是畜禽养殖业主要集中在农村地区或城乡结合部,病死畜禽处理行为隐匿性较强,政策边缘化趋势明显,难以形成病死畜禽资源化利用长效机制。2.3 以病死畜禽资源化利用为主的“循环治理”阶段（2016年以来）
在此阶段,立法层面并没有对病死畜禽资源化利用出台规范性法律文件,而是依赖政府相关文件试点推进畜禽废弃物资源化利用工作。原农业部等五部门印发《关于推进农业废弃物资源化利用试点的方案》（2016）[16]（以下简称《试点方案》）的通知,明确了病死畜禽资源化利用基本原则、试点任务、模式探索、组织管理等内容,要求“有条件的地方探索开展副产品深加工,生产工业油脂、有机肥、无机碳等产品”。该文件最大特点是总结推广中国不同区域病死畜禽资源化综合利用模式,促进畜禽废弃物“循环治理”：南方丘陵多雨地区“1（病死畜禽无害化处理中心）+N（多个粪污处理点）”组合、南方平原水网地区“1+N（多个粪污处理点）+N（多个秸秆处理点）”组合及北方平原水网地区“1+N（多个粪污处理点）+N（多个秸秆处理点）+1（农膜处理点）”组合。为进一步推广试点经验,推进畜禽养殖废弃物资源化综合利用,国务院印发了《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》（2017）[17]（以下简称《推进意见》）,将试点范围扩大至全国,并对畜禽废弃物资源化利用基本原则、主要制度及保障措施做了详尽规定,这是中国第一部完整性、全域性的畜禽养殖废弃物资源化利用文件。然而,该文件仅涉及畜禽粪污排泄物资源化利用,并未将病死畜禽废弃物资源化利用试点在全国进一步扩大和推广。可以看出,虽然病死畜禽废弃物资源化利用进入全国试点范围,但是推进速度较为缓慢、推进过程较为复杂、推进经验较为匮乏,究其根本原因是尚未制定病死畜禽资源化利用专项法律。立法是对正义的分配,创制新规则并对可能的行为进行预测、引导或规制。病死畜禽资源化利用应当遵照“先法后行”,以避免法律的滞后性。因此,本文建议农业农村部以部委规章形式制定《病死畜禽废弃物资源化利用办法》作为规范性支撑是很有必要的。
3 国外病死畜禽废弃物资源化利用的立法实践
20世纪末,德国、日本、美国等世界发达国家积极适应集约型、循环型经济发展态势,在寻求技术创新同时,强化法律政策对于循环经济发展的支持,以实现经济结构转型升级和绿色循环可持续发展。3.1 德国病死畜禽资源化利用立法
德国是世界循环经济发展较早的国家,也是以立法推进废弃物循环利用最早的国家。以可利用废弃物为导向,构建基本法与专门法相结合的循环经济法律体系[18]。《废弃物处理法》（1972）[19]是各类废弃物无害化处理的基本法,确立了无害化处理与废弃物循环利用的基本原则。为了补充与支持基本法实施,又先后通过了《控制大气排放法》（1974）[20]、《控制水污染排放法》（1976）[21]、《包装废弃物处理法》（1991）[22]。随着废弃物“减量化”源头控制向“减量化、资源化”发展模式转化,德国制定了《循环经济与废弃物管理法》（1996）[23],这是世界第一部循环经济专门法律,新法确立了两项重要原则：一是生产者责任延伸至整个产品周期;二是循环利用有限原则,即能够进行资源化利用的废弃物不得进行焚烧、填埋等简易处理方法。随着口蹄疫、禽流感、疯牛病疫情扩散,上世纪末德国援引欧盟的《农业法典》《Code Rural》（1997） [24],在动物卫生法律专章中明确“养殖者负责以资源利用方式对病死畜禽实施无害化处理,政府给予适当补贴”。同时,德国出台《动物副产品清除法》（2002）[25],要求以生物发酵等先进工艺对病死畜禽实施无害化处理和资源化利用。此外,德国在循环经济法律体系中确立了废弃物收费制度与废弃物产业化制度,为病死畜禽废弃物资源化利用提供制度保障。3.2 日本病死畜禽资源化利用立法
日本循环经济立法起源于德国,战后日本经济呈现“大生产、大消费、大废弃”的线性发展模式,导致世界范围内的八大公害事件占据四件,迫使资源外向型的日本谋求提高资源利用效率,大力发展循环经济。日本循环经济法律体系从3个层面静态展开：一是基本法统领全局,通过制定《循环型社会形成推进基本法》（2000）[26],确立了发展目标和发展原则,为其他法律及政策制定提供循环经济理念指引;二是综合性法律囊括废弃物各领域,先后制定了《固体废弃物管理与公共清洁法》（2000年修订）[27]、《促进资源有效利用法》（2001）[28],明确了病死畜禽废弃物在内的所有可能造成环境污染的废弃物需要进行资源化处理,以提高固体废弃物资源利用效率;三是专门性法律细化与补充综合性法律,主要制定《家用电器再利用法》（2001）[29]、《汽车循环法》（2003）[30]和《家畜传染病预防法》（2011年修订）[31]等,确立了囊括病死畜禽在内的各类废弃物的具体适用范围、循环利用条件、配套保障措施等内容,形成了较为完备的循环经济法律体系。此外,日本注重激励制度建设,如补贴制度、税收制度和融资制度等,为推进病死畜禽废弃物资源化利用提供制度保障。3.3 美国病死畜禽资源化利用立法
与德、日大陆法系国家相比,美国注重以技术创新促进循环经济发展。不同的是美国联邦法与各州法差异较大,且成文法与判例法同等推进,整体法律体系不够鲜明,但关于废弃物资源化利用的规范较为缜密。国会作为联邦立法机构在《联邦法典》（1979）[32]中将畜牧业法律予以专章规定,并对畜禽及副产品无害化处理及资源化利用、动物卫生行政执法等予以详细规定。联邦法典框架下,畜禽废弃物循环利用法律体系由联邦立法和州立法组成,联邦立法体系中,与畜禽废弃物相关的法律法规主要包括美国法律、联邦法规及根据联邦法规制定的条款三部分;州立法中主要由宪法、法律、行政法规和普通法组成。与联邦法律相比,各州地方关于病死畜禽废弃物资源化利用的立法较为详尽,如加州通过了《综合废弃物管理条令》（1989）[33],要求病死畜禽废弃物通过源头削减或再循环利用方式进行处理,未达到要求的城市将被处以行政罚款。此外,构建激励性保障制度是立法的重要组成部分,如鼓励循环消费制度、提倡使用可再生能源制度等。4 中国病死畜禽资源化利用立法中存在的问题
与发达国家相比,中国虽然制定了《固废法》《促进法》等规范性法律文件,但这些法律原则性较强,实践操作性较差。虽然《条例》等行政法规就病死畜禽无害化处理做了较为明确的规定,但这些法规存在立法目标有偏离、规则体系不完备、保障制度有缺失等问题,立法上的缺位限制了病死畜禽资源化利用进程,在某种程度上抑制了畜禽产业转型升级及循环经济可持续发展。4.1 病死畜禽资源化利用立法目标有偏离
立法是发现并寻找可能适用法律规则的过程,立法目标反映法律的价值取向。在现有病死畜禽资源化利用法律体系中,立法目标表现为三种形式。一是基本法尚未明确资源化利用目标。《环保法》、《固废法》、《防疫法》的立法目标分别是“保护和改善环境、防治污染和其他公害”、“为了防治固体废物污染环境、维护生态安全”、“保护人体健康、维护公共卫生安全”。这些上位法均以保护和改善生态环境、防治或治理环境污染为目标,强调“末端治理”,立法目标仅是传统粗放型经济下的制度映射,对于如何治理污染并未予以明确规定,也难以适应当前产业转型升级和资源节约的立法价值。
二是综合性法律不能为下位法提供确定性指引。《促进法》、《条例》是与病死畜禽资源化利用直接关联的综合性法律法规,二者立法目标分别是“为了促进循环经济发展、提高资源利用效率、保护和改善环境”、“推进畜禽养殖废弃物的综合利用和无害化处理”,均强调废弃物或资源的利用效率,但目标界定较为模糊,前者侧重强调提高原始资源利用效率,后者强调综合利用或无害化处理,然而废弃物是否属于资源、综合利用是否等同于资源化利用并不明确,并且综合利用与无害化处理为选择关系。
三是畜禽废弃物资源化利用是手段而非目标。《试点方案》和《推进意见》两部文件的目标主要是“推进畜禽废弃物资源化利用、解决农村生态环境问题”,均以资源化利用为手段,强调以资源化利用实现废弃物污染治理,而非突出“废弃物-资源有价”的价值理念。因此,可以得出现有法律体系就病死畜禽资源化利用的立法目标有偏离,立法目标已不能适应经济结构转换、循环经济发展的基本要求。
4.2 病死畜禽资源化利用规则体系不完善
当前病死畜禽资源化利用相关法律执行存在较大偏差,究其根本原因为不同层阶法律法规相互冲突,尚未构建一部内部协调、规则完整的专门法律。一是责任主体不明确。《防疫法》规定县、乡两级政府为突发疫情病死畜禽无害化处理的责任主体,《条例》规定养殖户是疫情以外病死畜禽无害化处理的责任主体。然而,实践上当畜禽死亡数量或强制扑杀数量较大时,政府才严格履行主体责任,而零散的、小规模疫情致死畜禽主要由养殖户承担无害化处理责任,且在疫情与非疫情判定上,主体间存在信息不对称的状态。
二是法律客体不清晰。病死畜禽是法律规制的客体。现有立法采用“病死畜禽”概念,即因各类疾病致死的畜禽,概念外延是否包括自然原因、意外事件及不明原因致死畜禽比较模糊,以致出现不同主体在病死畜禽处理上相互推诿,或是直接强制养殖户实施病死畜禽无害化处理。
三是法律关系不确定。从病死畜禽资源化利用角度来看,考虑到病死畜禽由不同主体负责无害化处理,病死畜禽资源产权归属问题立法上并不明确。病死畜禽由养殖户产生,如果养殖户进行资源化处理,产权理应属于养殖户;但是政府资源化处理病死畜禽是分担处理成本还是将产权归属养殖户,实践中存在较大争议。
四是法律责任落实难。《条例》对“藏匿、转移、盗掘已被依法隔离、封存、处理的动物及动物产品的,处一千元以上一万元以下罚款”。该款与病死畜禽无害化处理强制义务对应,而病死畜禽上报的隐匿性和滞后性较强,以罚代管促使行为主体通过资源化手段实施无害化处理的意愿较低,从而阻碍了病死畜禽资源化利用进程。
4.3 病死畜禽资源化利用保障制度未建立
与国外病死畜禽资源化利用法律制度相比,中国尚未建立配套的保障制度,从而难以形成病死畜禽资源化利用的激励机制。一是补贴制度尚未建立。现有关于病死畜禽无害化处理的补贴范围仅涉及“病死猪”,对于其他病死畜禽种类补贴制度尚未建立。农业部、财政部印发《关于做好生猪规模化养殖场无害化处理补助相关工作的通知》（2011）[34],对年出栏50头以上的养殖场（小区）实施病死猪无害化处理的每头补助80元。国务院印发《关于建立病死畜禽无害化处理机制的意见》（2014）[35]将病死猪无害化处理补助范围由规模养殖场（区）扩大到生猪散养户,并将无害化处理设施纳入农机购置补贴范围。从语义分析来看,以资源化处理方式实现无害化处理理应享受国家补贴。然而,80元无害化处理补贴及处理设备补贴在各地方并未落实到位,政策执行偏差较大,根本原因是法律层面对无害化补贴制度并没有强制性规定。
二是税收制度尚未建立。随着畜禽规模养殖增加,合作社、家庭农场、龙头企业等新型农业经营主体成为畜禽养殖主体,它们在病死畜禽无害化处理、资源化利用中发挥着引领作用。国外成熟经验表明,给予养殖主体生产经营税收优惠政策能够有效激励其实施废弃物资源化利用。中国虽然在无害化处理设备购置中给予税收优惠,但优惠税率等具体内容尚不明确。
三是产业制度尚未建立。市场调节病死畜禽资源化利用存在滞后性,国外立法实践表明政府引导是提高废弃物资源利用效率的有效手段。中国废弃物资源化利用尚未形成基础产业,主要是通过行政强制的方式赋予养殖户无害化处理责任,而忽视废弃物资源化相关产业发展,以致废弃物资源化利用配套制度培育缓慢。
5 完善中国病死畜禽资源化利用的立法建议
在资源约束与环境污染双重压力下,采取过渡性立法策略,在基本法修改中增加相应条款,适时制定《病死畜禽废弃物资源化利用办法》（以下简称《办法》）以补充和完善现有规范体系,对于促进畜禽产业绿色发展、转型升级,维护生态环境与食品安全具有重要的战略意义。5.1 明确病死畜禽资源化利用立法目标
首先应修改涉及病死畜禽废弃物处理的相关法律、行政法规,增加“病死畜禽资源化利用条款”,明确“资源化利用”基本原则,以适应和服务当前循环经济发展的基本要求。然后适时制定病死畜禽资源化利用专门规范性法律文件。借鉴国外经验,《办法》应作为《促进法》《防疫法》的下位法,属于农业农村部制定的规章,同时附注“与该规章内容不一致的内容失效”,以整合与协调不同位阶规范性法律文件的冲突。建议《办法》以原则性或宣誓性条款彰显立法理念和明确立法目的——“废弃物资源化利用”,即鼓励技术条件成熟的地区实施病死畜禽废弃物资源化利用。病死畜禽废弃物资源化利用是无害化处理的目的而非手段,无害化处理（消灭病死畜禽可能携带的病原体）是资源化利用的基础程序。5.2 构建病死畜禽资源化利用规则体系
法律规则是对行为实践的总结与凝练。目前,中国已经具备病死畜禽废弃物资源化利用立法的实践基础,湖南、湖北、河南等地区采用生物发酵、化制法等资源化处理技术较为成熟,各地实践经验成为病死畜禽资源化利用规则体系的有力支撑。规则体系是法律的核心内容,构建良好的规则体系是推进《办法》有效落实、促进病死畜禽资源化利用的根本。《办法》在制定过程中应注重以下几个方面问题。第一,明确责任主体。建议新法实行“谁处理、谁利用”原则,推行“双主体并行制”。具体而言,政府强制扑杀的畜禽,由政府负责资源化利用;其他病死畜禽由养殖户负责资源化利用,避免不同主体在废弃物资源化利用中出现范围交叉、责任不清等问题。同时,考虑到废弃物处理外部性问题,政府理应作为废弃物资源化利用的监督主体,由畜禽监管部门具体负责病死畜禽资源化利用过程的监督检查。
第二,明确法律客体。考虑到广大养殖户对疫情与非疫情、病死与非病死畜禽的卫生防疫知识判断有误,建议将“病死畜禽”概念外延适用扩大解释,囊括疫情致死畜禽、其他病原体致死畜禽、自然原因或意外事件致死畜禽及不明原因致死畜禽。
第三,厘清法律关系。政府与养殖户之间的权利义务关系围绕病死畜禽资源化产品的产权动态展开,产权明晰能够定纷止争,提高资源配置效率。建议《办法》增加“谁处理、谁受益”废弃物资源化利用原则,政府和养殖户根据不同处理范围享有资源化产品的产权。
第四,界定法律责任。考虑到国内外以要求主体履行废弃物资源化利用义务为前提,但总体而言处于“柔法”层面,而非强制实施。《办法》出台的目的是在消灭病死畜禽可能携带病原体的同时,能够充分实现废弃物资源化利用,以避免单纯无害化处理引发的土壤、水体、空气二次环境污染问题。因此,《办法》应当对未能实现无害化处理的主体予以法律惩处,对能够资源化利用且在规定次数内仍未履行的,给予行政处罚。
5.3 完善病死畜禽资源化利用保障制度
规则体系不能解决病死畜禽资源化利用所有问题,还需要配套保障制度予以支撑,这也是法律条文从“应然”向“实然”转化的关键。一是完善补贴制度。《办法》应在充分调研基础上,评估不同主体病死畜禽废弃物利用的收益与成本,在综合衡量基础上以新法形式确立补偿和补贴具体范围。对于政府而言,强制扑杀一定范围内染疫或疑似染疫畜禽势必造成养殖户直接经济损失和间接经济损失,虽然《防疫法》明确了补偿制度,但补偿范围是否包括间接损失、具体补偿标准等问题均应在新法中予以明确;对于养殖户而言,新法应综合考量病死畜禽的种类、重量、尺度或生长期等因素,在估算资源化利用成本与收益基础上,明确病死畜禽的补贴范围和标准。
二是完善税收制度。建议《办法》采用资源化利用程度与税收挂钩的优惠政策,即政府负责资源化利用的,给予受托实施主体（无害化处理中心）相应的税收优惠;对于养殖户负责资源化利用的,对养殖户生产经营、设备购置等方面给予税收优惠。同时,优惠税率应同主体资源化利用程度、业绩相挂钩。
三是完善产业制度。政府应在土地、信贷、技术、市场等多方面给予指引和支持,培育地区废弃物资源化利用产业园区,扩大产业规模,延长产业链条,全面构建产业体系,实现病死畜禽从废弃物向资源产品根本转变。
6 结论
乡村振兴战略实施背景下,促进病死畜禽废弃物资源化利用是农村环境卫生综合治理的重要命题,法律制度构建是解决这一问题的根本。但是,中国病死畜禽废弃物资源化利用相关立法起步较晚、起点较低,且存在诸多问题：（1）立法目标有偏离。基本法尚未明确“资源化利用”目标,综合性法律不能为下位法提供确定性指引,政策或文件中以“资源化利用”为手段而非目标。
（2）规则体系不完善。责任主体不明确、法律客体不清晰、法律关系不确定、法律责任难落实。
（3）保障制度有缺失。补贴、税收及促进病死畜禽废弃物资源化利用的相关产业制度尚未建立,从某种程度上降低了资源化利用效率。
当前,促进畜禽产业从线性经济向循环经济发展模式转变,亟需从立法层面寻求路径突破,采取过渡性立法策略。
（1）修改基本法。在《促进法》《防疫法》修改中增加相应条款,明确“病死畜禽资源化利用”的基本原则,为制定专门性下位法奠定基础。
（2）制定专门法。建议农业农村部以部委规章形式制定《病死畜禽废弃物资源化利用办法》,构建完整的规则体系框架,主要包括：①明确立法目标,鼓励病死畜禽废弃物被“资源化利用”,同时整合与协调不同位阶立法目标之间的冲突。②构建规则体系,明确政府和养殖户“双主体并行制”的责任主体;对“病死畜禽”概念采取扩大解释;按照“谁处理、谁受益”原则,明确废弃物资源化产品产权;对能够实施资源利用且在规定次数内仍未履行的,给予行政处罚。③完善保障制度,在核算成本收益基本上科学确定补偿范围和补贴标准,采取资源化利用与税收挂钩的优惠支持政策,政府在土地、信贷、技术等各方面引导支持,全面构建病死畜禽废弃物资源化利用产业体系。
需要强调的是,“病死畜禽废弃物”资源化利用是无害化处理的最优状态,在完善病死畜禽资源化利用立法中不能忽视对病死畜禽“公共卫生安全”的防范与管理,即在达到“无害化”处理的基础上实现“资源化”利用应是立法进程中需要遵循的基本趋向。
The authors have declared that no competing interests exist.
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