汤淯媚, 钟太洋, 陈宇琼, 徐智颖
南京大学地理与海洋科学学院,南京 210023

Impact of land use permit right allocations on urban land expansion

TANGYumei, ZHONGTaiyang, CHENYuqiong, XUZhiying
School of Geographic and Oceanographic Sciences of Nanjing University,Nanjing 210023,China
通讯作者:通讯作者：钟太洋,E-mail：taiyangzhong@163.com
收稿日期:2016-12-23
修回日期:2017-07-5
网络出版日期:2017-10-20
版权声明:2017《资源科学》编辑部《资源科学》编辑部
基金资助:国家自然科学基金项目（41271190;41671171;41501185）
作者简介:
-->作者简介：汤淯媚,女,山东烟台人,硕士生,主要研究方向为土地利用变化。E-mail：yumeitang_36@163.com



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摘要
城市建设用地增长受到包括土地政策制度在内的诸多因素影响,其中用地审批是控制土地用途转用进而影响城市建设用地增长的重要制度之一。1995年以来,中国用地审批权配置的变化主要表现为审批权上收至国务院、省级政府和适度调整“下放”。为分析用地审批权配置对城市建设用地增长的影响,在已有文献的基础上,本文梳理了中国用地审批权改革历程,采用2000-2013年全国231个地级市的相关数据并利用面板数据模型进行分析,得出以下结论:①用地审批权上收至国务院对城市建设用地增长只在局部地区有明显减缓作用,审批权“名义下放”对建设用地增长也只在局部地区产生了影响;②用地审批权上收至省级政府对抑制城市建设用地的增长具有区域差异性,东部和西部地区审批权上收省级政府抑制作用明显但其他地区无明显效果;③土地督察制度在全国层面显著减缓城市建设用地增长。

关键词：用地审批权配置;城市建设用地;面板数据;影响因素;中国
Abstract
Including land policy,the expansion of urban land is affected by many factors,and land use impact of land use permit right allocations on urban land expansion is one of the important policy tool to control the conversion of land use and influence the growth of urban land. Since 1995,the allocation of land use permit rights in China has the power was shared by levels of governments;the power to permit land use was concentrated to the State Council; the provincial governments;the power owned by central government was nominally decentralized to provincial governments. In order to investigate the influence of land use permit right allocation on urban land expansion,we reviewed the reform process of land use approval system in China on the basis of the literature and estimated several model by using data from 231 prefecture level cities in China from 2000 to 2013. We found that in general,there is obviously regional effect on the growth of urban construction land when the power to permit land use were centralized to the State Council,and it is similar for the effect of the power being ‘nominally decentralized’ to provincial government. The power to permit land use being centralized to the provincial governments have effectively restrained the growth of urban construction land in eastern area and western areas,but no significant effect for other regions. The land supervision system has significantly slowed the growth of urban construction land at the national level.

Keywords：land use permit right allocation;urban land;panel data;influence factor;China

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汤淯媚, 钟太洋, 陈宇琼, 徐智颖. 用地审批权配置对城市建设用地增长的影响[J]. , 2017, 39(10): 1812-1822 https://doi.org/10.18402/resci.2017.10.02
TANG Yumei, ZHONG Taiyang, CHEN Yuqiong, XU Zhiying. Impact of land use permit right allocations on urban land expansion[J]. 资源科学, 2017, 39(10): 1812-1822 https://doi.org/10.18402/resci.2017.10.02

1 引言

随着经济增长和人口城市化水平提高,城市建设用地不断增加。在过去几十年中,中国城市人口比重逐步提高。2011年城市化率达到53.10% ^[1],城市人口数量超过农村人口:2013年全年国内生产总值高达59.52万元,比2000年增长近5倍^[2];城市建设用地也快速增长,据相关报告数据显示2000-2013年的13年间,中国城市建设用地面积从45 520.00 km²增长至47 108.50km²,增长率约达3.49%^[3] 。梳理已有文献可以发现,对城市建设用地的研究主要集中在对城市建设用地扩张驱动力的分析^[4-8]以及财政收入增长^[9,10]、经济增长^[11-14]等因素对其影响的分析。就用地审批制度而言,为有效地保障粮食安全和管理城市建设用地增长,中国不断改革和完善用地审批制度、试图在中央与地方之间优化配置用地审批权力^[15]。但是,从所掌握的文献来看,用地审批权配置对城市建设用地增长的影响尚未得到足够重视。
用地审批制度作为土地利用规划实施和土地用途管制的重要环节,试图通过层级之间权力的协调控制城市建设用地总量来遏制城市过度扩张,进而实现节约和合理利用土地资源。而国内关于土地审批制度的讨论大致集中在两个方面:
（1）土地审批制度存在缺陷。不少研究指出中国土地审批程序存在操作繁琐费时的问题^[16-19],这些弊端是造成土地资源浪费的重要原因^[20];
(2)土地审批制度创新改革。有****提出要改变现有土地审批制度存在的缺陷则需要改变现行的土地审批结构框架,加强土地审批与土地利用总体规划的衔接^[21],同时加强对城市建设用地审批工作的监督力度^[22]。涉及用地审批的改革往往涉及在中央和地方各级政府之间优化配置审批权力,这就使得有必要分析过往用地审批权配置变化对城市建设用地增长的影响,为可能的制度完善提供参考。
自1986年颁布《土地管理法》^[23]以来、中国不断调整用地审批权在各级政府之间的分配。1986年,全国人大常委会通过了《中华人民共和国土地管理法》^[23],出于耕地保护的需要,中央适度上收了审批权限^[21]。1998年,全国人大对《土地管理法》进行再次修订,进一步上收了用地审批权,土地征收、农用地转用的审批权上收至省级政府以及国务院^[24]。2006年《关于做好报国务院批准建设用地审查报批有关工作的通知》^[25]出台,社会各界普遍将其理解为一个放权过程^[26],但国土资源部认为这只是建设用地审批权方式的调整,实际上是强化省级政府责任、并不存在下放问题。概括来说,从土地审批制度实施的不同阶段可以将审批权配置划分为三个时期
（1）地方分权期:1986-1998年,中国用地审批权实行分级限额审批制度。
（2）全面上收期:1998-2005年为用地审批权上收时期,在该阶段,用地审批权上收到省级政府和国务院,省级以下政府不再拥有农用地转用的权力。按照1998年修订的《土地管理法》,基本农田、基本农田以外耕地面积超过35hm²的,其他土地超过70hm²的由国务院审批;除上述情况的,征用土地由省级政府批准,并报国务院备案^[21]”。其中,包括各直辖市、计划单列市和省、自治区人民政府所在地的城市,以及人口在50万以上的共84个城市的用地审批权归国务院^[24]。
（3）“名义下放”期:2006-2013年,由国务院分批次审批土地征收和农用地转用改为由省级人民政府汇总一次申报,本文将该看似放权、实则强化省级责任的过程定义为“名义下放”期。各阶段用地审批权调整的有关法律法规和政策文件具体见表1。
Table 1
表1
表1土地审批权配置政策变化
Table 1Evolution of land use permit policy in China since 1986

土地审批权 配置阶段	时间	相关文件	规定内容
地方分权期	1986 年	《土地管理法》[23]	国务院、省级政府以及市政府分级限额审批用地
	1998年	第九届全国人大常委会第四次会议修订并通过的《土地管理法》[23]	规定报国务院及省级政府审批用地条件,市、县两级不再拥有土地征收、农用地转用的审批权限
全面上收期	1999年	《报国务院批准的建设用地审查办法》[27]	规定报国务院审批范围、依据、内容、程序等。涉及上报国务院地级市有84个
	2002年	《关于报国务院批准的建设用地审查报批工作有关问题的通知》[28]	明晰报批范围、简化报批材料、明确报批次数和申报主体
	2002年	《关于进一步规范建设用地审查报批工作有关问题的通知》[29]	进一步规范建设用地审查报批工作
	2003年	《关于加强城市建设用地审查报批工作有关问题的通知》[30]	加强对房地产用地审查、优化用地结构、保护农民权益
	2004年	第二次修正《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》[31]	征收农用地的,先行办理农用地转用审批,然后交国务院审批。土地审批规则更为详细
“名义下放”期	2006年	《关于做好报国务院批准建设用地审查报批有关工作的通知》[32]	调整并清理了部分报国务院批准的建设用地项目
	2006年	《关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》[33]	由国务院分批次审批土地征收和农用地转用改为由省级人民政府汇总一次申报
	2009年	《关于调整报国务院审批土地利用总体规划范围的通知》[34]	对报国务院直接审批土地利用总体规划的范围做出调整
	2010年	《关于改进报国务院批准城市建设用地申报与实施工作的通知》[35]	明确城市建设用地申报与实施事权和责任,改进农用地转用和土地征收申报方案
	2013年	《关于下放部分建设项目用地预审权限的通知》[36]	建设用地预审权限下放

资料来源:作者依据相关文献、政府公开文件整理得到。
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2 研究方法及数据来源

2.1 变量选择

文章将城市建设用面积作为被解释变量,考虑以下变量为解释变量:
（1）用地审批政策。用地审批制度的改革是影响城市建设用地增长的重要因素。在研究时段内,用地审批权的配置大致可以划分为三个阶段:分级限额审批阶段、审批权上收阶段和审批权“名义下放”阶段。其中,审批权上收包括上收至省级政府和上收至国务院。鉴于此,本研究设置了两个政策变量来表达这两种审批权上收程度,即policy1和policy2。若2000-2005年土地审批权归至国务院,则政策变量policy1赋值为1、否则为0;若审批权收至省级政府,则policy2=1、否则为0;当policy1=policy2=0时,则表示为第一阶段的地方分权期;此外,2011-2013年新增国务院审批22个地级市,故2011-2013年这22地级市policy2=0。2006-2013年土地审批权调整“下放期”。在这阶段由国务院审批的地级市,不再分批次上报而是改为由省级政府汇总一次申报,即开启“省政府负责,国务院监管”的新模式,其实质审批权归属权仍在国务院。在此引入审批权名义下放政策变量policy3,若2006-2013年由国务院审批建设用地“下放”省级政府,则policy3赋值为1;此外,2011-2013年新增国务院审批的22个地级市 policy3=1,policy1=0。其余年份各个城市政策变量赋值为0,policy1、policy2预期符号为负。政策虚拟变量的赋值情况如表2。
（2）土地督察及“土地卫片执法检查”。研究表明土地督察制度的实施能减少土地违法^[37],因此,推测“土地卫片执法检查”也可能对城市建设用地增长产生抑制作用。故引入政策变量dpolicy,vpolicy分别来表示土地督察和“土地卫片执法检查”。2006年建立了土地督察制度,由于条件限制无法获取每年土地督察具体地级市,这里假设土地督察制度实施对全国地级市制约作用是等效的,故将2007-2013年土地督察政策变量dpolicy赋值为1;2000-2013年实施“土地卫片执法检查”的地级市vpolicy赋值为1,其余年份地级市赋值为0,预期符号均为负。
（3）经济发展。经济发展通常用经济增长与产业结构变化来表达。不少研究表明经济增长与城市建设用地增长呈正向关系^[6,14,38]。产业结构优化可提高建设用地利用效率,促进土地集约利用^[39,40]。这里用地区生产总值和第二三产业占GDP比重两个指标来表征经济发展。为保证数据的可比性,对当年价地区生产总值进行了修正,修正方法如下:
实际地区生产总值=当年地区生产总值 ×100/CPI指数^[6]
根据已有研究,预期地区生产总值和二三产业占GDP比重对建设用地增长具有正向影响。
（4）城镇人口数量。在衡量城市化水平时,通常有城镇常住口和非农业人口两种口径。城镇常住人口往往会形成有效的城镇建设用地需求^[41],故本研究采用城镇常住人口表征城镇人口。其回归系数符号预期为正。
（5）固定资产投资。大量研究表明固定资产投资与城市建设用地存在正相关关系^[6,42]。
为了消除异方差、使数据更加平稳,对建设用地面积、地区生产总值、固定资产投资、第二三产业比重和城镇人口变量分别取对数,经过变换的变量为lny、lngdp、lninvest、lnstr、lnpop。各变量定义和描述性统计如表3所示。
Table 2
表2
表2中国不同时段土地审批权变量赋值
Table 2Value for dummy variables of land use permit policy in China

时段	policy1	policy2	policy3
2000-2005年	1	1	0
2006-2010年	0	1	1
2011-2013年	0	p2（部分22城市）=0	p3（部分22城市）=1

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Table 3
表3
表3变量描述统计
Table 3Descriptive statistics of variables

变量名	变量含义	指标	最大值	最小值	平均值	标准差
lngdp	经济增长	地区生产总值/万元	19.18	11.75	14.85	1.25
lnpop	城镇人口数量	城镇常住人口数量/万人	7.79	0.00	4.14	0.85
lnstr	产业结构	第二三产业比重/%	4.60	3.88	4.44	0.11
policy1	审批权上收国务院	虚拟变量,赋值情况见表2	1.00	0.00	0.16	0.36
policy2	审批权上收省政府	虚拟变量,赋值情况见表2	1.00	0.00	0.62	0.48
policy3	审批权“下放”	虚拟变量,赋值情况见表2	1.00	0.00	0.22	0.42
dpolicy	土地督察	虚拟变量,dpolicy=1 如果实施土地督察	1.00	0.00	0.50	0.50
vpolicy	卫片执法检查	虚拟变量,vpolicy=1 如果展开卫片执法	1.00	0.00	0.52	0.49
lninvest	固定资产投资	固定资产投资/万元	22.02	9.92	14.88	1.31
lny	因变量	城市建设用地面积/km2	7.80	-3.22	4.28	0.86

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2.2 面板数据模型设定检验

2.2.1 模型设定
为考察用地审批权配置对城市建设用地增长的影响,文章采用2000-2013年231个地级市的面板数据进行研究。面板数据是时间和截面混合数据,在每个时间段里对每个样本进行多重观察^[43-44]。一般模型如下:
yit=β0+δpolicyit+βlnXit+εt+μit（1）
式中 yit为第i市第t年年内城市建设用地面积; β0为常数项;δ为policy_it系数向量; policyit第i市第t年土地制度政策变量; Xit为控制变量集,这里包括地区生产总值、城镇人口数量、固定资产投资额、产业结构; β为X_it的系数向量; εt为固定残差; μit为随机扰动项,i为地级市,t为年份。
由于自变量之间可能存在较强的相关性。为避免自变量之间的共线性,本文计算了各个自变量之间的相关系数,并且用特征根判定法进行诊断,结果显示地区生产总值与固定资产投资额存在较强的共线性,其同时较大的方差比例值分别为0.76、0.78,其它变量无明显相关性。故剔除固定资产投资额这一变量,调整后模型如下:
yit=β0+β1policy1it+β2policy2it+β3policy3it+β4dpolicyit+β5vpolicyit+β6lngdpit+β7lnpopit+β8lnstrit+εt+μit（2）
式中 β1、 β2、 β3、 β4、 β5、 β6、 β7、 β8分别是 policy1it、 policy2it、 policy3it、 dpolicyit、 vpolicyit、 lngdpit、 lnpopit、 lnstrit的系数,其余的变量及系数含义同公式（1）。
2.2.2 模型检验
本文采用三种方法估计面板数据模型:混合OLS、固定效应模型和随机效应模型;并采用F检验^[45]、B-P检验以及Hausman检验对固定效应和随机效应进行检验^[46]。B-P检验是Breusch等基于OLS估计的残差计算统计检验值的一种方法^[47],在面板分析中可用于检验“时间效应”,如果结果拒绝“无时间效应”的原假设,则可认为模型中应该包括时间效应^[46]。
若固定效应模型与随机效应模型均可通过,则进行Hausman检验来选择最优模型。

2.3 数据来源

研究数据包括各地级市建设用地面积以及社会经济数据,鉴于其可获取性和统计口径的一致性,故选取2000-2013年作为研究时段^[48]。其中,各个地级市2000-2002年的建设用地面积来自《中国城市建设统计年报》^[49],2003-2013年建设用地面积、2000-2013年地区生产总值和城镇人口数量的数据均来自《中国城市统计年鉴》^[50]。2000-2013年城市居民CPI指数与固定资产投资价格指数均来源于中华人民共和国国家统计局网站^[51]。部分缺失数据通过查阅相关省份统计年鉴补全,并将兴安盟、锡林郭勒、阿拉善盟、大兴安岭等数据缺失严重的128个地级市剔除,将剩余的231个地级市作为研究对象。

3 结果及分析

3.1 模型回归结果

3.1.1 全国层面模型估计结果
模型检验表明:建立固定效应模型Ui=0.58,F=4652.67,P=0.00,通过F检验;进行随机效应模型检验时,B-P检验的F值是4487.42,相应的P值为0.00,模型中包括时间效应;由于在Hausman检验中P=0.00,存在随机效应。综上检验结果所示,固定效应模型与随机效应模型均分别通过F检验和B-P检验,但是从Hausman检验结果观察来看,随机效应模型优于固定效应模型,故采用随机效应模型进行分析。对2000-2013年全国231个地级市的面板数据,运用Stata12软件进行回归分析,估计结果如表4所示。
Table 4
表4
表42000-2013年全国层面地级市随机效应模型估计结果
Table 4Estimation results of random effects model for prefecture-level cities in China from 2000 to 2013

变量	估计系数	标准差	t值	P值
lnpop	0.26	0.02	12.94	0.00
lngdp	0.34	0.02	20.86	0.00
lnstr	0.29	0.13	2.30	0.02
policy1	0.13	0.15	0.86	0.39
policy2	-0.08	0.15	-0.50	0.62
policy3	0.18	0.15	1.20	0.23
dpolicy	-0.05	0.02	-2.69	0.01
vpolicy	0.00	0.02	0.21	0.83
C	-3.08	0.50	-6.15	0.00

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所选取的模型中F=4487.42,对应的P值为0.00,R²= 0.80,N=3231。由此可见,模型拟合度较好,可以用于进一步分析。
从表4可以看出,自变量中的地区生产总值、城镇人口数量、第二三产业比重均与因变量城市建设用地面积成正相关,这与之前的预期相符合,并且地区生产总值和城镇人口数量都在1%的水平上显著。2000-2005年审批权上收时期,从变量policy1的符号来看,审批权上收国务院对建设用地增长起到正向影响、但检验并不显著;从相关系数上来看,而审批权收至省级变量policy2与城市建设用地之间关系却成负相关、但检验并不显著。2006-2013年土地审批权“名义下放”阶段,审批政策变量符号为正,与预期不符、同样检验不显著。
3.1.2 区域层面模型估计结果
由于中国经济发展区域差异比较明显,现从东、中、西、东北4个区域（本文将全国31个省、市、自治区分为四大地区:东部地区包括北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南10个省市;中部地区包括山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南6省;西部地区包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古、广西12省市区;东北地区包括辽宁、吉林、黑龙江3省）来分别估计模型并对结果进行分析。分区域模型估计结果具体见表5。在所选取的面板数据模型中,分区域模型均通过F检验、B-P检验和Hausman检验且拟合度较好,可进行分析。
就用地审批权配置变化的影响来说,具有较为明显的区域差异。审批权集中在国务院（policy2）,一定程度上抑制了建设用地增长,但仅在东部和西部地区统计显著;policy1和policy3只在西部和东北地区统计显著为负。土地督察制度从区域上来看也存在差异,仅在东部地区的城市建设用地增长起到了显著的抑制作用。从回归系数和显著性来看,控制变量中地区生产总值、城镇人口和产业结构均是促进城市增长的驱动力因子。

3.2 估计结果分析

3.2.1 土地审批权上收国务院和“名义下放”对建设用地增长的影响
从全国层面看,2000-2005年期间土地审批权上收国务院和2006-2013年间“名义下放”至省级政府对建设用地增长无显著影响;但从区域层面来看（表5）,只在西部和东北部地区用地审批权上收国务院和“名义下放”至省级政府对建设用地增长具有抑制作用,在中部和东部则无显著影响。
Table 5
表5
表52000-2013年中国不同区域回归模型估计结果
Table 5Estimation results for prefecture-level cities by regions from 2000 to 2013

变量	东部	中部	西部	东北部
policy1	0.01 （0.40）	0.15 （1.37）	-0.16*** （-2.82）	-0.16***（-5.51）
policy2	-0.15*** （0.05）	-0.04 （-0.38）	-0.32*** （-3.23）	-0.05 （-0.50）
policy3	0.21 （0.77）	0.16 （1.49）	-0.11* （-2.65）	-0.60* （-0.96）
dpolicy	-0.09** （-2.49）	-0.03 （-1.38）	0.01 （0.11）	-0.01 （-0.10）
vpolicy	0.04* （1.45）	0.02 （0.89）	-0.07* （-1.75）	-0.04* （-1.70）
lnstr	0.67** （2.33）	0.19 （1.05）	0.26 （1.07）	-0.51***（-2.74）
lngdp	0.44***（13.99）	0.35***（15.31）	0.18*** （4.34）	0.15*** （4.74）
lnpop	0.17*** （5.68）	0.22*** （6.24）	0.52*** （8.21）	0.76*** （9.79）
C	-5.96*** （-5.66）	-2.68*** （-3.75）	-1.31 （-1.27）	1.23* （1.71）

注:用***、**和*分别表示在1%、5%和10%的水平上显著;括号中的数值表示t的检验值。
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1998年土地管理法修改之后,任何使用耕地进行建设都需要得到省级政府或国务院的批准^[52,53]。但是,审批权即使上收至国务院,这也只是在局部地区减缓了建设用地增长。其原因可能有:①1998-2005年,东部和中部正处于工业化和城镇化快速发展阶段,各级政府多倾向于征地而忽视保护耕地,对于财政相对依赖中央政府财政转移支付的西部和东北地区来说,审批权上收至国务院一定程度上约束了地方政府因政绩和地方利益考虑而占用耕地的行为;②由于省级以下政府不再拥有审批权、延长了审批周期,部分地方政府 “边占边报”,“先占后报” 或 “占而不报”^[54],中央政府对此还缺乏具有区域特征的制约手段。
3.2.2 用地审批权上收至省级政府减缓建设用地增长
表5估计结果表明:用地审批权上收至省级政府在东部和西部显著减缓了建设用地增长。其潜在的原因可能是:就这些地区而言,省级政府的监督强度要高于国务院的监督强度,因此省级政府对其用地扩张的节制效果要好于国务院。
3.2.3 土地督察对建设用地增长影响
通过观察全国层面模型回归结果（表4）,土地督察制度实施下审批权调整能更有效控制地方政府违法用地现象。地方政府为了追求当地经济和财政收入增长,会加大土地开发的力度、从而推动城市建设用地扩张^[48];中央政府则要保证国家粮食安全和生态安全,因此地方与中央利益并不完全一致^[55]。土地督察制度建立无疑是给各地方政府派驻了“监督员”,其实质是加强了中央对地方土地利用和管理的监督力度。土地督察制度实施,使2007-2009年土地违法减少16 057件,面积减少7280.45hm^2[37]。
从区域层面可知（表5）,土地督察制度实施对建设用地增长产生的抑制作用具有明显的区域差异。在东部地区,土地督察制度变量dpolicy系数为-0.09,在5%水平上显著,而其余地区均不显著。可能的原因是与其他地区相比较、对于东部地区的城市而言,土地督察强化了东部地区用地审批环节的监管力度以及土地违法查处力度。
3.2.4 其他因素对建设用地增长的影响
从全国层面模型的回归结果来看,地区生产总值、城镇人口和产业结构都对城市建设用地增长起到了正向的影响。地区生产总值每增加1%,城市建设用地面积增加34km²;城镇人口这一变量的系数为0.26,说明每增加1%城镇人口,就增加26km²城市建设用地;同理,第二三产业比重每增加1%,城市建设用地增长29km²。
从不同地区模型估计结果来看（表5）:城市建设用地增长规模与经济发展水平呈现正向相关性,这说明社会经济的发展是城市建设用地增长的根本动力,中国依然处于快速城市化阶段,经济的发展为城市发展提供了基础的保障。城人口和产业结果同样是建设用地增长不可或缺的驱动因子,城乡经济差距大,跟农村相比,城市有更多的就业机会。不管从农村的推力和城市的拉力来讲,都造成大量的农村人口涌入城市^[56]。随着城镇人口的增加,政府会建立更多基础设施来匹配相应数量的人口,这就导致城市扩张。
3.2.5 审批权上收至省级和“下放”省级政府的影响
区域层面的模型估计结果表明（表5）,尽管表现出区域差异,审批权上收至省级政府和名义"下放"至省级政府均具有抑制建设用地增长的作用。可能的原因是:2005-2013年国务院“放权”省级政府的地级市（包括在土地利用总体规划确定的直辖市、计划单列市和省、自治区人民政府所在地的城市以及人口在50万以上的城市建设用地规模范围内）,调整的是审批方式并无实质意义的权力下放,审批权仍然在国务院。然而,这次“名义”放权实际上下放了审查权力,审查权力的下放也意味着审查监管责任的下沉,这可能会使得部分地区省级政府强化监管力度,一定程度上减少城市用地扩张。

4 结论与建议

4.1 结论

本文从全国层面和区域两个方面,采用面板数据分析方法,研究了2000-2013年231个地级市的用地审批权配置对城市建设用地增长的影响。得到以下结论:
（1）从全国范围来看,用地审批权上收国务院对于减缓了城市建设用地增长速率的作用不明显;审批权“名义下放”对建设用地增长也未产生显著影响,但均在局部地区有显著影响。
（2）审批权收至省级政府对抑制城市建设用地扩张的效果具有明显的区域差异。在东部和西部地区,审批权上收至省级政府有效抑制了城市建设用地增长但在其他地区则无明显效果。类似的,审批权“名义下放”也存在显著区域差异性,仅在在西部和东北地区对城市建设用地增长有负向作用。
（3）研究还表明土地督察制度的实施的确在全国层面显著减少了城市建设用地扩张。

4.2 建议

结合本研究结论,提出以下建议:
（1）适度下放用地审批权、提高用地审批效率和地方用地灵活度,同时强化中央政府的监督,包括审批过程的监督和批后监管。
（2）差别化配置用地审批权,根据地区不同发展情况有策略地下放审批权。对于用地监管基础较好的地区,可以加大放权力度,而对于用地监管基础较差的地区,则应当维持当前用地审批权力配置格局。
（3）提升省级政府用地监管能力。对于用地监管基础薄弱的地区,采取相关能力建设项目、强化这些地区省级政府用地监管能力和监管效率。
The authors have declared that no competing interests exist.

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