宋周莺^,1,2,3, 姚秋蕙^1,2,3, 胡志丁^4,5, 刘卫东^,1,2,31.中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室,北京 100101
2.中国科学院地理科学与资源研究所,北京 100101
3.中国科学院大学资源与环境学院,北京 100049
4.华东师范大学全球创新与发展研究院,上海,200062
5.华东师范大学城市与区域科学学院,上海,200241

‘Scale paradox’ of cross-border economic cooperation zones: A case study of China-Laos Mohan-Boten Economic Cooperation Zone

SONG Zhouying^,1,2,3, YAO Qiuhui^1,2,3, HU Zhiding^4,5, LIU Weidong^,1,2,31. Key Laboratory of Regional Sustainable Development Modeling, CAS, Beijing 100101, China
2. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS, Beijing 100101, China
3. College of Resources and Environment, University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China
4. Institute of Global Innovation and Development, East China Normal University, Shnghai 200062, China
5. School of Urban & Science, East China Normal University, Shnghai 200241, China

通讯作者: 刘卫东（1967-）,男,河北隆化人,研究员,博士生导师,研究方向为经济地理和区域发展。 E-mail: liuwd@igsnrr.ac.cn

收稿日期:2020-03-19修回日期:2020-07-13网络出版日期:2020-12-20

基金资助:

国家自然科学基金项目.41871120 中国科学院战略性先导科技专项.XDA20010102

Received:2020-03-19Revised:2020-07-13Online:2020-12-20
作者简介 About authors
宋周莺（1983-）,女,浙江缙云人,研究员,硕士生导师,研究方向为经济地理与区域贸易等。E-mail: songzy@igsnrr.ac.cn






摘要
20世纪70年代以来,随着经济全球化和区域经济一体化的快速发展,跨境经济合作区作为次区域经济合作的一种组织模式开始不断发展并得到学术界的重视。“一带一路”倡议提出后,边境地区越来越成为对外开放的前沿,而跨境经济合作区成为促进中国与沿线国家经贸合作的重要载体。由于涉及国家主权让渡及各种要素跨越国界流动,跨境经济合作区具有高度的复杂性和不确定性,其建设进展相对较慢。通过中老磨憨-磨丁经济合作区的案例分析,深入探讨跨境经济合作区的建设难题、形成机制及突破路径。研究认为,跨境经济合作区建设面临典型的“尺度困境”,其困境大小主要取决于区域经济一体化程度,国内多尺度治理协调程度及边境双边治理结构匹配程度等3个维度。跨境经济合作区作为多尺度汇聚的边境地区,区域经济一体化是降低跨境合作边界屏蔽效应的关键,而其治理需要从国家到地方多尺度的紧密合作以及边境双边的制度对接。打破跨境经济合作区的“尺度困境”需要边境双边协同治理,国家尺度较完善的制度安排,或给予地方较大的自主权限,同时要加强跨境基础设施建设。
关键词： 跨境经济合作区;尺度困境;边境;治理结构;中老磨憨-磨丁经济合作区

Abstract
Since the 1970s, with the rapid development of economic globalization and regional economic integration, cross-border economic cooperation zone (CBECZ), as a sub-regional economic cooperation organization, has been developing rapidly, which attracted many academic attentions. Since the Belt and Road Initiative was proposed in 2013, CBECZ has become an important platform to promote economic and trade cooperation between China and the countries along the Silk Road. However, due to the sensitivity of national sovereignty transfer and the cross-border flow of various elements, CBECZ is highly complex and uncertain, which leads to its relatively slow construction progress. Under this background, this paper proposes the concept of ‘scale paradox’ to explore the construction dilemma, formation mechanism and solution path of CBECZ, through the case study of the China-Laos Mohan-Boten Economic Cooperation Zone. The study finds that as a unique region of multi-scale governance, the core problem of cross-border economic cooperation zone is the unequivalence of local responsibility and local authority, namely ‘scale paradox’. And the ‘scale paradox’ depends on three dimensions: the degree of regional economic integration, the coordination of domestic multi-scale governance, and the matching of bilateral border governance structure. On one hand, the governance of CBECZ needs close cooperation from the state level to the local level. On the other hand, its construction needs cross-border system docking and governance structure matching. To solve the ‘scale paradox’, the central state should provide executable institutional arrangements for CBECZ, or delegate enough autonomy to local authorities. Furthermore, central and local governments should strengthen cross-border infrastructure construction, and pay more attention to bilateral institutional coordination.
Keywords：cross-border economic cooperation zones;scale paradox;border;governance structure;China-Laos Mohan-Boten Economic Cooperation Zone


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本文引用格式
宋周莺, 姚秋蕙, 胡志丁, 刘卫东. 跨境经济合作区建设的“尺度困境”——以中老磨憨-磨丁经济合作区为例. 地理研究[J], 2020, 39(12): 2705-2717 doi:10.11821/dlyj020200224
SONG Zhouying, YAO Qiuhui, HU Zhiding, LIU Weidong. ‘Scale paradox’ of cross-border economic cooperation zones: A case study of China-Laos Mohan-Boten Economic Cooperation Zone. Geographical Research[J], 2020, 39(12): 2705-2717 doi:10.11821/dlyj020200224

1 引言

20世纪70年代以来,随着经济全球化和区域经济一体化快速发展,商品、资本、劳动力、信息等要素的跨国界流动不断增强^[1]。在这个过程中,世界各国都在积极探索合作方式的创新,推动了各种区域和次区域经济合作的蓬勃发展。特别是伴随着区域经济一体化不断发展,国家之间的边界属性不断被重新定义,边境区域不再是经济发展末端,而越来越成为经济发展的前沿地带,成为区域经济一体化的先行区和试验区^[2,3]。在这种趋势和背景下,欧盟的跨境合作区、东亚的增长三角、美国和墨西哥边境的客户加工区等各具特色的跨境经济合作区应运而生,并成为次区域经济合作的一种重要模式。

改革开放四十年来,中国先后设立了经济技术开发区、高新技术产业园区、自由贸易试验区等各种特殊经济区,不断促进中国治理结构改革、对外开放发展和经济实力提升。在这个过程中,中国也非常重视边境地区的开发开放和经济发展,在边境地区积极探索与毗邻国家的经济合作模式,并先后设立了边境经济合作区、口岸保税区、重点开发开放试验区、跨境经济合作区等特殊经济区^[4,5]。其中,跨境经济合作区是在中国已有特殊经济区的基础上,根据对外开放形势和边境地区独特性而设立的新模式。特别是2013年中国政府提出“一带一路”倡议,鼓励与“一带一路”沿线国家探索合作新模式的背景下,跨境经济合作区作为“一带一路”倡议下多双边合作的重要区域^[6],其重要性越来越凸显。2015年3月28日,中国政府发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》明确指出,“大力倡导与各国共同建设境外经济贸易合作区、跨境经济合作区等各种园区”。相较于境外经贸合作区,跨境经济合作区由于涉及国家主权让渡及各种要素跨越国界流动,具有高度的复杂性和不确定性,建设进展相对较慢。截止2019年底,中国企业在“一带一路”沿线国家和地区建设境外经贸合作区82个^[7],但经国务院正式批准设立的跨境经济合作区只有3个（中哈霍尔果斯国际边境合作中心、中老磨憨-磨丁经济合作区、中蒙二连浩特-扎门乌德经济合作区）。

跨境经济合作区作为次区域经济合作的一种新模式,在地理学围绕“无国界世界（borderless world）”的大讨论中不断被提及^[8,9]。一些研究认为,这种类型的合作区旨在通过双边或多边的相互协调实现共同开发,促进区域经济一体化及生产要素的跨边境自由流动,削弱了边界对经济、文化与政治的影响力^[10,11]。但更多研究表明,国家边界并没有消失,跨境经济交往和要素流动需要相应的组织机制和制度协调^[12,13]。在非完全自由市场经济中,边界是阻碍资本、劳动力、商品等要素跨境流动的主要障碍因素,存在边界效应、领域陷阱、尺度政治等问题^[14,15]。因而,跨境经济合作区建设需要毗邻两国之间外交、海关、检验检疫、劳工、法律等多方面、多尺度的对接,地方政府无法依靠自身力量独自开展^[16,17]。也就是说,跨境要素流动应该是从国家到地方多尺度共同解决的问题。但已有研究表明,大部分跨境经济合作区建设是由地方来执行的,导致这些跨境经济合作区建设进展缓慢,面临着边界屏蔽、文化制度差异、区域治理、组织协调、收益分配等诸多问题^[18,19]。

相较于欧洲、美国、新加坡等国家和地区的跨境经济合作区,中国的跨境经济合作区建设起步较晚,其建设模式、问题和规律都亟待探索。尽管国内外研究为中国跨境经济合作区建设提供了重要启示,但现有研究主要关注发达国家,未充分重视中国在制度安排、组织形式、双边关系、边境区位条件等方面的差异性。而现有关于国内跨境经济合作区的研究,则在一定程度上忽视了不同尺度之间的互动与脱节问题。在此背景下,本文在已有研究基础上提出“尺度困境”的分析视角,对中老磨憨-磨丁经济合作区这个案例进行深入剖析,以期揭示跨境经济合作区的建设机制、面临难题和突破路径,为“一带一路”背景下的次区域经济合作提供科学支撑。

2 文献回顾与理论框架

2.1 研究进展

随着全球化和区域一体化的不断发展,越来越多的文献从区域治理、空间组织、运行模式等角度入手,对跨境经济合作区这种特殊经济区开展了大量实证研究^[20,21]。国外****对跨境经济合作区的研究相对较早,典型案例包括欧洲上莱茵河跨境经济合作区、美墨圣地亚哥-蒂华纳边境客户加工区及东亚新柔廖增长三角等合作区（表1）。研究发现,比较成功的上莱茵河跨境经济合作区,德法瑞各国制度文化较相似,国家尺度将部分国家功能向上移交给欧盟这一跨国组织,并通过欧盟、国家、地方等多尺度合作为跨境经济合作提供完善的制度安排和多层级治理机制,基本消除了边境对要素自由流动的限制^[22,23,24]。美墨边境客户加工区是在北美自由贸易协定等大框架下,国家、地方尺度将部分权力下放,由跨国公司和非政府组织主导跨境事务的协调;但由于制度文化差异及缺乏共同认知,双边在跨境合作上存在利益分配冲突,其跨境合作局限在以生产为主的经济领域^{[25,26,27,28]}。在东亚新柔廖增长三角建设中,中央政府仍起主导作用,国家、地方、跨国公司相互结合一起推动多尺度治理;但由于地缘复杂性和资源争夺问题,难以形成区域共识^{[29,30,31,32]}。

Tab. 1
表1
表1欧洲、北美、东亚跨境经济合作区对比
Tab. 1Comparison of cross-border economic cooperation zones in Europe, North America and East Asia

	欧洲上莱茵河跨境合作区	美墨圣地亚哥-蒂华纳边境客户加工区	东亚新柔廖增长三角
治理结构	欧盟、国家、地方等多层级治理机制,设立正式的政府联合委员会,划分明确的地域和功能范围,制定详细的跨境合作框架和规章制度	高度依赖北美自由贸易协定等框架协调,地方层面则形成非正式、松散网络化的治理结构;私人和非营利部门在跨境治理中发挥重要作用	依赖于中央和地方政府的协调,各国中央政府仍然起主导作用;跨国公司、国家和地方政府的共同推动
制度文化 差异	较高的文化邻近性	经济水平、社会文化等差异明显,缺乏相互信任和共同认知	一定的文化邻近性,制度差异较大,难以形成区域共识
合作困境	各国政治体制中的分权化程度不同,一些跨境合作区中国家政府仍起主导作用,地方政府的自主性受到限制	难以解决跨境资源和利益分配问题;跨国公司主导的新自由主义发展模式下,本地社区和居民被排除在利益分享之外	复杂的地缘政治抑制跨境合作;需解决双向互惠性,考虑其与各国其他地区发展的相关性

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国内****对中哈霍尔果斯、中老磨憨-磨丁、中蒙二连浩特-扎门乌德、中俄黑河-布拉戈维申斯克、中俄满洲里-外贝加尔斯克、中越河口-老街、中缅瑞丽-木姐等跨境经济合作区进行了实证研究,指出中国跨境经济合作面临区位条件、双边协调、管理机制等诸多挑战^[33,34,35]。研究认为,中国跨境经济合作区建设受制于地方区位条件,存在资源匮乏、自然环境恶劣、基础设施滞后、经济基础差、产业薄弱、人才匮乏等问题。同时,跨境经济合作涉及国家主权让渡的敏感性,导致跨境经济合作区建设极易受地缘政治、双边关系的影响,往往存在双边协调互动机制不足、日常沟通不通畅、双方通关作业和检验检疫标准不统一等问题。另外,国内治理结构也存在一定弊端,包括国家层面缺乏总体设计和政策支撑,地方层面权限不足,第三方组织参与不足等。

除上述实践研究外,****们也在跨境经济合作区研究中进行了大量的理论探讨。20世纪50年代的增长极理论指出,国家周边地区与增长极地区相互作用会对边境地区产生正反两面的外部效应^[5]。以克鲁格曼为代表的新经济地理学认为,在开放边界条件下实现贸易自由化将降低国际贸易成本,具有将边境地区变成两地共同贸易中心的趋势,进而影响国家的向心力和离心力的平衡^[36]。20世纪90年代以来,随着经济地理学的“制度和文化转向”,越来越多的****从制度、边界、尺度等角度出发研究跨境经济合作区。****们探讨了边界因素在跨境经济合作区建设中的作用,指出边界对跨境经济合作的作用呈现屏蔽效应和中介效应两种不同的效应^[37,38,39];提出了尺度重构理论框架,认为全球化和跨境合作推动下部分欧美国家组织和治理形式发生了转变,包括国家功能向上移交给超国家机构（如欧盟）、向下移交给区域和地方政府,非政府主体承担更多治理功能等^[40,41,42]。同时,政治地理****基于对边境地区的研究,形成了领域陷阱、尺度政治等理论框架。领域陷阱强调国家边界的重要性,指出国家边界构成了境内/境外及本国/跨国的对立,从而模糊不同尺度上的利益群体在政权形成和解体过程中的互动^[14,43]。尺度政治是不同利益主体借助自身的力量或引入第三方扩大自身的力量,并通过控制、操纵尺度进行必要的尺度转换,以便选择对自身有利的尺度,其主要目的是权力关系重构^[44,45,46]。

2.2 理论分析框架

跨境经济合作区是毗邻国家或地区在形成合作共识的前提下,按照一定合作方案共同划出相应面积的沿边境接壤土地,整合成一个相对封闭的、特殊监管的次区域经济合作区^[47]。相较于其他特殊经济区,跨境经济合作区的特殊性主要是涉及边境问题。边界作为国家主权的正式政治标记,跨境合作涉及主权让渡的敏感性;同时,边界双边行政体制、治理结构、基础设施、语言文化等因素的差异,使边界对跨境经济合作的屏蔽作用始终存在^[48,49,50]。推进跨境经济合作区建设的目的在于解决边界屏蔽效应,推动边界效应由屏蔽效应向中介效应转化^[20,51]。而跨境经济合作区作为多尺度汇聚地（图1）,促进边界效应转化涉及国家、省、市、县、乡镇等多个尺度,不同尺度的边界屏蔽问题往往属于相应尺度的管治范围。

图1

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图1跨境经济合作区示意图

Fig. 1Multi-scalar border effect in cross-border economic cooperation zone



在区域经济一体化和市场自由化程度较高的地区,国家尺度将部分国家功能向上移交给跨国组织,成员国之间的跨境要素流动基本不存在边界屏蔽效应。例如欧盟的区域经济一体化程度较高、北美自贸区的市场自由化程度较高,促进上莱茵河跨境经济合作区和美墨边境客户加工区的边界屏蔽效应不断弱化,跨境经济合作相对较容易推进^[52,53]。也就是说,边境双边（多边）的区域经济一体化程度和市场自由化程度越高,边界的屏蔽效应越弱、中介效应越强,越有利于跨境经济合作区的建设运行。

在政府作用仍然较强的地区,跨境经济合作区的直接动力来自于各国从中央到地方的各级政府,尤其是中央政府。因为边界作为国家主权的正式政治标记,促进跨境要素流动更应该是国家尺度解决的问题,包括国家间海关、文化、劳工、法律等方面的对接。但现实中,往往是跨境经济合作区所在的地方承担具体解决边界屏蔽效应的责任^[54,55,56]。而国家尺度（尤其是中国这样的大国）难以区别对待以满足地方的个性化需要,难以因地制宜地做出完善的制度安排,导致地方缺乏相关的权限。也就是说,地方克服边界屏蔽效应的责任与其权限不对等。在中央集权程度较高的情况下,当地方跨境合作的行为不符合国家在外交、经济和安全等方面的政策,或国家和地方之间的联系及协调不畅时,国家在政策、资金、地方自主权等方面的支持十分有限;而融入国家总体战略框架,利用国家-地方多尺度治理机制的支持,更容易使跨境合作的制度安排合法化,争取有利的制度优势^[57,58,59]。在分权化程度较高的情况下,地方政府拥有相应的发展自主权,更能推动跨境经济合作区的发展,更需关注的是边界双方治理层级不对称、治理文化和结构不匹配等制度屏蔽^[60]。因此,推进跨境经济合作区建设,既需要从中央到地方多尺度治理之间的协调,也需要双边治理结构的匹配。

可见,跨境经济合作区的“尺度困境”强弱程度可以大致表达为3个因素共同作用的结果：区域经济一体化程度、国内多尺度治理协调程度、双边治理结构匹配程度。如图2所示,区域经济一体化程度越高、多尺度治理越协调、双边治理层级越匹配,跨境经济合作区的尺度困境越小;反之越大。也就是说,跨境经济合作区的“尺度困境”可以用三维函数表达式P=（X,Y,Z）来表示,式中：X表示区域经济一体化程度;Y表示多尺度治理协调程度;Z表示双边治理结构层级对等性。跨境经济合作区一般产生在区域经济一体化程度相对较高的地区,且需要国家内部多尺度治理的协调以及双边治理层级的相对匹配。但现实往往是尺度间的脱节,地方尺度承担着具体解决边界屏蔽效应、促进要素跨境流动等国家尺度责任,而国家难以区别对待来满足地方的个性化需求;同时,边境双边的治理结构也往往不一致,对跨境经济合作区的治理层级不对称,导致双边建设进展不一。

图2

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图2“尺度困境”示意图

Fig. 2Framework of ‘scale paradox’

3 案例区概况与研究方法

3.1 中老磨憨-磨丁经济合作区概况

磨憨-磨丁经济合作区是中老政府间合作的最高层次项目,也是“一带一路”建设的旗舰项目。2015年8月31日,在两国主席见证下中老双方签订《中国老挝磨憨-磨丁经济合作区建设共同总体方案》,根据合作方案,中方核心区位于云南省西双版纳州勐腊县磨憨镇内,规划面积4.83 km²;老方核心区位于老挝琅南塔省磨丁经济特区,规划面积16.4 km²。合作区位于中国云南省与老挝琅南塔省交界处,拥有中老之间唯一的国家级陆路口岸,是昆曼国际大通道、澜沧江-湄公河黄金水道及泛亚铁路中线的重要集散地,也是“一带一路”中国-中南半岛国际经济走廊的重要节点。

磨憨-磨丁经济合作区的区位条件并不突出,面临自然地理条件较差、远离国内中心市场、交通物流成本过高等问题。一是合作区位于崇山峻岭阻隔的山区型边界地带,跨境要素流动便利化水平低;当地平原少、山地多,地带狭长、地块分散等地理条件也导致经济合作区可建设用地有限^[33]。二是磨憨口岸地处中国西南边陲、磨丁口岸地处老挝北角,均远离国内中心市场,公路运输及物流成本过高。磨憨距离景洪220 km、距离昆明708 km,磨丁距离琅南塔约50 km、距万象730 km。2016年开建的中老铁路,是降低中老跨境经济合作区交通物流成本的重要依托,但具体效果还有待2021年竣工后观察。三是磨憨、磨丁口岸均存在基础设施滞后、查验配套设施及查验能力远不足等问题,严重制约口岸通关效率和跨境合作。例如,磨憨现口岸联检楼设计运量60万t,但2018年磨憨口岸进出口货运量达367万t、2019年上半年达254万t,远不能满足跨境要素流动需求,造成了严重的拥堵、排队过关现象。

受制于地方区位条件、治理结构、双边对接等问题,磨憨-磨丁经济合作区实际建设进展较慢,目前还没有实现境内关外管理、也没有围网封闭运作。从双边园区建设进展来看,中方磨憨建设进展相对较慢、而老方磨丁则相对较快,这在中国边境地区发展中是比较罕见的。

3.2 研究方法

本文采取调研访谈、质性分析等方法,数据与资料主要来源于实地调研及半结构性访谈。围绕本案例有2次国内调研,分别于2018年7月、2019年8月完成;境外调研于2019年11月完成。境内访谈对象包括云南省发改委、西双版纳州发改委、勐腊县政府、磨憨经济合作区管委会等,主要是了解磨憨-磨丁经济合作区的开发建设过程和治理结构;另外,还访谈了磨憨口岸国际商贸物流园、金孔雀磨憨国际物流中心、昆钢控股（磨憨）物流园区、磨憨口岸快件监管中心等不同企业及主体的负责人,主要了解园区运行情况及问题。2019年11月,赴老挝开展跨境经济合作现状考察,分别与老挝的老中合作委员会、计划投资部、工业贸易部、交通运输部、磨丁经济特区管委会（海诚实业集团）等部门的相关负责人就老挝的治理结构、基础设施、磨丁经济特区建设进展等主题进行半结构性访谈。此外,本文还利用了大量的二手资料,包括已出版和未出版的政府工作报告、老挝和中国的官方和非官方文件、中国和老挝的统计年鉴。

4 磨憨-磨丁经济合作区案例研究

下文将先简单介绍磨憨-磨丁经济合作区的建立过程,揭示从国家到地方不同尺度行政主体在合作区建设中的角色和作用;再根据上文构建的“尺度困境”理论框架从区域经济一体化、多尺度治理、双边治理层级匹配等3个维度深入分析磨憨-磨丁经济合作区的建设进展与问题,进而探讨其“尺度困境”。

4.1 磨憨-磨丁经济合作区的建立与进展

中老磨憨-磨丁经济合作区的建立是从地方到国家多尺度共同努力的结果（图3）,国家层面的双边关系和制度保障是必要前提,地方尺度自下而上的建设积极性是合作区持续发展、最终设立的重要原因。

图3

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图3中老磨憨-磨丁经济合作区发展进程

Fig. 3Timeline of China-Laos Mohan-Boten Economic Cooperation Zone



改革开放以来,尽管西双版纳州一直希望加深与老挝方面的跨境经济合作,但直到2001年云南省设立磨憨边境贸易区后这种合作才开始展开。2006年,云南省设立了磨憨经济开发区,并于2009年编制了《中老磨憨-磨丁跨境经济合作区可行性研究报告》并上报商务部,正式开始谋划跨境经济合作区建设。2010年9月,中老两国签订了《中国磨憨-老挝磨丁跨境经济合作框架性协议》。此后,磨憨地方政府、云南省政府多次率团出访老挝,商议共同研究建设中老跨境经济合作区相关事宜,包括2012年云南省和老挝琅南塔省组建磨憨-磨丁经济合作区建设联合工作组,2013年云南省发布《西双版纳磨憨跨境经济合作区发展规划》,2014年云南省与老挝国家经济特区管理委员会签署《加快中国磨憨-老挝磨丁经济合作区建设合作备忘录》等。最终推动中老两国于2015年8月签订《中国老挝磨憨-磨丁经济合作区建设共同总体方案》。2016年3月,中国国务院正式批复设立中老磨憨-磨丁经济合作区,成为中国第二个跨境经济合作区。

磨憨-磨丁经济合作区建立之后,中老两国政府于2016年12月签署了《中国老挝磨憨-磨丁经济合作区共同发展总体规划（纲要）》,设立了中央政府、地方政府及合作区管委会三级联动工作机制。地方尺度,云南省于2016年5月设立了中老磨憨-磨丁经济合作区管委会（县级）,取代原磨憨经济开发区管委会;但合作区管委会是在勐腊（磨憨）重点开发开放试验区管委会加挂牌子,相关工作由后者全面统筹。园区尺度,磨憨经济合作区、磨丁经济特区不断落实和具体推进规划编制、土地开发、组织管理等工作,但合作区实际建设进展缓慢。

为了加速推动合作区建设,云南省政府于2019年5月下发《关于设立中国老挝磨憨-磨丁经济合作区管理机构的通知》,成立中老磨憨-磨丁经济合作区建设领导小组,明确合作区为省委、省政府派出机构（副厅级）,不再实行双区并行的模式。基于此,磨憨经济合作区实现了层级提升,与勐腊（磨憨）重点开发开放试验区不再联合办公,试验区管委会于2019年7月从磨憨镇回撤至勐腊县,合作区管委会则全面负责管辖区域内（磨憨镇）的经济、政治、文化、社会工作。由于时间较短,新治理结构下的合作区建设进展是否会加快还有待进一步验证;在后文关于磨憨经济合作区的多尺度治理分析中,将重点解析2019年7月之前的县区融合治理结构。

4.2 磨憨-磨丁经济合作区的“尺度困境”

4.2.1 区域经济一体化 随着中国-东盟自由贸易区、中老命运共同体行动计划的不断推进,推进磨憨-磨丁经济合作区建设的区域经济一体化程度不断提升。特别是2002年以来,在中国-东盟自由贸易区框架下,随着《货物贸易协议》、《服务贸易协议》和《投资协议》的签署,中国-东盟的经贸合作机制不断完善。2004年以来,中国已取消从老挝进口的202种农副产品关税;2015年起,中国与东盟新成员（越南、老挝、缅甸、柬埔寨）建成自由贸易区,对老挝的459种商品免除进口关税,中老跨境经济合作的关税壁垒大幅降低。

但相比东盟新柔廖增长三角、欧盟上莱茵河跨境经济合作区,中国-东盟自由贸易区的区域一体化程度还相对较低,中老之间的跨境要素流动仍存在较大的边界屏蔽效应。一是中老跨境合作的关税壁垒仍较明显。相较东盟其他国家,老挝货物贸易的减税降税的“例外产品清单”数量最多,特别是中老贸易主要商品（木材、玉米、烟叶、木薯、大米、咖啡等动植物产品）的税率一直较高^[33]。二是中老跨境合作的非关税壁垒仍较普遍,包括中老双边服务业开放和标准认证不一致,涉及跨境合作的卫生与植物卫生措施、原产地规则、检验检疫标准不一致,以及通关便利化仍有待进一步提升等。另外,还有东南亚普遍存在的“意大利面条碗”现象^[61]。即中老陆续在货物、服务和投资方面签署的多份双边协议同现有的中国-东盟协定部分概念界定不统一或存在冲突,导致中老跨境合作涉及的海关、法律、检验检疫等不知道该使用哪种规范。

4.2.2 多尺度治理协调 目前,磨憨-磨丁经济合作区实行各管一边、定期协商的管理模式。国家尺度目前没有设立中老联合管理机构,主要是依据2016年的三级联动工作机制成立了磨憨-磨丁经济合作区协调委员会,委员会运营由中国商务部外国投资管理司、老挝计划投资部经济特区管理办公室负责,日常管理由磨憨、磨丁双边的经济合作区管理委员会负责。可见,目前国家尺度不具备完善的跨境合作框架和制度,磨憨-磨丁经济合作区建设进展主要取决于双边的治理结构和地方权限。

在中国,磨憨经济合作区是多尺度治理下的县级行政主体,存在多尺度协调难题和地方条块分割,国家又没有特别下放部分权力给地方政府,导致磨憨经济合作区的权限受到极大限制,制度条件相对较差（图4）。具体来说,截至2019年,磨憨经济合作区是在西双版纳州领导下的县区合一治理结构,磨憨经济合作区管委会与勐腊（磨憨）重点开发开放试验区管委会联合办公,且相关工作由后者一起统筹（勐腊县县长担任合作区及试验区管委会主任）,治理结构复杂。在这种县区融合发展模式下,磨憨经济合作区在推进跨境经济合作工作中,既涉及从省、州到县（试验区）、镇等不同尺度的协调难题,也存在与勐腊县、勐腊（磨憨）重点开发开放试验区之间的地方竞争与博弈。因为试验区范围与勐腊县基本重叠,而合作区仅是勐腊县下属磨憨镇的部分区域,所以合作区建设在勐腊县没有受到足够重视。例如,在口岸管理上,磨憨口岸的海关、检验检疫局都是勐腊县派出机构,地方博弈与条块分割导致联检部门之间很难形成合力,极大限制了跨境要素流动。同时,中央政府没有特别下放部分权力给地方政府,磨憨经济合作区与西双版纳州其他边境地区的政策基本一样,缺乏推动跨境合作所需的海关、财税、劳工、资源开发利用等方面的自主权限。

图4

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图4中老磨憨-磨丁经济合作区的治理结构

Fig. 4Institutional arrangement of China-Laos Mohan-Boten Economic Cooperation Zone



在老挝,磨丁经济特区是中央直管的厅级行政主体,尺度协调难度小,且中央政府下放了大部分权力,使磨丁经济特区更具备推动跨境合作的制度条件（图4）。具体来说,磨丁经济特区是老挝中央政府监督下以企业为主导的治理结构,云南海诚实业集团负责磨丁经济特区的实际建设、运营和管理,治理结构简单、灵活,不存在多尺度治理的协调问题。老挝计划投资部直接管理磨丁经济特区管委会,磨丁经济特区管委会指导云南海诚实业集团的磨丁经济特区相关建设运营工作;而海诚实业集团与老挝中央政府签订了90年特许经营合同,集团董事长任磨丁经济特区管委会主任、老挝计划投资部下派官员任副主任。同时,老挝中央政府下放了除国防、外交外的大部分权力,且磨丁经济特区在政策、制度、模式和技术等方面享有先行先试权,使磨丁经济特区具有高度自主权。

4.2.3 双边治理结构匹配 在治理结构上,中老都具有较明显的中央集权特征,边境地区的自主权相对较小。中国建立了以省、地、县、乡（镇）为骨架的行政管理体系,总体上县级政府尤其是边境县不具备很多自主权^[19,62];地方在跨境经济合作中缺乏财税、海关、资源开发利用等方面的权限。老挝是省、县、村为主的行政管理体系,各级地方政府在管辖范围内有权对自然资源进行开发、保护、利用和发展经济、文化等,而国防、外交权属于中央政府管辖^[63,64]。

在磨憨-磨丁经济合作区建设中,在合作区协调委员会下,中老双边在园区层面的尺度不对等,磨憨、磨丁双边的地方权限和制度条件也存在较大差异,导致磨憨-磨丁经济合作区双边建设进展不一、迟迟没有围网封关运作。一方面,磨丁经济特区是中央直管的厅级行政主体,治理结构比较简单、制度条件比较灵活、地方权限较大,在一定程度上解决了“尺度困境”,其建设进展相对较快。另一方面,磨憨经济合作区是多尺度治理下的县级行政主体（2019年7月前）,县区融合发展模式的尺度协调难度大、地方权限较小,面临更明显的“尺度困境”。

具体来看,在人员出入境上,磨憨经济合作区管委会的行政人员按照中国一般公职人员出国（境）规定进行管理,导致部分行政人员多年不能出境到磨丁,不能及时跟进磨丁建设进展及政策变动;而老挝磨丁经济特区管委会具有审批人员出入境的自主权,管委会及海诚实业集团的相关负责人能相对自由地出入磨憨经济合作区。在开发空间上,磨憨经济合作区不具备土地开发利用权限,不能根据需求新增建设用地指标,目前磨憨经济合作区批准的建设面积是4.83 km²,导致经济合作区建设空间有限,部分项目难以实施;而磨丁经济特区规划的16.4 km²建设用地指标均已到位。在政策实施上,磨憨经济合作区规划仅在0.92 km²的围网区实行“境内关外”政策,而磨丁整个经济特区都实行“境内关外”政策。

5 结论与讨论

在全球化和区域经济一体化背景下,跨境经济合作区的地理学研究被置于一个更广阔的空间和更复杂的联系之中。跨境经济合作区作为多尺度汇聚地,是不同尺度治理机构及不同参与者之间博弈的产物,其建设进展很大程度上取决于双边治理匹配程度及国内各治理尺度的协调^[65]。本文在已有研究的基础上提出“尺度困境”分析框架,并通过磨憨-磨丁经济合作区案例分析揭示跨境经济合作区的建设难题,以期为“一带一路”倡议下中国与周边国家的跨境合作提供借鉴。

研究认为,推进跨境经济合作区建设面临典型的“尺度困境”,其大小主要取决于区域经济一体化程度,国内多尺度治理协调程度及边境双边治理结构匹配程度等3个维度。一方面,边境双边（多边）的区域经济一体化程度和市场自由化程度越高,边界的屏蔽效应越弱,越有利于跨境经济合作区的建设运行。另一方面,跨境经济合作区所在的边境接壤地区是多尺度汇聚地,既是国家间的界面,也是省、市、县、乡乃至村之间的界面,其治理需要从国家到地方多尺度间的紧密合作。另外,推进跨境经济合作区建设还需要边境双边的制度对接,双边治理结构和治理层级越匹配,越有利于推进跨境经济合作区建设。

基于中老磨憨-磨丁经济合作区案例分析,本文认为解决跨境经济合作区建设的“尺度困境”可以从以下几个方面进行突破。一是加强国家尺度对接和协调,促进国家给予跨境经济合作区较完善的制度安排。可以参考上莱茵河跨境经济合作区,由中老两国代表组成联合的跨境经济合作区管理组织机构,构建两国间稳定有效的磋商和协调机制,统一管理合作区的部分沟通、协调、对接事务,尽量提升双边治理结构的对等性及经济一体化程度。二是加强国家-地方互动,国家给予跨境经济合作区所在的地方政府足够的权限。可以参考美墨边境客户加工区,给予磨憨经济合作区在海关、财税、劳工、招商引资、资源开发利用等方面更多权限;同时,加强磨憨口岸管理各部门联合办公,以避免条块分割和交叉管理,实现各查验部门之间“监管互认、执法互助、信息互换”。三是加快推进磨憨跨境合作的基础设施建设。加强磨憨口岸基础设施建设,推进中老铁路、昆曼公路等交通基础设施建设,完善“互联网+电子口岸”系统,提升口岸通关效率。

致谢:

真诚感谢匿名评审专家在论文评审中所付出的时间和精力,评审专家对本文的文献回顾、“尺度困境”理论框架构建、案例分析结构等方面的修改意见,使本文获益匪浅。

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Cross-border integration is a multifaceted as well as contextually contingent process. While various conceptualisations have been developed, the theoretical foundations of the concept appear insufficient in order to grasp the very significance of such a process of cross-border regionalism. In order to help make sense of the diversity of configurations observed, this article seeks to deconstruct the concept according to the role played by the border as a resource and to develop a theoretical framework based on two contrasted models of cross-border integration. The underlying hypothesis is that cross-border integration does not derive from the mere opening of national borders that it supposedly helps at the same time to remove, but stems from the strategic behaviour of actors who actively mobilise borders as resources. The first model, called 'geo-economic', is mainly based on the mobilisation of the border as a differential benefit and aims to generate value out of asymmetric cross-border interactions. In doing so, this process of functional integration is likely to increase cross-border socio-economic disparities and leads to cooperation oriented towards instrumental purposes such as increasing the economic utility of the border or regulating negative externalities. The second model, called 'territorial project', emphasises the border resources that involve a convergence of both sides of a border, either through a process of hybridisation/innovation or via the territorial and symbolic recognition borders entail. In this process of place-making that transcends the border, mutual understanding and trust between the actors is seen to be key and the willingness to cooperate essential. Conceived as ideal-types, the two models of cross-border integration are contrasted and to some extent contradictory. They are however not mutually exclusive and different kinds of combinations are examined based on concrete examples.

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非法毒品不仅给国家安全和社会稳定带来新的挑战,也促使地理****深入研究并揭示毒品贸易背后的地缘政治因素和经济社会问题。目前,中国已经成为缅甸北部“金三角”核心区域毒品的主要市场之一,基于中国政府恪守和平共处五项基本原则,无法对盘踞在“金三角”的毒贩进行有效的打击和根除。面对跨国毒贩,中国政府陷入了John Agnew提出的“领域陷阱”。如何在尊重缅甸国家主权的前提下实施有效的跨国禁毒,以维护中缅边境的安全和云南的社会稳定?本文借助政策报告和深度访谈资料,揭示毒品贸易的非传统安全属性,并且分析中国在缅甸北部的禁毒实践——采取武装威慑与替代种植。前者针对毒贩和跨国毒品集团,后者主要面向缅北依赖罂粟种植的农民。两种实践策略针对不同群体,相辅相成,标本兼治,不仅在缅甸领土主权和中缅边境安全之间找到了平衡,也为中国政府克服“领域陷阱”,建构了有效的跨国管制机制。本文丰富了地理****对于领土主权、地缘政治以及边境安全的探讨,可为中国西南边境共建“一带一路”提供有益借鉴。
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边界作为人为的空间地理要素,像一堵无形的高墙,影响着全球化和区域一体化的进程。根据国内外1995-2014年文献统计分析可知,近10年来边界效应研究快速增加。基于边界效应和市场分割视角探究边界效应的作用机理和影响效果,是经济地理学边界效应研究的主要内容。随着研究范围的拓展,旅游地理学、城市地理学、政治地理学等领域的区域合作与一体化问题也成为研究的热点。根据重力模型、趋同分析和垄断竞争模型构建边界效应模型是研究的主要方法,虽然理论基础不同,但都选取“边界”作为虚拟变量,定量测度边界效应的大小。最后,提出未来开展边界效应研究需要关注的重点：基于行政边界的本质探究边界效应机理、拓展边界效应研究的空间尺度和创新边界效应的研究方法。
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经济地理学是一门研究真实世界的学科,在社会实践中发挥着重要作用。满足国家和社会的需求,是这个学科发展的生命力所在。针对当前全面深化改革的新形势以及“未来地球”计划的提出,本文倡导开展面向空间治理的经济地理学研究,提高该学科服务于国家战略决策的能力。之后本文阐述了中国空间治理的政治文化基础;分析了中国空间治理的主要手段,包括规划体制、土地制度、户籍制度和财税体制。本文认为,只有客观、全面地观察中国的空间治理体系,并将其理论知识化,才能使经济地理学研究具有更大的科学价值和实践意义,也才能为国家提高空间治理能力提供科学支撑。
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[ Liu Weidong, Yao Qiuhui. Theorizing the construction of the Belt and Road Initiative: Based on institutional and cultural perspectives
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