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2.中国科学院地理科学与资源研究所,北京 100101
3.中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室,北京 100101
4.中国科学院大学资源环境学院,北京 100049
5.广州大学经济与统计学院,广州 510006

Multi-scalar embeddedness under transition: A case study of Chinese investment in Letpadaung, Myanmar

GAO Boyang^,1, LIU Weidong^,2,3,4, SONG Tao^2,3,4, FENG Rui⁵, JI Qidi^2,3,41. School of Management Science and Engineering, Central University of Finance and Economics, Beijing 100081, China
2. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS, Beijing 100101,China
3. Key Laboratory of Regional Sustainable Development Modeling, CAS, Beijing 100101, China
4. College of Resources and Environment, University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China
5. School of Economics and Statistics, Guangzhou University, Guangzhou 510006, China

通讯作者: 刘卫东（1967-）,男,河北隆化人,研究员,博士生导师,主要从事经济地理和区域发展研究。E-mail: liuwd@igsnrr.ac.cn

收稿日期:2020-04-27修回日期:2020-10-12网络出版日期:2020-12-20

基金资助:

国家自然科学基金项目.41871115 国家自然科学基金项目.41530751 中国科学院战略性先导科技专项.XDA20010102 中国科学院重点部署项目.KFZD-SW-321

Received:2020-04-27Revised:2020-10-12Online:2020-12-20
作者简介 About authors
高菠阳（1984-）,女,吉林长春人,副教授,硕士生导师,主要从事产业经济与区域发展研究。E-mail: cufegaoboyang@163.com







摘要
“一带一路”倡议的深入推进加速了中国企业对外投资的步伐。而对于这些“走出去”的企业而言,往往面临着东道国社会环境及治理结构变革、制度制约、文化冲突等多重挑战。此前经济地理学提出的“主动嵌入”和“被动嵌入”,并不能完全解释“一带一路”倡议背景下中国企业在“走出去”过程中所呈现的“外资”与东道国治理结构、地方制度文化环境之间的复杂相互作用关系。本研究构建了“全球-国家-地方”多尺度嵌入的分析框架,以缅甸莱比塘铜矿为例,阐释企业如何通过多样化制度创新,顺应东道国的社会变革,突破制度和文化的制约,从而取得政府、企业、当地社区“多赢”局面的合作模式,从而从新的视角理解制度的多尺度性和尺度之间的相互作用。研究发现：尺度要素之间存在耦合关联作用,且作用模式有不同的组合,同时多个尺度要素的嵌入和影响过程也存在时序效应。最后,结合莱比塘案例,为中国企业“走出去”提出了政策建议。
关键词： 多尺度嵌入;“一带一路”倡议;对外投资;制度尺度;莱比塘铜矿

Abstract
The in-depth promotion of the Belt and Road Initiative has accelerated the pace of outward foreign direct investment of Chinese enterprises. These “going out” enterprises often face multi-scalar challenges such as the reform of the host country's social and political environment, institutional constraints, and cultural conflicts. The “active embeddedness” and “obligated embeddedness” proposed by the early economic geographers cannot fully explain the correlation between the “foreign capital” and the host country's governance structure and the local institutional culture in the process of “going out” of Chinese enterprises under Belt and Road Initiative. This article argues that the process of outward investment is influenced by “multi-scale” factors from the global, national and local levels, and the key to success is for enterprises to make timely adaptive adjustments in dynamic environmental changes to better embedded locally. By constructing an analysis framework of “global-national-local multi-scalar embeddedness”, it explains how Chinese enterprises are embedded in the social reform of the host country and break through the constraints of institutions and culture through social innovations. A cooperative model of the “win-win” situation of the government, enterprises and local communities had been built, so as to understand the multi-scalar and inter-scalar connections from a new perspective. Taking the Letpadaung Copper Mining Project invested by China in Myanmar as an example, the Chinese firm Wanbao has taken multi-scalar actions to embed into the political, economic and social environment of the host country. On a global scale, Wanbao has considered the international relations with major countries such as the United States and Japan and the influence of western non-governmental organizations on the global production network and local areas. On the national scale, the cooperation model between foreign capital and different political parties, economic benefits and employment of host countries, ethnic and religious issues as well have been considered comprehensively. On the regional scale, attention has been paid to the social impact, religious issues, people's livelihood issues and environmental protection issues brought by the entry of foreign-funded projects. The paper finds that multi-scalar factors are highly coupling with each other and act in different models. Meanwhile, the impact process has timing effects. Research is of great significance for revisiting “institutional and cultural turn” and guiding Chinese enterprises to “going out”.
Keywords：multi-scalar embeddedness;Belt and Road Initiative;outward foreign direct investment;scale of the institutions;Letpadaung Copper Mining Project


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本文引用格式
高菠阳, 刘卫东, 宋涛, 冯锐, 计启迪. 社会变革和制度文化制约下的“多尺度嵌入”——以缅甸莱比塘铜矿项目为例. 地理研究[J], 2020, 39(12): 2718-2730 doi:10.11821/dlyj020200357
GAO Boyang, LIU Weidong, SONG Tao, FENG Rui, JI Qidi. Multi-scalar embeddedness under transition: A case study of Chinese investment in Letpadaung, Myanmar. Geographical Research[J], 2020, 39(12): 2718-2730 doi:10.11821/dlyj020200357

1 引言

“一带一路”倡议的深入推进,标志着中国以“走出去”为特征的全球化新时代的到来。《愿景与行动》中指出,“一带一路”倡议以“共商、共建、共享”为原则,强调“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”,旨在促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合,推动开展更大范围、更高水平、更深层次的区域合作,共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构^[1]。这表明,中国期望在符合当前世界发展机制和趋势的前提下,更深度地融入全球经济体系,并在引领世界经济发展中发挥更积极的作用。据中国对外投资统计公报,2019年中国对外直接投资（FDI）净额为1369.1亿美元,位列全球第二。2013—2019年,中国境内投资者由1.53万家增加至2.75万家,在国（境）外设立对外直接投资企业由2.54万家增加至4.4万家,FDI累计净额由6604.8亿美元增至21988.8亿美元。

对外直接投资是经济地理学长期关注的话题之一,当前研究主要围绕4个议题展开。① 对外投资的动因和机理。最具影响力的是邓宁提出的国际生产折衷理论^[2]。该理论认为,所有权优势、内部化优势和区位优势3个因素是企业对外直接投资的主要动因和条件。但这一理论多用来解释发达国家的对外投资机制。20世纪70年代以来,随着新兴经济体和发展中国家开始成为跨国投资的重要力量,学界对于这些国家尤其是中国的对外投资现象开始寻找新的理论解释,制度因素^[3,4,5,6]、国有企业所有制优势^[7,8,9]、资本市场的制度缺陷^{[10,11,12,13]}等成为重要的关注点。② 投资目的地选择的影响因素及机理。现有实证研究广泛讨论了东道国的市场条件^[14]、自然资源、技术资源等资源禀赋基础^{[15,16,17,18]},以及投资成本和投资风险^[19,20,21]、制度环境及地缘政治情况^[22,23]等对投资目的地选择的影响。③ 外资和新技术进入后对东道国产生的影响。一些研究认为,中国对外投资多集中于采矿、工程建设项目等战略性行业^[24],因投资额巨大而显得比较“强势”,而欠发达国家往往只能被动接受来自中国的技术、设备和服务,并被动适应其对本国市场的影响^[24,25,26]。同时,这些投资也会影响东道国的政治环境和利益相关群体,从而引发本地利益集团、精英阶层或民众的抵抗情绪^[24,27-29]。有些研究夸大其词地批评中资企业“恶劣的工作条件”“极低的工资”以及对当地社区建设、环保问题等企业社会责任意识匮乏等^[30],但上述研究结论是片面的。值得注意的是,对很多欠发达国家而言,并没有吸引发达国家投资的基础条件,现有中国投资显著促进了当地经济的发展,提升了产业竞争力,加强了区域间合作。同时,东道国市场和民众也能够以较低的价格获得多元化的本地制造商品,生活水平提高。例如中国在东南亚投资的电子信息产业就达到了这样的效果^[22]。④ 外资进入东道国的过程。早期研究提出“主动嵌入”和“被动嵌入”的概念^{[31,32,33,34]},阐释外资进入与东道国制度文化环境耦合的过程。但对于政局和社会环境仍不稳定的欠发达国家而言,这一耦合过程往往受到来自国际社会、国内不同政党、地方政府和民众多方因素的影响,即来自于“多尺度”的作用。从研究的地域范围来看,现有关注东南亚投资的研究较多,但主要集中在对新加坡、泰国等成熟市场的关注。对于缅甸投资的相关研究较少,主要集中在对缅甸政局、国家转型的政治风险、中缅关系等的相关讨论。有****以莱比塘铜矿为案例,指出了投资企业应充分考虑本地居民利益,企业社会责任的履行程度是投资项目能否成功的关键因素^[30]。

本研究以中国投资的缅甸莱比塘铜矿项目为例,通过建立“多尺度嵌入”的分析框架,阐释在全球生产网络格局中,在缅甸社会及治理结构变革、制度制约、文化冲突等多元化的背景下,中国投资模式变化带来的“外资”与东道国治理结构、地方制度文化环境之间新的相互作用模式,从新的视角理解制度的多尺度性和尺度之间的相互作用。

2 理论框架：从“主动嵌入”“被动嵌入”到“多尺度嵌入”

嵌入性是指企业的经济活动受到区域社会文化的影响^[31]。相似的区域社会文化环境,能够增加互信,形成共同的行为规范,从而减小机会主义带来的风险,由此对特定地理空间内的企业集聚起到关键作用。Grabher等认为区域文化环境也深刻作用于地方企业生产网络和创新网络^[32]。在解释跨国公司进入东道国的投资过程时,“嵌入性”概念得到了很好的应用。

研究表明,当外资为了单纯的降低成本或扩大利润,如使用当地廉价劳动力、资源、占有地方市场而进行对外投资时,由于这些资源相对是遍在的或容易获得的,那么在外资进行投资目的地选择时,就具有较强的博弈能力,其进入东道国时往往发生的是“主动嵌入”（active embeddedness）过程。主动嵌入一般是由东道国良好的区位条件、有竞争力的市场条件和产业基础、稳定易融入的制度环境等决定的^[33]。

但是当外资为了获取一些稀缺的资源,或者进入某些强势政府或制度约束较强的国家时,为了适应当地的政治经济环境等“制度约束”,外资会倾向于通过与东道国有影响力的企业合作,成立合资公司建立本地产业联系,即发生“被动嵌入”（obligated embeddedness）^[10,34]。一般而言,东道国的国家力量及制度约束越强,或者外资希望占领本地市场的动机越强,就越可能发生“被动嵌入”。外资愿意妥协于本地制度约束的程度,往往取决于东道国的潜在市场容量、区位优势、廉价生产要素等;而外资自身博弈的筹码则在于资本、技术和管理优势以及其市场渠道。“被动嵌入”是外资与当地“制度约束”之间协调的结果^[33]。

现有嵌入理论的研究案例大多数是“静态”的,即东道国的政治经济环境相对稳定,跨国公司的生产组织模式及其与本地的产业联系在进入东道国市场时,也基本可以确定。无论是“主动嵌入”还是“被动嵌入”,主要探讨的是外资企业与本地企业（或国家政府）之间的博弈关系,但许多欠发达国家的政权结构、社会经济形态仍处于“变化”之中。一方面,国家本身处于政治经济转型的过程中,国际社会、国家政府、本地政府、当地民众等都在深刻参与制度环境的重塑,对这类国家进行投资时,所面临的问题不仅来自于东道国内部,还受到国际环境、西方非政府组织等多重外部因素影响;另一方面,对于某些政权并不稳定的国家而言,国家政府、本地企业都没有足够的能力去解决本地问题。这时,凭借“主动嵌入”或“被动嵌入”的模式,都不能使投资项目顺利开展,投资企业需要与全球、国家、地方等要素“多尺度嵌入”,适应东道国的政治经济转型,才能促成投资项目的顺利运行,降低风险并提高效率。由此本文尝试提出“多尺度嵌入”的概念,以解析外资进入欠发达国家时与东道国制度文化环境相耦合的机理。

尺度是地理学的核心话题之一^[35]。一直以来,经济地理学的研究尺度都是多元化的。第二次世界大战以后,受凯恩斯学派的影响,国家被认为是影响区域经济发展的核心力量。20世纪80年代,在“新区域主义”的影响下,区位条件、创新网络等区域尺度的内生性要素,成为探讨新产业集群形成和区域复兴的核心因子。此外,由于知识和技术的溢出具有地理衰减性,基于“地方尺度”的制度厚度^[36]、嵌入性^[31],以及地方政治、文化、社会环境的综合作用,受到广泛关注^[37,38]。随后,“尺度理论”的概念认为只关注单一空间尺度的研究具有较强的片面性^[39,40,41],“全球-地方”协同的视角应当被引入区域分析框架。Coe等进一步提出了全球生产网络^[42],该理论体系围绕价值、权力、嵌入对跨国生产网络的形成过程与机理给予了充分解释,揭示了“地方”在全球化进程中所发挥的重要作用。国内外****从不同视角分析了全球化与地方化之间的相互作用,包括全球化与区域化的耦合^[42,43,44]、全球管道与地方流传^[45]、全球网络与区域本地网络的关系^[46,47]、全球生产网络中产业集群地方联系的影响因素^[48]等。近年来,随着全球金融危机爆发和新自由主义思潮冷却,国家尺度的因素和变化逐渐回到主流研究者视野中。特别是多元化资本主义、发展型国家（development state）等相关研究,都将国家治理模式视为核心要素。全球生产网络理论也进一步提出了“战略耦合”的概念,探讨了“国家-企业”的耦合关系对“全球-地方”生产网络的作用^[49]。除“空间尺度”外,演化经济地理学进一步弥补了“时间维度”的研究视角^[50,51]。一直以来,经济地理学研究的思维框架都以“时空思维”与“尺度思维”为主线。现有研究成果充分说明,生产网络重组的过程,是长时间周期中,全球、国家、地方以及企业等多尺度因素共同作用、耦合的结果。已有研究为理解产业空间转移机理提供了丰富的理论视角,但如何从“全球-国家-地方”多尺度嵌入的视角,分析跨国公司进入东道国尤其是欠发达国家的过程,是尚未被回答的科学命题。

本文认为,对外投资过程受到来自全球、国家和地方的“多尺度”要素综合影响,企业在动态的环境变化中及时做出适应性的调整以更好地“嵌入”本地,是取得成功的关键（图1）。全球尺度上,地缘政治环境、大国经济外交政策、国家间经贸外交关系等对东道国投资环境影响深刻。国际组织、具有国际影响力的大国国家政府、非政府组织等机构都从不同的角度综合影响并重塑着东道国政治经济格局,并深刻影响着全球生产网络的形成和发展,这迫使外资企业不仅需要考虑如何与东道国健康合作,还必须妥善处理其他国家或组织所施加的影响。在国家尺度上,社会政治经济结构和人文社会环境是影响外商投资的重要因素。一方面,许多东道国的政治经济环境较不稳定,国家法律法规体系尚不健全,社会经济政策不断变化,不同政党之间和核心权力部门之间长期进行博弈,与外资企业合作的本地领军型企业的经营环境也处在不断变化之中,所以外资企业需要适应并积极应对东道国不断发生的社会政治经济环境变化。另一方面,东道国独特的文化、民族、宗教传统和习俗,也需要予以尊重。地方尺度上,分权化、社区发展和本地居民意愿是重要的影响因素。分权化使得地方政府具有更大的自治权力,在很多中央政府为“弱势政府”的国家,地方政府对地区和企业的发展具有绝对的控制能力。此外,充分保障当地居民的利益、保护环境、尊重文化及习俗、妥善解决生计问题等,也是外资企业需要在投资过程中予以高度重视的问题。这3个尺度的要素综合作用,相互耦合,共同影响外资项目进入东道国的可行性与合作效果。

图1

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图1“多尺度嵌入”理论框架图

Fig. 1Theoretical framework of “multi-scalar embeddedness”



莱比塘铜矿项目是典型的“多尺度嵌入”的例子。缅甸执政党的变化直接引发了当地社会制度环境的变化,对于在转型时期进入的外资企业而言,原来与军政府达成的协议,在民选政府执政的新环境下,受到了来自全球力量、国家政府、本地环境和当地民众等不同尺度要素的压力,外资企业进入东道国时,通过与新的中央政府或与本地企业合作并不能够完全解决这些冲突和压力,需要多尺度嵌入东道国的政治经济社会环境,包括：① 在全球尺度上,考虑美日等大国国际关系及西方非政府组织对全球生产网络以及本地的影响;② 在国家尺度上,综合考虑外资与不同政党之间的合作模式、东道国经济收益和就业情况、包括民族及宗教问题;③ 地区尺度上,重视外资项目进入后带来的社会影响、宗教问题、民生问题、环境保护问题等。在综合考虑各要素的情况下,及时根据环境和要素的变化进行动态性的调整,以获得成功。

3 莱比塘铜矿项目基本情况

中国是缅甸的第一投资大国。至2017年5月,中国总投资额达180亿美元,已有183个获批的投资项目,占缅甸吸收外资总额的26%。缅甸蒙育瓦铜矿项目是中国在缅甸投资最大的矿产项目,包括莱比塘铜矿（Letpadaung）、萨比塘铜矿（Sabetaung）和七星塘铜矿（Kyisintaung）3个分矿,是亚洲第二大铜矿项目,矿区位于缅甸西北部实皆省蒙育瓦镇,距离曼德勒约110 km,仰光以北722 km。其中莱比塘铜矿项目地位于95°05E′、22°04′ N。莱比塘铜矿项目总投资额10.73亿美元,于2016年3月正式投产,现已形成10万t金属铜生产能力。截至2018年,雇佣缅甸籍合同工4038人,为缅甸政府创造2亿多美元产品分成收益,0.2亿美元税收。

发展至今,莱比塘铜矿项目已经获得巨大成功,为缅甸当地创造了可观的经济价值和稳定的就业,并带动了周边地区发展。但回顾2012年项目启动初期,由于中缅双方合作企业未能妥善应对征地补偿、移民搬迁安置、环保问题、佛塔搬迁的宗教问题、社区居民未来生计方式等问题,项目频繁遭遇当地的村民、学生以及僧侣以及维权人士的多轮抗议,被迫停工三次,并造成了恶劣的国际影响^[30]。在项目推进过程中,大国国际关系及西方国家NGO组织的影响、缅甸军政府与民选政府之间的政治博弈、项目本地民众的意愿等不同尺度要素的压力,对项目的顺利开展都构成了深远的影响。中方投资企业为了保障项目的顺利开展,通过保障东道国经济收入及就业水平、保护当地环境、提供企业社会支持服务以保障居民利益等“多尺度嵌入”方式,最终推动了项目顺利实施并取得了良好的社会和经济效益。

本研究采用质性分析方法,作者于2018年11月和2019年12月两次赴莱比塘铜矿,分别开展了为期3天和5天的深入访谈和调研,访谈单位包括：缅甸国际事务委员会、缅甸国际议会联盟、缅甸华文教育协会、万宝矿产（缅甸）铜业有限公司、万宝矿产社会社区发展CSD（Community and Social Development）项目、万宝矿产中小型企业SME（Small and Medium Enterprises）项目、莱比塘铜矿搬迁村庄（唯美甘多新村）等。通过实地调研、深入访谈的方式围绕两个问题展开研究：第一,莱比塘铜矿项目发展的历程和前期存在问题的原因;第二,项目如何扭转局面实现顺利合作。

4 莱比塘项目“全球-国家-地方”的“多尺度嵌入”模式

4.1 “全球-国家”尺度：中国通过对外投资积极嵌入铜产品全球生产网络

中国是全球最大的铜消费国和进口国。2018年,中国进口铜矿石1973.8万t,粗炼铜90.04万t,精炼铜384.52万t,分别占全球贸易额的54.4%、50.7%和37.3%。铜资源对国外的依赖程度很高,寻求境外战略资源具有非常重要的现实意义。

莱比塘铜矿项目是中国通过对境外战略资源的投资,突破国际社会阻力,深度嵌入铜产品全球生产网络的典型案例。蒙育瓦铜矿于1899年发现,早期由南斯拉夫（今属塞尔维亚）博尔铜矿公司持有。1988年,缅甸发生“8888民主运动”,由于受到西方国家制裁,博尔铜矿于1992年退出该项目,由缅甸第一矿业公司接管。但由于技术和资金等问题,采矿活动于1998年初停工。1996年,加拿大艾芬豪公司与缅甸政府的缅甸经济控股公司成立合资公司缅甸艾芬豪铜业公司进行勘探开发。2005年,萨比塘铜矿和七星塘铜矿正式投产,莱比塘铜矿一直处于勘察阶段。2007年,由于缅甸政府提高能源产品价格,导致物价大幅度上涨,引发民众和僧侣不满,爆发“番红花革命”,引发西方国家更严厉的制裁。与此同时,艾芬豪公司也与缅甸政府及民众出现了利益分配不均、土地及社区关系、环境污染问题等矛盾。受多种因素影响,艾芬豪开始进行矿山权益转让。

在权益转让过程中,有来自多个国家的公司,以及中国的多家公司参与竞争。中国公司的收购受到了来自国际社会的多方阻力。最终,万宝公司经历了长达四年的谈判,通过创新合作模式、改善环保标准等一系列措施得以胜出,以1.03亿美元的价格获得缅甸艾芬豪铜业公司全部权益,并于2011年6月签订转让协议^[52]。该项目现已形成10万t金属铜生产能力,2018年中国从缅甸进口的精炼铜达到了7.04万t。

4.2 国家-地方尺度：军政府与民选政府博弈下的项目合作模式变化

自20世纪60年代起,缅甸长期处于军政府统治之下,分为奈温、苏貌和丹瑞3个时期^[53]。2010年缅甸根据新的宪法举行了多党议会选举,结束了军政府的统治,标志着缅甸政府由军人执政向民选执政的转换。民选政府执政使缅甸基本上形成了与西方相似的议会民主制政体。但由于缺乏完善的法制体系和稳定的社会环境,只是表面移植了西方制度,在国家建设中仍然有较大局限性。另一方面,军人势力在缅甸政治格局中仍然占有核心地位。首先,内阁中3个核心部门（内政部、国防部、边境事务部）部长仍由国防部三军总司令提名军人出任;其次,民宪法修改须获得3/4以上议员同意,而军人代表可不经选举自动占据议会1/4的席位;其三,国务资政昂山素季与国防军总司令敏昂莱在经济、外交等事务上各司其职,军队拥有管理其掌控下企业和民兵组织的权力,拥有独立进行军事外交的权力^[54]。这一系列宪法条款表明,军人势力在缅甸政治格局中仍然强势存在,军政府与民选政府在经济发展过程中,将长期处于博弈状态。

莱比塘铜矿项目于2010年3月在中缅两国总理的见证下签署合作协议。合作模式为万宝公司占股49%,缅甸军方的缅甸经济控股有限公司占股51%。项目由万宝矿产缅甸铜业有限公司负责100%的投资,由缅甸经济控股有限公司负责当地征地拆迁等本地事务协调。但2010年缅甸全国大选后,缅甸政府发生了由军人执政向民选政府执政的转变,缅甸社会经济环境也发生了巨大变化。由于缅甸经济控股有限公司具有军方背景,民众希望军队更少地参与经济活动的情绪也占据了主导地位。由此,随着系列冲突的爆发,缅甸暂停了莱比塘项目并成立了由昂山素季为首的调查委员会。2013年3月,调查委员会形成了莱比塘铜矿项目调查报告。报告建议莱比塘铜矿继续实施,但在利润分成、土地征地和赔偿、环保措施等方面需要进一步整改。为了保障项目顺利开展,昂山素季亲自呼吁当地社区支持铜矿项目开发。越来越多的村民开始认可调查报告,之前反对项目的NGO也开始保持沉默或转而表态支持。民选政府的积极合作不仅确保了当地村民相信项目结果,而且支持项目的社会力量显著增加。

在此背景下,万宝公司在民选政府的领导下,于2013年7月重新签订合作协议。将原来与缅甸经济控股有限公司的两方合作模式,改为三方合作模式。在新的合作框架下,缅甸政府持股51%,万宝矿业与缅甸经控共同享有其余的49%（图2）。这种模式有利保障了缅甸政府的收益,获得了政府及民众的支持。这一变化体现了对于政治经济环境较不稳定、国家法律法规体系尚不健全的国家,在不同政党之间、不同权力部门之间进行博弈的过程中,外资企业需要积极适应东道国不断发生的国家治理结构、社会政治经济环境变化,以寻求合作项目顺利实施。

图2

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图2中缅莱比塘铜矿合作模式

注：CSD为万宝矿产社会社区发展项目（Community and Social Development）
Fig. 2Cooperation model of Letpadaung mining project

4.3 全球-地方尺度：环保标准采用国际先进的ESIA评估体系

由于长期受西方国家经济制裁,缅甸长期处于经济面貌落后、国内环境混乱的状态。缅甸拥有丰富的能源,且商品市场颇具潜力,进入后军政府时代以来,政府政权的不断稳固和积极调整的外交政策,使得缅甸与西方国家的关系逐渐得到改善。尤其是2010年缅甸开始进行民主化改革后,西方发达国家积极介入缅甸,期望通过对新政府施加影响的方式赢得更多改革过程中带来的红利。美国在缅甸新政府上台后,积极促进与缅甸的外交关系,逐渐放松对缅甸的制裁,在经济上加强对缅甸的支援力度。同时值得注意的是,进入21世纪后在缅的国际NGO数量显著增加。根据缅甸本土资源中心统计,缅甸全国活跃的NGO及其分支总数为812个,活跃的国际NGO数目为242个。美日等西方国家通过NGO在缅甸本地居民中传播人权、环保和自由等价值观念,并由此对本地外商投资项目施加影响。在缅甸政府控制力较弱的地区,尤其是存在武装冲突的少数民族武装控制区,NGO往往向当地人提供不可或缺的公共服务,在医疗卫生和教育方面扮演着重要的角色。

2012年以来,西方NGO组织一直宣称莱比塘铜矿项目侵犯人权并对自然环境产生破坏。莱比塘铜矿周边村民在该项目由艾芬豪公司经营期间,就发现过酸液泄露、重金属污染、烧水壶水垢大幅增加、农作物异常等环境污染问题。万宝公司接手项目后直接沿用了加拿大艾芬豪公司制定的环保评估报告,导致当地居民将艾芬豪公司的历史环保遗留问题怪罪于万宝公司。同时,加上国际NGO环保组织的煽动,使得环境问题成为外界反对项目开发的重要理由。

由于民众的矛盾焦点集中于环保问题,同时缅甸规定此类项目需要进行自然环境评估（EIA）、提出关于自然环境影响的报告（IEE）、拟订环境管理计划（EMP）,如果项目在获得环保部门的正式批准前就开始投产,且对环境产生污染,则一经发现项目将面临停产风险。因此,万宝公司针对缅甸的环境保护体系,聘请澳大利亚Knight Piesold公司,制定了符合国际标准的环境和社会影响评估（ESIA）,其中包括环境管理计划、社会管理计划和社区健康管理计划等^[55]。ESIA解决了600多项技术问题,于2015年3月正式获得缅甸政府批准,是缅甸政府正式批准的首个大型项目的环评报告。该报告不仅是项目运营期实施环境保护和社区关系维护的指针,同时也为缅甸大型项目环境评价树立了标准。

在获得环保部门的批准后,为了使项目顺利进行,万宝公司还按照互利共赢原则,制定了一套完整的HSSE（健康、安全、安保、环保）管理体系。在矿产资源开发过程中,严格按照HSSE管理体系和国际化规范管理,确保所有商业活动符合所在国家和地区的法律法规,并制定了削减风险的行动计划和控制措施来减少对人员、财产、环境及公司声誉的风险。项目进入运营期后,万宝公司每年拿出200万美元注入基金账户作为环境管理保证基金,用于持续复垦、植被恢复和闭坑。

4.4 国家-社区尺度：本地企业合作模式及与企业社会责任

2012年项目启动以来,频繁遭遇当地村民、学生、僧侣以及维权人士的抗议,被迫停工三次^[30]。村民反对项目建设的原因主要包括：征地补偿、移民搬迁安置、环保问题、佛塔搬迁的宗教问题、社区居民未来生计方式等问题。纵观莱比塘铜矿项目所面临的社会风险,除了缅甸政治生态的演化带来的社会思潮变化外,更为直接的还是社区、环保、宗教、企业社会责任等多种因素带来的社会冲突。

莱比塘铜矿项目用地约2711 hm²,涉及附近4个村庄440多户村民搬迁和30多个村庄的约2509 hm²农田征用。在2010年签署的合作模式中,征地的补偿和移民的搬迁安置问题均应由缅甸经控公司出面协调。虽然万宝公司承诺以高标准进行征地补偿,但赔偿过程由缅甸经控公司具体实施。由于缺乏考虑当地村民的意愿,以及缅甸经控公司在发放征地补偿资金时的不够透明,致使赔偿金额扣减、赔偿期限延长,造成村民对土地补偿和搬迁新村的房子不满,项目征地出现严重问题。

民主化改革后,由于缅甸经控公司与村民之间缺乏有效沟通,村民开始反悔原来的约定,当地冲突不断出现。此前,缅甸经控公司并不同意万宝矿产与村民直接接触,但一方面,村民冲突态势逐渐扩大导致项目停工;另一方面万宝公司已经预定了采矿设备,投入高额成本,希望尽早获得村民支持。于是,万宝集团与缅甸经控开展了反复的沟通,获得许可后开始直接与当地村民直接接触,通过多样化的方式改善与村民关系,推进项目复工,具体包括：① 积极兑现征地补偿金。截至2015年,100%的征地家庭领取了土地补偿金和一类补助金,71%和69%的家庭领取了二类补助金和三类补助金（表1）。② 加强政策宣传,告知村民土地只有征用后进行开采,项目才可能提供更多的工作机会,并承诺向征地家庭提供工作岗位。如征用10英亩（约4.05 hm²）土地以下家庭可获得1个工作岗位,10~20英亩家庭可获得2个工作岗位,大于20英亩土地可获得3个工作岗位;如未到岗工作,各类家庭仍可按标准分别领取每月70美金、120美金和160美金的补助金^[55]。③ 加强舆论引导。对索罗斯基金、大赦国际、采掘业透明协会等NGO组织进行的宣传进行辩证分析。万宝公司还聘请了国际咨询公司对员工进行统一培训,以模拟在与村民沟通过程中可能会遇到的问题,尽可能与村民达成共识。④ 启动新的支持计划。提供补助金计划和社区支持计划,带给村民更多的实惠。万宝公司已经支付了100多亿缅币的赔偿金和补助金,“待业补助金计划”等方案得到当地村民积极响应（表1）。

Tab. 1
表1
表1万宝公司向征地村民提供的土地补偿金及补助金
Tab. 1Land compensation and three tranches of subsidies to lost-land villagers

补偿金及补助金	土地类别	补偿标准(缅币/英亩)	总计支出(亿缅币)	村民覆盖率(%)
土地补偿金及 第一类补助金	芝麻	552,000	42	100
	太阳花	525,000
	豆类	540,000
第二类补助金	水渠灌溉田	1,500,000	48	71
	雨水灌溉田	1,200,000
	旱地	1,000,000
第三类补助金	水浇地	1,200,000	31	69
	已登记旱田	800,000
	未登记旱田	300,000

注：资料来源于Myanmar Wanbao. Letpadaung Taung Copper Project Progress Report 2016^[56];2016年缅币/美元的汇率为1218:1。1英亩\approx0.405 hm²

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此外,为了确保获得村民和政府的认可和支持,万宝公司坚持实施社区帮扶和社区可持续发展（CSD）计划,实现村民利益最大化和项目社会回报最大化的双丰收。具体措施包括：成立社区可持续发展（CSD）基金,项目建设期每年投入100万美元,用于帮扶附近的33个村庄,改善当地人民生活条件,促进当地经济社会发展;项目进入运营期,项目合作方将投入净利润的2%用于社区帮扶和履行企业社会责任。实际运营过程中,2013年万宝公司已投资超过200万美元,至今累计投资超过500万美元。项目涉及的33个村庄已全部实现通水、通电、通路的“三通”,并以万宝公司名义兴建了医院、幼儿园、学校、灌溉工程等惠民“硬件”和免费流动医疗队等便民“软件”,让村民享受到了现代化生活的幸福。同时,万宝公司还建造蔬菜大棚、养鸡场等,为当地村民提供就业机会。这些项目获得附近村民广泛好评,目前矿区生产运营良好,村民会自发维护矿区秩序保障生产安全。

5 结论与讨论

莱比塘铜矿项目是“全球-国家-地方”多尺度嵌入的典型例子。在缅甸这种政治经济转型的社会中,国家政权、国际社会影响、本地政府的权力范围和当地民众的意愿都在不断发生变化,并综合重塑着国家和地区的社会经济环境。这类国家的中央政府往往不具有强权,外资企业进入东道国时,通过与新的中央政府或与本地企业合作并不能够完全解决来自多方的冲突和压力,即无论单一尺度的“主动嵌入”还是“被动嵌入”,都不能够解决综合复杂的制度环境问题,需要从全球、国家、地方等“多尺度”视角综合的“嵌入”东道国的政治经济社会环境。本文揭示了莱比塘案例里中方企业如何在缅甸政治经济转型的过程中,通过多样化制度创新,从国际、国家、本地、民众等多个尺度嵌入当地社会经济环境,取得政府、企业、当地社区“多赢”局面的合作模式。研究有如下发现：

第一,“全球-国家-地方”在多尺度嵌入企业的过程中,尺度要素之间存在耦合关联效应。一方面,企业、地方等“低尺度”要素的变化发生在国家、全球这些“高尺度”的“容器”之中,“高尺度”要素能够影响、甚至改变“低尺度”空间要素的形态,“低尺度”要素的变化也可以重塑“高尺度”的形态。在莱比塘的案例中,来自高尺度的全球力量,如NGO组织、美日等大国国际关系深刻影响着民众的意愿,但与此同时,地方社区民众的抗议也能够上升至国家层面的政治博弈,对外资进入东道国的合作模式产生深远影响。

第二,尺度之间的作用模式也有不同的组合,全球、国家、地方的要素既分别对外资企业进入产生深入影响,又可以相互组合产生综合作用。既包括全球-国家这种相邻尺度的组合,也有全球-地方这种跨尺度的组合,乃至全球-国家-地方等多尺度的组合作用。

第三,企业进入东道国的过程中,多个尺度要素的嵌入和影响过程存在时序效应。企业进入东道国时,往往先受到全球、国家等“高尺度”要素的影响,其次才会受到地方等“低尺度”要素的影响。在莱比塘的案例中,中国企业突破阻力,通过投资该项目嵌入到全球生产网络之中,是适应“全球-国家”高尺度要素的体现。项目开展后,又相继随着国家、地方要素的变化做出相应的战略调整和变化,过渡到对“低尺度”要素的响应。

第四,莱比塘铜矿项目“多尺度嵌入”过程,为中国企业“走出去”提供了很好的政策建议。在全球尺度上,考虑美日等大国国际关系及西方非政府组织对本地民众意愿的影响,一方面,中资公司为了营造积极正面的国际形象,应通过企业社会责任项目等方式改善东道国落后的经济水平和基础设施水平,从而更好地在国际社会树立负责任大国的正面形象;另一方面,中国企业在转型过程中,应该以更加贴近当地民众的姿态开展项目,加强考虑NGO组织的建议,在涉及居民利益问题时采用多频次的真诚沟通和提供各种补偿等方式,通过与社区、NGO和媒体之间的真诚对话,获得正处于转型社会国家的民众对于中方的理解。在国家尺度上,加强与东道国不同政党之间的合作。在缅甸从军政府到民选政府的过渡过程中,中国企业从被动应对到主动调整,在复杂的政治社会环境中积极为东道国提供经济收益和稳定就业,妥善处理环境问题、宗教问题和居民生计问题等,以适应制度环境变化,成为了很好的典范。地区尺度上,重视项目进入后带来的社会影响、宗教问题、民生问题、环境保护问题等。企业应充分意识到投资项目不仅需要获得中央政府的行政和法律许可,项目当地居民的支持与否也直接决定成败。尤其是涉及居民的征地、拆迁、就业等问题出现时,持续获得当地居民的支持和价值认同对项目开展至关重要。为此,投资企业应该准确识别利益相关方,加强社会投资的战略规划,重视社情民意,涉及居民的利益分配问题做到程序公平、结果公平;加强与当地居民的联系与沟通,培育和积累当地社区的社会资本,以互利互信促进投资项目的顺利开展以及可持续发展^[56]。

致谢:

真诚感谢匿名评审专家在论文评审中所付出的时间和精力,评审专家对本文文献回顾、理论基础及分析框架的修改意见,使本文获益匪浅。

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[ Zhang Cong, Sun Xuefeng. The reasons for the success or failure of China's investment projects in Myanma: 2011-2016
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