, 张剑寒 1,2 1. 清华大学 建设管理系, 北京 100084;
2. 中国人民解放军空军工程设计研究局, 北京 100068
收稿日期: 2015-07-02
作者简介: 张智慧(1963-), 男, 教授。E-mail:zhzhg@tsinghua.edu.cn
摘要：城市轨道交通（urban rail transit，URT，简称城轨）所具有的准经营性和准公共物品属性决定了政府和社会资本合作（public-private partnership，PPP）开发城轨项目具有一定的合理性。该文对采用PPP模式开发城轨项目进行分析，探讨开发城轨项目产生的外部效益与政府补贴之间的关系。在此基础上，参考政府指导性文件的要求，提出了城轨项目年度运营补贴的计算模型，对2012年北京地铁4号线政府运营补贴支出数额进行了测算；同时采用“有无对比法”，以2012年北京地铁4号线为例，对其外部效益进行了测算。结果表明：2012年北京地铁4号线政府运营补贴支出数额明显低于该项目同年各项外部效益之和，说明该项目的政府运营补贴合理。
关键词： 城市轨道交通(URT) 政府和社会资本合作(PPP) 运营补贴 外部效益
Operating subsidies for urban rail transit PPP projects
ZHANG Zhihui1
, ZHANG Jianhan1,21.Department of Construction Management, Tsinghua University, Beijing 100084, China;
2.Air Force Engineering Design and Research Institute of PLA, Beijing 100068, China
Abstract:The basic features of urban rail transit (URT) such as the shared operational responsibilities and the partial public ownership determine the public-private partnership (PPP) mode for developing URT projects. In this paper, the use of the PPP mode to develop URT projects is analyzed to study the relationship between the external benefits and government subsidies on the URT. Government regulations were used to develop a model for URT annual operating subsidies that was used to predict the government operating subsidies for Beijing subway line 4 in 2012. Then, the "with and without methods" were used to analyze Beijing subway line 4 in 2012 to determine the external benefits of this project. The results show that the government operating subsidies for Beijing subway line 4 in 2012 were significantly lower than the external benefits and that the government operating subsidies for this project are reasonable.
Key words: urban rail transit (URT)public-private partnership (PPP)operational subsidiesexternal benefits
伴随城市化进程的日益推进，国内大城市普遍面临不断增加的城市交通压力，在此背景下，城市轨道交通(URT，简称城轨)得到了优先发展的机遇[1-2]。目前，不仅国内一、二线城市，部分三线甚至四线城市都计划发展城轨项目。据推测，中国城轨项目到2020年将达到约6 000 km规模，到2017年中国在城轨方面的投资将超过4 500亿元[1]，如此大规模的投资，政府财政收入难以独立承担[2]。因此，采用PPP模式开发城轨项目，吸引社会资本，对未来国内城轨项目的发展将产生积极影响。然而，城轨的公益性决定了其投资所得利润难以达到社会平均水平，这显然不利于吸引社会资本。考虑到城轨的外部效益能够使政府和公众受益，为了既维持其公益性，又保证其可持续运营，政府可考虑给予城轨项目公司适量运营补贴。
本文对PPP投资城轨项目进行分析，将城轨项目的效益按属性和项目阶段进行划分，探讨开发城轨项目产生的外部效益与政府补贴之间的关系，分析政府在特许经营期内适当给予城轨项目公司运营补贴的合理性。以此为基础，按政府指导性文件的要求，提出了城轨项目年度运营补贴的计算模型。最后，以北京地铁4号线项目为例，对政府运营补贴进行测算并与外部效益进行比较，以此分析该项目的政府运营补贴是否合理。
1 PPP投资城轨项目城轨项目属于城市公共基础设施项目，属于政府投资范围[3]。根据产品分类理论，城轨属于准公共物品，因而其投资结合了公益性与非公益性的特点。根据项目分类理论，城轨属于准经营性项目，具有潜在利润。准公共物品属性和准经营性决定了城轨产品和服务提供的特殊性，同时也说明政府和社会资本合作开发城轨项目具有一定的合理性。
城轨项目的基本财务特点是投资额巨大、投资回收期长、运营成本高，进行大规模开发必然会引起投资供需紧张。长期以来，国内外城轨项目的发展主要依赖政府投融资[2]。虽然政府主导城轨项目建设，但政府财力显然难以承担其巨大的投资需求，传统的投融资方式已难以适应城轨项目的发展[4]。因此，城轨项目的发展从依赖政府投资向利用PPP模式方向转变，成为有效缓解项目资金短缺、降低成本、提高建设与运营效率、改善服务质量的必然选择。
城轨投资包括建设投资和运营投资，建设期内不产生收益而运营期内收入稳定。基础设施项目投资的传统做法是由政府承担建设投资，而涉及到项目运营，社会资本在提高效率、控制成本、节能增效等方面更具有积极性，因此，运营投资应由社会资本承担。然而，城轨项目建设期投资大、时间集中，地方政府短时间内难以筹集资金。而PPP开发城轨项目的最主要目的正是为了缓解城轨项目建设资金短缺。因此，政府必然会要求社会资本参与到项目建设中来。
从投资者角度考虑，投资决策的基本依据是投资价值，而显著的正外部性导致城轨行业普遍亏损[5]。在国内外近200座城市的轨道交通项目建设和运营中，仅少部分通过设计特定的补贴机制成功引进了社会资本[6]。因此，社会资本必然会考虑城轨是否值得投资。
城轨项目运营执行由政府确定的公益性票价，为了保证项目可持续运营，政府需参考社会平均利润率，适量补贴项目公司的运营亏损，以满足社会资本投资城轨项目的回报要求，从而提高社会资本参与城轨项目的积极性。
2 城轨项目外部效益与政府补贴的关系根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21号，简称《指引》)，运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。政府是否给予补贴取决于项目的外部效益。从政府角度考虑，只有当城轨项目的外部效益超过政府补贴时，项目才可行；否则，应暂缓或分期建设。
建设和运营成本高，票务和广告物业经营收入有限导致城轨内部效益低。然而，城轨的建设和运营能明显改善沿线交通结构，减轻地面交通压力，提高沿线房地产价值，节省乘客出行时间，减轻城市污染。因此，城轨项目外部效益显著，这些外部效益能否和如何内化为项目收益取决于其本身的特点。城轨项目受益方是潜在的补贴提供者，但是，在实践中，沿线未出让土地物业开发权的获取受制于目前国内土地政策[7]，而沿线已出让土地和房产增值难以内部化。因此，本文研究暂不考虑沿线房地产增值这部分外部效益。城轨立项所考虑的效益及其受益方如表 1所示，其中外部效益由于城轨项目的公益性只能要求政府提供补贴，政府虽然不是城轨项目唯一的受益方，但补贴应由政府承担。
表 1 城轨项目效益及其受益方
| 效益属性 | 效益类型 | 受益方 |
| 内部效益 | 票务收入 | 项目公司 |
| 广告物业经营收入 | 项目公司 | |
| 外部效益 | 地面公交替代效益 | 政府 |
| 节省出行时间 | 公众 | |
| 节约能源 | 政府 | |
| 减轻交通事故损失 | 政府 | |
| 减轻城市噪声和空气污染 | 公众 |
表选项
3 城轨项目年度运营补贴计算模型根据《指引》，对于城轨PPP项目，政府年度运营补贴的计算方法是：由社会资本承担的年平均建设成本、年度运营成本和合理利润之和，减去年度运营收入。其计算模型为
| $ \begin{array}{*{20}{c}}{S = {C_{\rm{s}}}{{\left( {1 + {i_{\rm{d}}}} \right)}^k}\frac{{{i_{\rm{d}}}{{\left( {1 + {i_{\rm{d}}}} \right)}^m}}}{{{{\left( {1 + {i_{\rm{d}}}} \right)}^m}-1}}}\\{\left( {1 + {i_{\rm{p}}}} \right) + {C_{\rm{o}}}\left( {1 + {i_{\rm{p}}}} \right)-R.}\end{array} $ | (1) |
4 城轨外部效益测算模型城轨外部效益测算采用“有无对比法”，将建设城轨项目和没有建设城轨项目预计的状况进行比较，两者之差就是项目投资产生的效益[8]。
4.1 地面公交替代效益对于交通拥堵问题日益严重的城市，城轨项目能够有效缓解地面交通压力，若未建设城轨，地面交通压力将明显增加。那么，为满足客运需求，公交车和出租车运营数、道路和停车场配套设施投资必将增加。
4.1.1 替代地面公交车辆运营产生的效益替代地面公交车辆运营产生的效益B1的计算模型如下：
| ${B_1} = \sum\limits_{i = 1}^n {\left( {\frac{{{P_i}{N_i}}}{{{D_i}}} + {C_i}{Q_i}L} \right)} .$ | (2) |
4.1.2 节约地面公交基础设施投资的效益节省道路配套设施产生的效益B2的计算模型如下：
| ${B_2} = \sum\limits_{i = 1}^n {{N_i}{d_{\rm{R}}}{C_{\rm{R}}}/{D_{\rm{R}}}} .$ | (3) |
节省停车场配套设施产生的效益B3的计算模型如下：
| ${B_3} = \sum\limits_{i = 1}^n {{N_i}{d_{\rm{p}}}{C_{\rm{p}}}/{D_{\rm{p}}}} .$ | (4) |
4.2 节省出行时间产生的效益城轨所具有的快速、大容量的特点决定了相同出行距离乘坐城轨相对于乘坐地面公交更节省时间。节省出行时间产生的效益包括工作和休闲时间价值2部分，休闲时间价值为工作时间价值的25%~75%[9]。本文用价值量较低的休闲时间价值来衡量节省出行时间产生的效益，取50%，那么节省出行时间产生的效益B4的计算模型如下：
| ${B_4} = 50\% Q\left( {\frac{1}{{{v_{\rm{b}}}}} + \frac{1}{{{v_{\rm{u}}}}}} \right)LG.$ | (5) |
4.3 节约能源产生的效益各类公共交通方式的单位能耗不同，采用公交和出租车替代城轨运送同等数量旅客需要增加能源消耗[10]，因此，节约能源产生的效益B5的计算模型如下：
| ${B_5} = [\sum\limits_{i = 1}^n {\left( {{Q_i}{E_i}} \right)}-Q{E_{\rm{u}}}]L{P_{\rm{g}}}.$ | (6) |
4.4 减少交通事故、噪声和空气污染产生的效益相比于地面公共交通方式，城轨项目明显降低了交通事故、噪声和空气污染的成本[11]，那么，减少交通事故、噪声和空气污染产生的效益B6的计算模型如下：
| ${B_6} = \sum\limits_{j = 1}^r {\left( {{C_j}-{C_{{\rm{u}}j}}} \right)} QL.$ | (7) |
5 案例分析本文根据北京市2012年公共交通状况，采用上述模型测算北京地铁4号线的政府年度运营补贴以及年度外部效益。
5.1 北京地铁4号线项目概况北京地铁4号线是国内核准的第一个中外合作城轨PPP项目，是研究城轨PPP模式的典型案例。北京市政府与社会资本共同出资建设该项目，特许经营期内由社会资本负责项目运营。原先准备采用里程计费和站内商业开发的盈利模式，然而市政府出于安全考虑，禁止站内设置零售商业设施，因此，项目公司只能够通过商业广告以及地下通信等商业运营获得收益。另外，票价也由市政府统一规定。为弥补项目公司损失，市政府适当给予运营补贴[12]。该项目基本情况如表 2所示。
表 2 北京地铁4号线项目基本情况
| 概况 | 投资 | ||
| 开工时间 | 2004年 | 建设成本 | 153亿元 |
| 正式运营时间 | 2009年 | 政府承担的建设成本 | 107亿元 |
| 全长 | 28.2 km | 社会资本方承担的建设成本 | 46亿元** |
| 全线行车时间 | 47 min* | 建设期 | 5 a |
| 平均速度 | 36 km/h | 特许经营期 | 30 a |
| 注：*数据来源：作者实测；**数据来源：文[6, 12]. | |||
表选项
5.2 政府年度运营补贴支出数额北京地铁4号线2012年运营成本、客运量、折现年数、财政运营补贴周期等数据如表 3所示。由于2012年北京地铁票价由政府统一定为2元，而4号线与其他线路分属不同公司运营，因此其票务收入需要与其他线路分账，实际票价如表 3所示。综合以上数据，根据式(1)，2012年北京地铁4号线政府运营补贴支出数额S为7.25亿元。
表 3 2012年北京地铁4号线运营补贴
| 计算参数 | 数据 | 数据来源 |
| 客运量/万人次 | 36 004 | [13] |
| 社会资本方承担的项目建设成本Cs/亿元 | 46 | [6, 12] |
| 年度运营成本Co/万元 | 67 729 | [11] |
| 合理利润率ip | 6.8% | 中国银行 |
| 年度折现率id* | 4.5% | |
| 项目建设期年数k | 5 | [6, 12] |
| 特许经营期年数m | 30 | [6, 12] |
| 实际票价/元** | 1.04 | |
| 年度运营补贴/亿元 | 7.25 | |
| 注：*数据来源：http://bond.stockstar.com/JC2012120500000017.shtml；**数据来源：http://finance.sina.com.cn/china/dfjj/20131219/150017688354.shtml. | ||
表选项
5.3 年度外部效益根据北京地铁4号线项目基本情况，参考2012年北京市城市公共交通年度数据，将4号线客运量按现有客运结构分配至地面，由地面公交和出租车来承运。同时，分配而来的客流通过地面公交和出租车运送则需要新建道路和停车场。那么，利用节4所列城轨各项外部效益测算模型，可得2012年北京地铁4号线各项外部效益计算结果如表 4-8所示。
表 4 替代地面公交车辆运营产生的效益
| 参数 | 公共汽电车 | 出租车 | 数据来源 |
| Qi/万人次 | 31 704 | 4 300 | [13] |
| Ni/辆 | 1 362 | 4 100 | [13] |
| Pi/万元 | 80 | 8 | [15-16] |
| Di/a* | 10 | 6 | |
| Ci/(元·人公里-1) | 0.082 | 0.303 | [14] |
| L/km | 9.37 | [13] | |
| 效益/亿元 | 5.29 | ||
| 注：*数据来源：北京市交通委员会运输管理局. | |||
表选项
表 5 节约地面公交基础设施投资的效益
| 参数 | 道路 | 停车位 | 数据来源 |
| 1 362+4 100 | [13] | ||
| 使用密度 | 0.005 3 km/辆 | 0.31个/辆 | [13] |
| 建设成本 | 2 000万元/km | 2 000元/个 | [15-16] |
| 折旧年限/a | 15 | 10 | [15-16] |
| 效益/亿元 | 0.39 | 0.003 4 | |
表选项
表 6 节省出行时间产生的效益
| 参数 | 数据 | 数据来源 |
| Q/万人次 | 36 004 | [13] |
| vb/(km·h-1) | 25 | [13] |
| vu/(km·h-1) | 36 | [13] |
| L/km | 9.37 | [13] |
| G/元* | 18.23 | |
| 效益/亿元 | 3.76 | |
| 注：*数据来源：中华人民共和国国家统计局. | ||
表选项
表 7 节约能源产生的效益
| 参数 | 出租车 | 公共汽车 | 地铁 | 数据来源 |
| 能耗/(千克汽油·百人公里-1) | 5.792 | 0.578 | 0.165 | [10] |
| 客运量/万人次 | 4 300 | 31 704 | 36 004 | [13] |
| L/km | 9.37 | [13] | ||
| Pg/(元·t-1)* | 9 500 | |||
| 效益/亿元 | 3.32 | |||
| 注：*数据来源：中国石油天然气集团公司官网. | ||||
表选项
表 8 减少交通事故、噪声和空气污染产生的效益
| 参数 | 公路 | 轨道交通 | 数据来源 | |
| 成本/(元·人公里-1) | 交通事故 | 0.064 4 | 0.001 81 | [11] |
| 噪声污染 | 0.019 5 | 0.001 95 | [11] | |
| 空气污染 | 0.102 | 0.027 2 | [11] | |
| Q/万人次 | 36 004 | [13] | ||
| L/km | 9.37 | [13] | ||
| 效益/亿元 | 5.23 | |||
表选项
综合表 4-8计算结果，可得2012年北京地铁4号线各项外部效益之和为17.99亿元(如表 9所示)，明显高于政府运营补贴支出数额7.25亿元。
表 9 2012年北京地铁4号线外部效益
| 外部效益 | 计算模型 | 数额/亿元 | 数据来源 |
| B1*，** | 式(2) | 5.29 | [13-16] |
| B2 | 式(3) | 0.39 | [13, 15, 16] |
| B3 | 式(4) | 0.003 4 | [13, 15, 16] |
| B4* | 式(5) | 3.76 | [13] |
| B5*** | 式(6) | 3.32 | [10, 13] |
| B6 | 式(7) | 5.23 | [11, 13] |
| 合计 | 17.99 | ||
| 注：*数据来源：中华人民共和国国家统计局；**数据来源：北京市交通委员会运输管理局；***数据来源：中国石油天然气集团公司官网. | |||
表选项
根据表 9，2012年北京地铁4号线外部效益构成如图 1所示。替代地面公交车辆运营产生的效益和减少交通事故、噪声和空气污染产生的效益排在前2位，各占年度外部效益的29%。其次是节省出行时间和节约能源产生的效益，分别占21%和19%。节省道路和停车场配套设施产生的效益最低，约占2%。
 |
| 图 1 2012年北京地铁4号线外部效益构成图 |
| 图选项 |
6 结论城轨项目的亏损是其经济特点和行业属性决定的，对于城轨PPP项目，政府作为最终业主，在特许经营期内应适当给予项目公司运营补贴。本文对采用PPP模式开发城轨项目进行研究，分析了城轨项目外部效益与政府补贴之间的关系，提出了城轨项目年度运营补贴的计算模型，并以此测算了2012年北京地铁4号线政府运营补贴支出数额。同时基于“有无对比法”，测算了该项目同年各项外部效益，得出以下主要结论：
1)?政府虽然不是城轨唯一的受益方，但补贴主要由政府承担。
2)?2012年北京地铁4号线政府运营补贴支出数额明显低于该项目同年各项外部效益之和，说明该项目的政府运营补贴合理。
需要说明的是，在城轨各项外部效益中，沿线未出让土地增值明显，但因受制于目前国内土地政策，本文研究暂未考虑给予社会资本沿线未出让土地物业开发权，将在下一步工作中进行研究。
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