杨明一^,1, 乔海娟², 王银堂², 胡庆芳², 张丛林^,31.北京航空航天大学人文社会科学学院,北京 100191
2.南京水利科学研究院水文水资源与水利工程科学国家重点实验室,南京 210098
3.中国科学院科技战略咨询研究院,北京 100190

Quantitative analysis and comparative study on provincial water environment policies in the Tai Lake Basin

YANG Mingyi^,1, QIAO Haijuan², WANG Yintang², HU Qingfang², ZHANG Conglin^,31. School of Humanities and Social Sciences, Beihang University, Beijing 100191, China
2. State Key Laboratory of Hydrology-Water Resources and Hydraulic Engineering, Nanjing Hydraulic Research Institute, Nanjing 210098, China
3. Institutes of Science and Development, CAS, Beijing 100190, China

通讯作者: 张丛林,男,天津人,博士,副研究员,研究方向为流域管理战略与政策。E-mail: zhangconglin@casisd.cn

收稿日期:2021-02-5修回日期:2021-06-16

基金资助:

中国科学院战略性先导科技专项(A类)(XDA20020303) 第二次青藏高原综合科学考察研究项目(2019QZKK0401) 教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目(18JZD059)

Received:2021-02-5Revised:2021-06-16
作者简介 About authors
杨明一,女,云南昆明人,博士研究生,研究方向为公共管理与公共政策。E-mail: yangmingyiym1@163.com







摘要
太湖流域是长江经济带建设的重点区域,而良好的水环境是太湖流域在全国率先实现一体化和高质量发展的重要前提。当前太湖流域水环境形势严峻,流域内两省一市水环境保护政策协同性不足是重要原因。为分析太湖流域水环境政策存在的问题,对政策体系进行系统性调整,建立了流域水环境政策三维比较框架,将理论框架与数理统计方法相结合,对沪苏浙水环境政策文本进行差异性和关联性量化比较分析并刻画政策网络,进而提出对策建议。研究表明：①近年来,沪苏浙水环境政策供给质量逐渐提高,政策类型丰富,政策重点较为突出,各地区政策侧重点有所差异。②由于不同阶段的水环境问题及其产生原因的不同,各阶段的三维政策框架具有不同的特征,但总体上呈现出逐步多元稳固的趋势;在各个阶段内政策目标、政策工具和政策执行者联系紧密且相互影响并发生变化。③目前太湖流域水环境政策体系存在的问题包括政策目标设置机制尚不完善、政策工具的运用缺乏灵活性和创新性、缺乏调动市场和社会积极性的长效机制、水环境治理相关政策间缺乏联动性等。最后,从完善目标体系、综合运用各类政策工具、强化第三方参与流域水环境管理、提高政策层级与增加政策合力等方面提出了对策建议。
关键词： 太湖流域;水环境;政策目标;政策工具;政策执行者;文本计量;比较框架

Abstract
The Tai Lake Basin is the key area for the construction of the Yangtze River Economic Belt. Good water environment is an important prerequisite for the Tai Lake Basin to take the lead in achieving integration and high-quality development in China. However, the current water environment situation in the Tai Lake Basin is severe. Insufficient coordination of water environmental protection policies of Shanghai, Jiangsu, and Zhejiang is an important reason. In order to analyze the problems of water environment policies and systematically adjust the policy system in the Tai Lake Basin, a three-dimensional comparative framework of water environment policies in the basin was established. The theoretical framework was combined with mathematical statistical methods. The differences and relevance of provincial water environment policy documents were quantitatively compared and analyzed and the policy network was mapped, and then countermeasures were put forward. The results show that: (1) In recent years, the supply quality of water environment policies of Shanghai, Jiangsu, and Zhejiang has gradually improved, with diversified policy types, prominent policy priorities, and different regional policy priorities. (2) Due to the differences in the water environment problems at different stages and their causes, the three-dimensional policy framework at each stage has different characteristics, but on the whole it shows a trend of gradual diversification and stability; the connection of policy objectives, policy tools, and policy executors in each stage is close and they affect each other and change. (3) The existing problems in the water environment policy system of the Tai Lake Basin include imperfect policy target setting mechanism, the lack of flexible and innovative policy tools, the lack of a long-term mechanism to mobilize the enthusiasm of the market and society, and the lack of linkages between water environment governance policies. This research provides new ideas and methods for the comparison of policies in different regions in the basin and recommendations for systematically adjusting the water environment policy system of the Tai Lake Basin. Finally, countermeasures were put forward in terms of improving the target system, comprehensively using various policy tools, strengthening third-party participation in river basin water environment management, improving policy levels, and increasing policy synergy.
Keywords：Tai Lake Basin;water environment;policy objective;policy tool;policy executor;bibliometrics;comparison framework


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本文引用格式
杨明一, 乔海娟, 王银堂, 胡庆芳, 张丛林. 太湖流域分省市水环境政策量化分析与比较[J]. 资源科学, 2021, 43(10): 2042-2054 doi:10.18402/resci.2021.10.09
YANG Mingyi, QIAO Haijuan, WANG Yintang, HU Qingfang, ZHANG Conglin. Quantitative analysis and comparative study on provincial water environment policies in the Tai Lake Basin[J]. RESOURCES SCIENCE, 2021, 43(10): 2042-2054 doi:10.18402/resci.2021.10.09

1 引言

太湖流域位于我国东南沿海与沿江两条生产力主轴线的结合部,主要涉及江苏、浙江和上海两省一市。太湖流域地处长三角核心地带,也是长江经济带建设的重点区域,而良好的水环境是太湖流域在全国率先实现一体化和高质量发展的重要前提。近年来,太湖流域水环境虽然持续改善,但整体仍处于亚健康水平,水体富营养状况、水功能区达标率等重要指标仍处于中等水平,污染排放、生态破坏、环境风险等问题仍较为突出^[1],究其原因,两省一市水环境保护协同性不足是重要原因之一^[2,3]。水环境政策是流域水环境管理过程中制定的行为准则,也是立法、行政、市场、公众参与等水环境管理手段发挥作用的重要保障。为加强太湖流域生态环境保护,流域内两省一市制定了大量的水环境政策,但政策的制定情况和执行效果存在较大差异,直接影响了太湖跨区域水环境协同保护效果^[2,4,5]。沪苏浙同处太湖流域,虽然其区位条件、资源禀赋、经济基础、环境状况等不尽相同,但与其他区域相较而言,三地在各个方面差距较小且联系紧密。因此,通过比较两省一市水环境政策的差异、总结政策制定经验,可发现各地水环境政策的优点及存在的突出问题,在“因地制宜”原则基础上相互借鉴,探索各地提高水环境政策供给质量的可能性,进一步对政策体系进行系统性调整,从而整体提升流域水环境政策体系协同性。综上,在太湖流域内对两省一市水环境政策进行横向比较具有创新性和研究价值,对于加强沪苏浙水环境协同保护、改善太湖流域水环境质量、支撑长三角一体化发展,最终促进区域协同发展具有重要意义。

国外已有研究根据政府在水环境管理中发挥作用的方式及程度将流域水环境管理模式划分为3种主要类型：①以美国和日本控制水污染政策为代表的行政控制主导型模式,注重政府在流域水环境管理中发挥的主导作用;②以法国水环境资源产权政策制度为代表的市场主导型模式,运用市场机制调节水资源分配与利用,管理水环境事务;③以欧洲流域水环境保护政策为代表的合作治理主导型模式,其将流域水环境管护工作视为一个复杂系统,需要有关主体共同参与、协同治理^[6,7,8]。国外流域水环境管理体制的相关研究对我国完善流域水环境政策的启示包括：加强跨部门与跨区域协调、开展流域水环境管理立法、重视市场化手段的应用、建立公众参与的长效机制等。

已有的关于流域水环境政策比较的研究主要体现在以下方面：①在流域水环境政策梳理方面,对我国涉水环境政策^[9,10]、农村水环境管理政策^[11]、流域/跨区域水环境政策^[12]、流域横向生态保护补偿政策^[13]、农业涉水环境政策^[14]等流域水环境相关政策进行了系统性梳理。此外,针对特定流域,已有研究对石羊河流域生态治理政策^[15]、太湖流域水污染交易政策^[16]、湘江流域重金属污染治理政策^[17]等进行了梳理。②政策比较方法主要包括政策过程理论比较法 ^[18]、定性分析^[19]、基于实测数据的比较法^[15,20]、调研座谈法^[17,21]、模糊集定性比较分析法^[22]、指标法^[23]、基于比较政治学的多变量比较法^[24]等。③比较对象涉及不同省份、地区和国家的跨界水污染治理政策^[19]、跨区域水污染冲突环境政策^[15]、排污许可证政策^[25]、可持续水管理政策^[26]、流域生态补偿政策^[20]、污染物总量控制政策^[21]、水污染权交易政策^[17]、应对气候变化的水环境政策^[24]等。通过政策比较分析发现：在政策制定方面,存在科学性、可操作性、持续性和权威性不足等问题^[19,25];在政策执行方面,存在执行过程中政策发生变异、执行依据不足、社会参与程度低等问题^[15,19,25];在政策监管方面,存在考核方法不适用、监管目标难以实现、缺少第三方监管等问题^[21];在政策效果方面,存在政策网络结构不合理、政策工具灵活性不够、政策约束力不足^[17,20]等问题。④针对上述问题,提出的对策建议涉及：在政策制定方面,强化改革目标的引领作用^[8],完善政策制度间协商机制^[19,25],提高政策层级和完善政策体系^[25];在政策执行方面,加强基础研究从而提高科学决策水平^[17,21],完善政策间的协调机制^[25],保障政策资金的稳定性^[19,20],加强部门协作并精细化落实政策^[21;在政策监管和政策效果方面,健全政策考核机制^[13],推动政策评估法制化和实施效果公开化^[21],优化试点地区和试点政策布局^[14,25]等。

总体来看,已有研究已经取得了大量成果,但还有待进一步完善,主要体现在：①缺乏对太湖流域有关省份水环境政策的系统性梳理;②现有研究比较的政策类型介于1~5类之间,政策数量介于1~25项之间。而太湖流域的水环境政策类型多达数十种,分省市政策数量多达上百种,目前鲜有对如此多类型多数量的流域水环境政策进行比较的相关研究;③缺少对太湖流域有关省市水环境政策的横向比较;④缺少针对政策体系的涵盖政策目标、政策工具、政策执行者的系统性政策调整建议。因此,本文拟建立多类型、多数量流域水环境政策的比较方法,对太湖流域水环境政策进行横向比较,揭示各地水环境政策间的差异和联系并发现存在的主要问题,对政策体系进行系统性调整,为优化太湖流域水环境政策体系、提高两省一市水环境保护协同性提供支撑。

2 研究思路与方法

本文建立基于文本计量的多类型、多数量流域水环境政策比较方法,对太湖流域沪苏浙水环境政策进行比较。主要步骤包括：①构建“政策目标-政策工具-政策执行者”三维度流域水环境政策比较框架。②利用文本采集技术收集太湖流域沪苏浙水环境政策,梳理分析各地政策体系的基本特征。③运用政策比较框架,对相关政策的文本内容进行维度划分,利用相关算法提取关键词,根据关键词频次对三地水环境政策差异进行比较。④以关键词和相关核心文本内容为对象,使用社会网络分析法对沪苏浙水环境政策的关键词进行关联性分析。⑤针对分析得出的问题,提出对策建议,对政策体系进行系统性优化（图1）。

图1

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图1本文总体研究思路

Figure 1General framework of the research



（1）三维流域水环境政策比较框架构建

政策的主要特征体现在政策目标、代理人（政策执行者）以及政策间联系（即政策工具或手段）等3个方面^[27,28,29]。其中：①政策目标指流域水环境政策预期达到的效果,是政策的基础和前提。水环境保护,既需要宏观把控,也需要细化落实。因此,本文将水环境政策目标分为宏观和具体政策目标两种类型。宏观政策目标通常指高层次的、大型的、长远的、带有战略性的政策方案;具体目标指针对特定公共政策问题、要求对应部门实施、可直接观察和评价的一系列行动步骤或方案。②政策执行者可以是地方行政组织、第三方机构和多元参与的共同体,负责落实水环境政策以达到政策目标^[27,28]。③政策工具是实现政策目标的手段,可将水环境政策工具划分为强制型、混合型和自愿型3种类型^[29]。其中,强制型政策工具体现管制和直接供给,政策执行过程中不可自由裁量,包括管制、公共企业和直接提供等类型;自愿型政策工具不受政府干预,由市场、公众自由发挥,包括家庭与社区、志愿者组织、市场等类型;而混合型政策工具兼而有之,在政府部门介入、私人组织决定的基础上共同落实,包括信息与规劝,补贴,产权拍卖,税收与使用者付费等类型^[28]。据此,本文构建了以“政策目标-政策执行者-政策工具”为导向的三维流域水环境政策比较框架（图2）。

图2

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图2流域水环境政策的三维比较框架

Figure 2Three-dimensional comparison framework of basin water environment policies



（2）研究对象遴选与基本特征识别

使用Python软件爬取沪苏浙三地政府及相关机构官网的水环境政策文本,辅以人工搜索,组建政策备选库。根据内容相关性,对政策备选库中的水环境政策进行筛选,分析两省一市水环境政策供给质量。

识别以下政策特征：①政策来源。为保证收集政策的准确性和权威性,选择太湖流域所辖省市政府和人大、生态环境、水利等相关机构官方网站作为政策的主要来源。②政策关键词。水环境政策的研究不能仅从水环境本身出发,而要从太湖流域水问题的整体复杂性着眼^[4],确定水环境、水质、污水、饮用水、水源地等搜索关键词。③政策类型。为保证所收集政策的全面性,政策类型涉及地方性法规、工作文件、规范性文件、行政许可批复、地方政府规章等。

（3）维度划分与关键词提取与比较

以政策文本库为分析对象,将沪苏浙水环境政策内容按政策目标、政策执行者、政策工具3个维度进行划分,使用Jieba分词库和TF-IDF算法分别提取不同维度下政策文本的关键词并进行比较。Jieba库是一种中文自然语言处理分词库,可将中文句子划分为单独的词语,并实现词性标注、关键词提取等功能。TF-IDF算法是一种用于信息检索与文本挖掘的常用加权技术,用以评估某一字词对于政策文本库中某一份政策的重要程度和代表性。

（4）关键词关联性分析

基于各关键维度核心内容的提取结果,结合沪苏浙水环境政策的基本特征,利用社会网络分析法对政策文本进行分析：根据共现矩阵绘制沪苏浙水环境政策文本中高频关键词的共现网络图谱,并使用结构洞指数分析关键词间的联动关系等深层特征。本文通过有效规模（ ESi）、效率（ Ei）、限制度（ Cij）、等级度（ H）4个结构洞指数描述政策关键词的关联性、影响力、控制力等属性及政策网络的特征^[30]。

3 结果与分析

3.1 政策体系基本特征

本文共收集到自1993—2020年间太湖流域水环境政策文本225份,其中上海市73份,江苏省76份,浙江省76份,以此作为本文的研究对象。

政策体系的基本特征包括：①在政策类型方面,涵盖了地方性法规、政府规章、规范性文件、工作文件、行政许可批复等类型,其中以规范性文件和工作文件数量最多。②在政策重点方面,沪苏浙水环境政策均涉及饮用水水源保护、水资源管理、湿地保护、水污染物排放管理、生态补偿、河长制、水功能区、公益诉讼等方面。③在政策发布时间方面,1993—2012年两省一市水环境政策发文量整体呈上升趋势,于2012年达到1993年以来的最高值,这与“十八大”的召开有着密切的联系;2015—2017年发文量保持较高水平,与2015年国务院印发《生态文明体制改革总体方案》有直接的关系,地方政府对水环境保护愈发重视。2017年后,水环境政策体系日趋完善,发文量逐渐减少（图3）。④在政策指向性方面,共有17份政策文件的名称中包含关键词“太湖”,其中13份由江苏省印发。

图3

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图31993—2020年政策发文量

Figure 3The number of issued policies, 1993-2020

3.2 水环境政策内容比较

从“政策目标”“政策工具”“政策执行者”3个维度对沪苏浙水环境政策的关键词进行词频统计,只展示频数大于5的关键词。基于对太湖流域经济社会发展和生态环境保护进程的认识,可将太湖流域水环境管理过程划分为4个主要阶段：第一阶段（1993—2006年）,伴随着经济社会快速发展,太湖流域水环境持续恶化,但两省一市相关政策发文量总体处于低位。第二阶段（2007—2011年）,党的十七大要求建设生态文明,加强水生态环境保护,对太湖流域水环境保护提出了更高要求。2007年太湖蓝藻爆发引发的水污染造成无锡市饮用水危机,引起了流域内两省一市的高度重视。在此背景下,河长制等一批水环境政策相继出台,政策的系统性不断加强。第三阶段（2012—2016年）,党的十八大强调用制度保护生态环境,《生态文明体制改革总体方案》等纲领性文件的印发明确了生态文明体制改革的“四梁八柱”。在河湖管护领域,2016年,河长制正式上升至全国层面。这些都为太湖流域水环境治理提供了新的机遇,两省一市水环境政策印发数量总体明显增加。第四阶段（2017年以来）,党的十九大要求加快水污染防治,实施流域环境治理。在国务院机构改革完成后,流域水环境监管得到进一步加强,流域水环境进一步改善。在国家推动长三角一体化背景下,《太湖流域支撑长三角一体化发展协同治水行动方案》等跨区域水环境政策陆续印发,太湖流域水环境管理的系统性和协同性进一步提升。

3.2.1 政策目标维度

总体来看,宏观政策目标是政策的总体目标,概括性较强,较为简短;具体政策目标是宏观目标的细化,往往分为不同指标进行刻画,内容相对详实。太湖流域所辖区域水环境政策的宏观政策目标可概括为——严格保护、节约、合理开发和利用水资源,从流域水问题的复杂性着眼改善水环境,推进流域生态文明建设。具体政策目标是从水资源合理配置和高效利用、水环境改善和水生态保护、构建最严格水资源管理制度体系等方面做出的可执行、观测、评估的相关方案或一系列行动步骤,推动流域水环境系统性改善。沪苏浙水环境政策目标的差异性主要体现在：

（1）在宏观政策目标方面,从战略举措来看,浙江省专门提出了“五水共治”的治水战略,从水问题的整体复杂性着眼对水环境进行管理。从对太湖流域关注度来看,江苏省对太湖流域水环境保护工作最为重视,将改善太湖水质作为重要政策目标;浙江省亦涉及太湖流域水环境保护。从关注重点来看,上海市对水污染防治和保持地下水水质稳定更为重视（表1）。

Table 1
表1
表1宏观政策目标关键词
Table 1Keywords of overall policy goals

省份	关键词及词频统计
	共性	非共性
上海	水质22,饮用水16,生态环境15,水环境14,可持续发展5	城市37,生态文明11,水污染防治11,污水7,地下水5
江苏	水质29,饮用水21,生态环境10,水环境6,可持续发展6	太湖20,城市12,长江8,水污染防治7,节水型社会5
浙江	生态环境15,饮用水13,水环境8,水质7,可持续发展6	太湖流域7,农村7,五水共治6

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（2）在具体政策目标方面,上海市更加注重开展地下水环境保护与落实最严格水资源管理制度;江苏省更重视太湖与长江水环境保护,尤其关注污水和污染物的处理;浙江省设置长江水环境保护目标,并统筹考虑地下水和近岸海域水质（表2）。

Table 2
表2
表2具体政策目标关键词
Table 2Keywords of specific policy goals

省份	关键词及词频统计
	共性	非共性
上海	城市21（城镇12）,水质27,达标率17,排放量14,2020年13,饮用水8,水源地7,劣Ⅴ类水体7,用水量7,黑臭水体5,农村5	地下水10,排水系统6,最严格水资源管理制度5,2017年5
江苏	水质70,城市31（城镇10）,水源地34,农村10（村庄13）,饮用水16,排放量15,达标率14,2020年13,劣Ⅴ类水体7,黑臭水体6,用水量6,利用率5	污染物27,太湖20,地表水16,污水处理设施14,长江6
浙江	水质68,农村38（乡村3）,城市22（城镇10）,饮用水24,达标率18,用水量12,水源地11,排放量11,2020年10,劣Ⅴ类水体9,处理率7,利用率6,黑臭水体5	海域9,污染物8,长江5,污水治理设施5,地下水5,长江5,近岸5,地下水5

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（3）在时间特征方面,在设置目标水平年时,上海市对目标水平年的设置更具前瞻性,目标规划至2040年;而浙江省对阶段性目标的设定更加细化,分别制定了到2012年、2015年、2018年、2020年、2030年的具体目标。在太湖流域水环境管理过程中,由于不同阶段的水环境问题及其产生原因的不同,所设置的政策目标存在一定差异。在上文对沪苏浙水环境政策宏观目标和具体目标进行横向比较的基础上,进一步从纵向维度比较各阶段太湖流域水环境政策的宏观目标和具体目标,结果如表3。

Table 3
表3
表3不同阶段政策目标比较
Table 3Comparison of policy objectives in different stages

阶段	宏观目标	具体目标
第一阶段	节流优先、治污为本、科学开源、综合利用	重视供水节水与水污染防治工作;加大水污染治理力度,切实改善水环境质量
第二阶段	促进太湖流域环境质量的根本改善,建立健全水环境管理体系	以饮用水源地保护为重点,加大水资源保护力度;以完善水资源费征管制度和信息化建设为重点,不断提高水资源管理能力
第三阶段	重视加强河湖管护,全面改善流域水环境质量,通过制度建设建立水环境保护长效机制	严格入河湖污染物总量控制,加快节水型社会建设;以改善水源地水质为重点,加强饮用水水源保护和水环境治理;全面落实最严格水资源管理制度
第四阶段	进一步健全河湖管理保护长效机制,重视加强监管与跨区域协调和涉水资源环境综合治理	以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务,构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管护机制,为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障

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3.2.2 政策工具维度

从关键词数量来看,沪苏浙三地强制型政策工具关键词词频分别占各自总词频的72.5%、74.9%和77.5%（表4-6）。由此可见,沪苏浙三地政府在太湖流域水环境保护工作中均偏向于借助权威和强制力,通过一系列强制型政策工具,对机构和个人的行为作出规定。

Table 4
表4
表4强制型政策工具关键词
Table 4Keywords of compulsory policy tools

省份	政策工具	关键词及词频
上海	管制	考核385,应急379,执法258,监督243,最严格水资源管理制度167,水功能区162,取水许可76,河长制69,环境影响评价57,巡查49,联席会议35,联防联控18,生态保护红线16,考核评价13,部门联动11,限制排污总量8,督导7,一河一策5
	直接提供	排污许可证38,雨污分流10,水系连通9,水环境监测6
江苏	管制	应急462,考核328,监督225,水功能区197,执法136,河长制130,生态巡查80,生态保护红线78,取水许可49,环境影响评价41,联席会议24,最严格水资源管理制度22,限制排污总量18,考核评价17,部门联动13,联防联控13,督导9
	直接提供	排污许可证37,雨污分流35,水环境监测16,水系连通13
浙江	管制	应急380,考核215,水功能区199,监督195,执法140,河长制135,生态保护红线64,取水巡查63,许可59,环境影响评价44,最严格水资源管理制度43,考核评价29,联防联控16,限制排污总量14,督导10,一河一策6,联席会议5,部门联动4
	直接提供	排污许可证109,水系连通13,水环境监测9,雨污分流5

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Table 5
表5
表5混合型政策工具关键词
Table 5Keywords of mixed policy tools

省份	政策工具	关键词及词频
上海	信息与规劝	宣传178,信息共享68,信息公开67,信息平台32,广播8,监测网络8
	补贴	补贴61,税收减免15,经费保障9,财政补贴6
	产权拍卖	产权20,排污权交易9,产权交易7,确权5
	税收与使用者付费	水资源费56,生态补偿49,污水处理费15,税收15
江苏	信息与规劝	宣传72,信息共享39,信息公开23,信息平台15,广播4,监测网络2
	补贴	补贴28,税收减免16,经费保障8
	产权拍卖	产权14,排污权交易12,水权10,确权6
	税收与使用者付费	污水处理费181,水资源费102,生态补偿33,税收29
浙江	信息与规劝	宣传53,信息共享21,信息公开19,信息平台12,广播8,监测网络7
	补贴	补贴9,税收减免6,经费保障5
	产权拍卖	排污权交易70,产权18,水权15,确权5
	税收与使用者付费	生态补偿72,污水处理费39,水资源费19,税收14

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Table 6
表6
表6自愿型政策工具关键词
Table 6Keywords of voluntary policy tools

省份	政策工具	关键词及词频
上海	家庭与社区	媒体28,社会监督23
	志愿者组织	志愿者19
	市场	市场化51,社会资金5
江苏	家庭与社区	媒体15,社会监督8
	志愿者组织	志愿者7
	市场	社会资金29,市场化28
浙江	家庭与社区	媒体16,社会监督12
	志愿者组织	志愿者7
	市场	市场化35,社会资金13

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在强制型政策工具中,管制类政策工具的使用频次显著高于直接提供类政策工具。具体表现为：①在管制类政策工具中,两省一市对监督、应急、执法、考核、水功能区、河长制等政策工具的使用更多,平均词频在100以上。相较于苏浙两省,上海重视通过“考核”检验水环境政策的落实情况,通过“执法”加大水环境保护监管力度,且出台较多最严格水资源管理制度的配套政策,重视通过水资源“三条红线”保障和改善水环境;江苏省则更重视“应急”,预防处置水环境突发事件。苏浙两省对“生态保护红线”这一政策工具的使用频率高于上海,更加重视对水环境敏感区进行保护。②在直接提供类政策工具中,苏浙两地对该类型政策工具的使用明显多于上海;江苏省“水环境监测”词频较高,有利于及时掌握水环境状况;浙江省更重视利用“排污许可证”加强水环境监管,更有利于实现“岸上水里”彻底打通。

在混合型政策工具中,上海和浙江使用最多的是“信息与规劝”类政策工具,江苏使用频率最高的是“税收与使用者付费”类政策工具。①在信息与规劝类工具中,上海通过更多的“信息共享”和“信息公开”,推进部门间联动合作,并形成有序的信息发布和反馈机制。上海和浙江较之于江苏更善于利用“监测网络”,为提高水量、水质监测和预警能力提供支撑。②在补贴类工具中,上海市较多地采取了“补贴”措施,旨在为水环境综合治理提供资金保障。③在产权拍卖类工具中,浙江省对这一类政策工具整体使用较多,尤其是“排污权交易”,有利于以更低成本实现流域水污染物总量控制。④在税收与使用者付费类工具中,浙江省“生态补偿”的词频明显高于上海和江苏,其以跨界断面水质为标的,调动各方水环境保护积极性。

在自愿型政策工具中,市场类政策工具的使用频次最高,家庭与社区类政策工具次之。①在家庭与社区类工具中,上海更重视“社会监督”,积极营造全民参与、齐抓共管的良好氛围,以鼓励社会各界参与和监督水环境治理。②在志愿者组织类工具中,上海市“志愿者”词频较高,通过调动公众参与水环境保护的积极性、主动性,凝聚社会共识。③在市场类工具中,上海市更加注重通过“市场化”手段,吸引社会资本投入水环境保护。

对比太湖流域水环境政策4个发展阶段主要的政策工具类型发现,第一阶段主要使用强制型政策工具,采用直接提供或管制的方式对水环境进行规划和管理。第二阶段逐步开始运用混合型和自愿型政策工具,通过节水实现防污的目的成为这一阶段水环境治理的显著特征之一。第三阶段自愿型政策工具运用更广泛,运用的类型更加丰富,强调灵活运用市场化、产权交易和补助等手段充分调动市场积极性以促进水环境保护。第四阶段强制型、混合型和自愿型3种政策工具的运用更加综合,社会、市场两个主体更广泛地参与到太湖流域水环境管理决策过程中。

3.2.3 政策执行者维度

沪苏浙三地的水环境政策执行主体均以政府为主,企业和社会为辅。由于水环境保护工作的侧重点有所不同,沪苏浙三地各类执行者所占比重存在一定的差异。相较于江苏和浙江,上海市“政府-企业-社会”3个维度的关键词词频比例较为均衡,更重视发挥市场和社会主体的作用（表7）。从单一类型执行者来看：①在政府方面,江苏省科技厅的介入,有助于为水环境保护提供科技支撑;除常规的职能部门外,江苏省还专门成立了太湖办、太湖水污染防治委员会等机构和机制,有助于对太湖流域水环境保护工作进行跨部门、跨区域协调。江苏省和浙江省均涉及公安厅,在水环境保护中将行政执法与刑事司法相互衔接,提高对水环境违法行为的震慑力度。浙江省水环境政策执行者包括卫生计生委和安监局,突出水环境保护和公共卫生与安全的紧密联系。②在市场方面,上海市关键词词频最高,重视发挥企业在水环境保护中的主体责任。③在社会方面,上海市关键词中包括“环保公益组织”“基层群众性自治组织”等关键词,公众参与形式更加多元,有利于构建全民行动格局。

Table 7
表7
表7政策执行者关键词
Table 7Keywords of the policy executers

执行者	上海	江苏	浙江
政府	人民政府238,发展改革委224,绿化市容局168（林业局4）,交通委138,农委138,财政局130,经济信息化委107,环境保护行政主管部门103,海洋局72,水务部门65,规划国土资源局61（规划和自然资源局2）,农业农村行政管理部门46,住房城乡建设管理委17,国资委10,卫计委9,城管执法局8,海事局6	人民政府592,水利厅282,发展改革委185,住房城乡建设厅185,环境保护行政主管部门123,财政厅103,经济和信息化委57,交通运输厅50,太湖办31,国土资源厅29（自然资源厅20）,林业局29,农业农村厅28,海事局25,科技厅24,海洋渔业局14,卫计委13,公安厅12,太湖水污染防治委员会11	人民政府434,水利厅318,建设厅181,财政厅158,环境保护行政主管部门151,发展改革委144,经信委116,农业厅96,国土资源厅70（自然资源厅18）,科技厅52,交通运输厅46,林业厅46,海事局28,卫计委21,公安厅19,安监局15,国资委10
市场	企业1277,第三方机构16	企业774（公司13）,第三方机构5	企业677,第三方机构5
社会	公众123（市民189,公民22）,专家32,媒体28,志愿者19,社会组织19（环保公益组织2,基层群众性自治组织1）	公众106（公民13）,专家29,媒体15（社会团体8）,志愿者7,社会组织6	公众63（公民18,群众61）,专家35,媒体16,志愿者7,社会组织5（社会团体5）

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对比太湖流域水环境政策4个发展阶段主要的政策执行者发现,第一阶段主要的政策执行者是政府部门,以环保、水利等部门为主;第二阶段逐渐开始强调企业在水环境保护中的主体作用,并规范环境保护行政主管部门的职能与责任;第三阶段进一步加强对企业的监管,并开始重视社会力量在水环境管理中发挥的作用;第四阶段水环境管理工作的监督主体类型更为多元,参与方式更为多样,更加重视完善太湖流域跨部门、跨区域的水环境保护协调机制。

3.2.4 沪苏浙水环境政策比较结果

流域内沪苏浙三地水环境政策横向比较的结果可概括为（表8）：上海水环境政策体系相对较完善,对于各类型政策工具的使用具有灵活性和创新性,特别是在调动市场和社会的积极性方面的政策供给质量较高,值得浙江和江苏借鉴。浙江和江苏针对太湖和长江流域的水环境保护工作制定了大量的政策,有效促进流域生态环境治理和保护,这方面经验值得上海参考。

Table 8
表8
表8沪苏浙水环境政策比较结果
Table 8Comparison results of water environmental policies in Shanghai, Jiangsu, and Zhejiang

比较维度		比较结果
		上海	浙江	江苏
政策 目标	宏观目标	致力于提升饮用水质量、有效改善水环境质量、保持地下水水质稳定	较为关注长江经济带和太湖流域水环境保护	最为重视太湖流域水环境保护工作
	具体目标	更注重开展地下水环境保护与落实最严格水资源管理制度	更重视统筹考虑地下水和近岸海域水质	更重视太湖与长江水环境保护,尤其关注污水和污染物的处理
政策 工具	强制型政 策工具	对水环境政策落实的监管和考核力度更大	直接提供类政策工具使用更多;更加重视对水环境敏感区进行保护
	混合型政 策工具	信息发布和反馈机制更加完善;财政补贴支持力度更大	更注重通过“生态补偿”调动各方水环境保护积极性	混合型政策工具使用相对不足
	自愿型政 策工具	更重视完善社会参与和监督机制;更注重调动市场积极性吸引社会资本	自愿型政策工具使用相对不足
政策 执行 者	政府	更重视发挥市场和社会主体的作用	对水环境违法行为打击力度大	重视为水环境保护提供科技支撑和流域水环境保护跨部门、跨区域协调
	市场	重视发挥企业在水环境保护中的主体责任	市场积极性调动相对不足
	社会	公众参与形式更加多元	社会主体参与相对不足

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3.3 水环境政策关联性分析

3.3.1 关键词共现图谱

从4个阶段的关键词共现图谱（图4）中可以看出,各阶段图谱与各阶段政策基本特征吻合,呈现出“政策目标-政策工具-政策执行者”三维政策框架逐步多元稳固的趋势,且在各个阶段内政策目标、政策工具和政策执行者联系紧密,主要体现为以政策目标为导向,设定相对应的政策工具和政策执行者,且政策工具与政策执行者相互影响并发生变化。具体内涵为：第一阶段的核心政策关键词是“城市”“节水”“用水”,与其他政策关键词联系紧密,表明该阶段的政策重点是利用“行政”等强制型政策工具规范城市水资源的开发、利用及治理污水;第二阶段初步形成以“水源地”“饮用水”“生态”等关键词为核心的政策网络,“太湖”“农村”“功能区”等关键词在网络图谱中突显,说明该阶段兼顾城市与农村的水功能区与水源地的水资源开发与利用成为政策重点和目标,开始使用“试点”等混合型政策工具解决以水源地保护为代表的特定区域水环境治理问题;第三阶段“环境保护”“污水”“河道”等关键词上升为核心关键词,“管理制度”等词突显,说明此阶段政策目标方向为运用“总量控制”“管理制度”等多种政策工具完善水环境管理制度,通过设立生态保护红线等措施严格控制和整治水污染进而有效提高水质,政府与企业等政策执行者的权责更加明晰;第四阶段“河湖”“河长”“流域”等关键词共现频次显著升高,说明此阶段的政策目标方向是综合运用保护区、河长制等政策工具完善河湖管护机制,加强跨省市政府部门、流域管理与监管机构的联动性。从核心关键词变化和政策网络演变趋势可以看出,太湖流域水环境政策经过4个阶段的发展和完善已初步形成政策网络体系,通过关键词在政策网络中节点、连线和位置的变化,可以发现提高水质和保护生态环境是长久以来制定水环境政策的要点,未来政策体系发展方向将进一步聚焦于流域层面的水环境协同治理体系。

图4

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图4各阶段关键词共现图谱

注：图中节点的大小代表该关键词在政策网络中共现频次的高低;连线表示关键词之间存在的联系,连线的粗细反映联系的紧密程度。
Figure 4Co-occurrence map of key words in each stage



3.3.2 关键词结构洞指数

使用TF-IDF关键词提取法对政策文本库中的全部政策文本进行关键词提取,筛选具有实际意义的有效关键词,根据表9中结构洞指数4个指标的计算结果、组合类型及其实际含义对各类型中最具代表性的关键词进行分类展示,发现以下特征：

Table 9
表9
表9结构洞指数结果及实际意义（部分展示）
Table 9Structural hole index results and practical significance (partial display)

类型	有效规模	效率	限制度	等级度	组合意义	代表性关键词
1	高	高	低	高	与大量关键词存在联系且联系紧密,对其他关键词影响程度高,控制力弱	水质、水资源、污水、饮用水、生态环境、污水处理、供水、污染物
2	高	高	低	中等	与大量关键词存在联系且联系紧密,对其他关键词影响程度高,控制力一般	企业、城市、节水
3	中等	中等	中等	低	与部分关键词存在联系且联系程度一般,对其他关键词影响程度一般,控制力强	执法监督、环境监测、信息化、补贴
4	低	低	中等	低	与少量关键词存在联系且联系程度一般,对其他关键词影响程度低,控制力强	废水、取水量、海洋资源、考核办法
5	低	低	高	低	与少量关键词存在联系且联系程度低,对其他关键词影响程度低,控制力强	河长制、海洋资源、湖长、一河一策、处理率

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（1）关于水资源的供给与治理已有一部分政策设计,但受重视程度有待提高。比如“污水处理”“供水”“污染物”等关键词所代表的政策与大量水环境政策联动性较强,但是其对整个政策网络的控制力较弱即其所代表的政策层级较低。

（2）城市中与企业、节水相关的水环境政策较为成熟、完善。其结构洞指数计算结果表明,“企业”“节水”“城市”等关键词的影响力大且与其他政策联动性强,即可执行性较强,说明沪苏浙三地重视城市中水资源的高效利用,针对企业用水建立了较为完善、具体的政策体系和标准进行管理,并大力推行节水政策以促进节水观念在全社会的推广。

（3）部分发挥核心作用的强制型和混合型政策工具缺乏配套措施。如“考核办法”“河长制”“执法监督”“环境监测”“信息化”“补贴”等关键词在政策网络中控制力较强政策即层级较高,且处于核心位置,但与其他关键词之间缺乏联动。

4 结论与政策建议

4.1 结论

本文建立流域水环境政策比较框架,将政策比较框架与数理统计方法相结合,把差异性与关联性相统一,建立了一种定性与定量相结合的政策比较方法,可以用于对多类型、多数量的流域水环境政策进行更直观且具象化的统计、比较与分析。本文研究发现：

（1）近年来,沪苏浙水环境政策供给质量逐渐提高,政策类型丰富,政策重点较为突出,各地区政策侧重点有所差异。

（2）由于不同阶段的水环境问题及其产生原因不尽相同,各阶段的“政策目标-政策工具-政策执行者”三维政策框架具有不同的特征,但总体上呈现出逐步多元稳固的趋势;在各个阶段内政策目标、政策工具和政策执行者联系紧密且相互影响并发生变化,未来政策体系发展方向将进一步聚焦于构建流域层面的水环境协同治理体系。

（3）目前太湖流域水环境政策体系总体协同性不足,仍无法有效满足太湖流域水环境整体性和系统性治理的需求,主要表现为：①阶段性目标细化程度不够且缺乏长期目标。②对环境监测、执法监管、考核等强制型政策工具重视程度不高;对混合型政策工具的使用缺乏创新,尤其是对“补贴”和“产权拍卖”两种工具的使用相对不足,且在信息公开与共享方面需进一步加强;对“家庭与社区”和“志愿者组织”两种自愿型政策工具的使用较少。③第三方机构参与度较低,已有政策对于市场和社会两类主体积极性调动不足。④水环境治理相关政策的层级和受重视程度有待提高;部分核心政策工具的配套措施有待完善、政策间的联动性有待加强。

4.2 政策建议

针对政策比较发现的问题,得出以下政策启示：

（1）重视水环境目标的制定工作,建立清晰的目标体系。建立规范化的目标制定流程,根据实际情况制定明确和可实现的长期目标,通过科学的测算和决策将长期目标细化为可评估的阶段性目标,在实施过程中考核、评估每个阶段的目标完成情况,从而对下一阶段目标进行动态调整。

（2）审慎选择、综合运用各类政策工具,推动流域水环境“管理”向“治理”转型。一方面,提高强制型政策工具的供给质量和政策执行力度。另一方面,更灵活、协调地运用混合型工具和自愿型工具。

（3）加强第三方参与流域水环境管理。以制度化的形式确立第三方主体参与水环境管理的途径和机制,如完善水环境信息公开机制并引入第三方机构。利用使用者付费、产权交易等市场化方式手段促进企业自觉承担水环境保护责任。通过加强志愿服务标准化建设、搭建志愿服务平台、加大对志愿服务的激励和资助力度、丰富社会信息反馈渠道、加强宣传力度等途径鼓励全社会参与流域水环境保护。

（4）提高政策层级,增强政策合力。由生态环境、水利相关部委及其在太湖流域的派出机构印发太湖流域水环境保护的政策性文件;由两省一市联合印发相关政策性文件,强化太湖流域水环境保护协作机制。完善水环境预警指标体系建设和全流域水环境省际协同监测体系,为核心政策工具的实施提供有力保障。

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