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森林治理中以行动者为中心的权力理论

本站小编 Free考研考试/2021-12-29
赵佳程1,2, 张沛1, 巴枫1, Max Krott2, 刘金龙,11. 中国人民大学农业与农村发展学院,北京 100872
2. 德国哥廷根大学森林与自然保护政策研究所,德国 D-37077

Actor-Centred Power Theory in forest governance

ZHAO Jiacheng1,2, ZHANG Pei1, BA Feng1, MAX Krott2, LIU Jinlong,11. School of Agriculture and Rural Development, Renmin University of China, Beijing 100872, China
2. Institute of Forest and Nature Conservation Policy, University of Goettingen, Goettingen D-37077, Germany

通讯作者: 刘金龙,男,江苏盐城人,教授,研究方向为森林治理与农村发展。E-mail: liujinlong@ruc.edu.cn

收稿日期:2019-08-1修回日期:2020-03-24网络出版日期:2020-04-25
基金资助:国家自然科学基金项目.71673288


Received:2019-08-1Revised:2020-03-24Online:2020-04-25
作者简介 About authors
赵佳程,男,山东滕州人,博士研究生,研究方向为森林治理E-mail:zhaojiacheng@ruc.edu.cn。







摘要
世界经济社会快速发展,森林面积减少、森林退化等生态环境问题日益凸显。森林成为不同行动者博弈的重要舞台,行动者之间的权力关系深刻影响了森林治理的效果。为了分析森林治理等研究领域中的社会网络关系,本文介绍了Max Krott等****建立的以行动者为中心的权力理论,该理论提出行动者可以通过强制、激励（抑制）、主导信息3个权力要素,将自己的意志强加给其他行动者,并改变了他们的行为,从而决定森林治理的最终效果。该理论逐渐成为多个研究领域的重要分析框架,通过对社会网络的分析,以指导相关政策制定和实施。本文总结了权力理论的概念、研究方法和权力要素分类,并进一步探讨分析了该理论的研究边界和适用领域,并结合中国研究情景,提出了该理论在中国的应用前景和发展潜力。在生态文明建设的背景下,以行动者为中心的权力理论可以为中国****分析森林等自然资源的现有治理结构、构建良好的治理体系提供有效的分析框架。
关键词： 森林治理;政策研究;行动者视角;权力理论;分析框架

Abstract
The rapid development of the world economy and society, the reduction of forest area, forest degradation, and other ecological and environmental issues have become significantly prominent. The forest has become an important stage for the game of different actors. In order to analyze the social network relationship in the research field of forest governance, this article introduced the Actor-centered Power theory established by Max Krott and other colleagues. The theory proposes that actors can impose their interest on others through three power elements coercion, (dis)incentive, and dominant information, which would change the latter’s behavior and determine the ultimate effect of forest governance. Through the analysis of social networks to guide the formulation and implementation of relevant policies, this theory has gradually become an important analytical framework for many research fields. Our article summed up the concepts of power theory, research methods, and classification of power elements, and further explored the research boundary and applicable fields of the theory. Finally, combining Chinese research situation, our article put forward the application prospect and development potential of the theory in China. Under the background of ecological civilization construction, the Actor-centered Power theory could provide an effective analytical framework for Chinese scholars to analyze the existing governance structure of natural resources such as forests and build a good governance system.
Keywords：forest governance;policy study;actor perspective;power theory;analytical framework


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本文引用格式
赵佳程, 张沛, 巴枫, Max Krott, 刘金龙. 森林治理中以行动者为中心的权力理论. 资源科学[J], 2020, 42(4): 636-648 doi:10.18402/resci.2020.04.04
ZHAO Jiacheng, ZHANG Pei, BA Feng, MAX Krott, LIU Jinlong. Actor-Centred Power Theory in forest governance. RESOURCES SCIENCE[J], 2020, 42(4): 636-648 doi:10.18402/resci.2020.04.04


1 引言

二战之后,世界进入了经济社会的高速发展时期。然而,人类对自然资源的利用强度与生态系统自身的恢复能力却愈加失衡。全球范围内的森林面积减少与森林退化,加剧了气候变化、生物多样性锐减、荒漠化、湿地退化等生态环境问题。在这样的背景下,森林成为不同利益群体交锋的舞台。全球化浪潮、反全球化运动、自然保护运动等社会现象与减贫、社会公平等政策对森林管理的目标、措施和利益分享提出了越来越复杂的诉求。如何平衡各方利益,兼顾生态效益、经济发展与社会公平,成为国际社会急需解决的政策和实践问题。以现实问题为导向,国际学界积极寻求跨学科的理论融合,积累实践所需的知识,森林政策研究便是跨学科研究的产物。

森林政策研究兴起于20世纪70年代,当时热带地区的毁林现象引起了全球广泛关注[1],遭受毁林的国家也因此获得了大量的官方发展援助项目,这些项目多采取行政分权、森林认证、社区林业等政策手段,试图解决毁林问题[2]。此后,学界不断拓宽森林政策研究方向和内容,以规范研究或实证研究的方式,推动森林政策研究不断走向成熟[1,4]。为了揭示森林政策制定和实施过程中的博弈,哥廷根大学Max Krott教授及其同事建立了以行动者为中心的权力理论（Actor-Centred Power Theory, 简称ACP理论）,用来分析森林治理中的权力关系并寻找社会网络中的强权者（Powerful Actor）[3]。ACP理论因为其独特的解释力,逐渐成为了森林政策研究领域的重要分析框架[4,5],该理论已被广泛应用在国际森林治理[2]、政策变迁[6]、土地利用冲突[7,8]、分权改革[9]、社区林业[10,11]、参与式林业[12]、农村发展政策[13]与知识传递和政策制定[14,15]等领域中。

在系统性解释和改革路径探寻两方面,ACP理论的引入对中国森林治理研究都具有重要意义。当前,生态文明建设给中国学界提出了新的研究课题：如何平衡越来越复杂的社会需求?如何寻找符合我国国情的自然资源治理之道?如何搭建理论与实践的桥梁?这些都是亟需研究者回答的问题。中国学界已经逐步意识到森林治理问题的重要性,但是国内研究范式的转型仍较滞后,分析新问题的理论武器捉襟见肘[16,17]。ACP理论将森林治理等土地利用问题聚焦在行动者层面,关注行动者之间的权力行为,并寻找能够影响森林治理的行动者,这可以为中国森林及其他土地利用政策研究提供新的分析框架和理论指导。本文将对ACP理论的源流与框架进行介绍,对该理论的研究边界和适用领域进行深入讨论,并探讨该理论在中国研究情境中的发展方向。

2 森林政策研究和森林治理

由于森林科学的价值取向发生转变,森林政策研究随之兴起,并在研究范式和研究问题等方面逐渐发展成熟。本文表述采用“森林政策”,而非“林业政策”。一方面,“森林政策”指向了越来越复杂的人与森林的联系,这包含了森林经营与保护等传统林业政策的内容,也涉及生物多样性保护、水源保护等人对森林的生态诉求,还包括着人对森林的精神诉求（例如藏族社区的神山、公众的美学享受等）;另一方面,森林政策也指向了以森林为场域的的社会关系,这种社会关系在传统林业政策制定实施、国际气候变化议题的博弈、社区林业的治理结构建设、自然保护与社区减贫的项目整合等政策项目中都显现了其复杂性和重要性[18]。

2.1 森林科学从服务于木材生产转向多种社会目标

森林科学创建于18世纪的欧洲,作为服务于林业生产的学科,当时森林科学研究的目标在于提高森林的木材产量和生产利润,学科主要关注在林业的采育管理和林业经济的发展。但是在二战之后,森林的内涵变得越来越复杂,森林从生产木材的主要场所转变成了承载多种社会目标的重要载体[1,19]。随着森林内涵的不断丰富,20世纪70年代,森林周边社区的生计安全、生物多样性保护等议题逐渐吸引了国际社会的关注,其标志事件之一是“社会林业”概念的提出[20]。1978年第八届世界林业大会上,与会的科学家们提出“为了全体人民的林业”（“Forestry for the People”）的观点。1992年,联合国在里约召开环境和发展大会,大会通过了《关于森林问题的原则申明》（Rio Forest Principles）,提出“为了应对当代人及其后代的社会、经济、生态、文化和精神需求,森林资源和森林土地应当被可持续管理”,该理念得到了广泛的认可[21]。森林被逐渐赋予了经济、社会、政治等层面的价值诉求,也关联着越来越多的利益相关者[22]。

2.2 森林政策的研究范式从“科学的政策”转向“政策的科学”

作为森林科学的子学科,森林政策研究逐步丰富着自己的学科内涵,以回应社会对森林日益复杂的诉求。对森林认知的愈发深入推动了森林政策的研究范式从“以森林为中心的传统范式（Forest-centered Paradise）”转向了“以人为中心的新范式（People-centered Paradise）”[23]。在新的研究范式下,关于森林政策研究的学科定位也从“科学的政策”（Policy for Science）转向了“政策的科学”（Policy of Science）,前者旨在提出符合自然科学理论的森林政策,而后者则试图构建关于森林政策的系统性理解[5]。森林政策研究不再局限于短期且不成体系的规范性政策建议,而是成为了独立的学科体系,综合了政治学、社会学、经济学、资源科学等学科知识,阐释森林政策的制定和实施过程[24]。其研究领域也从“森林可持续利用”等传统问题,拓展到“气候变化”“生物多样性保护”等新议题[3,24]。

2.3 森林政策的研究问题从管理木材生产转向森林治理

近50年以来,森林政策实践从政府管制（Government）的传统方式转向了治理（Governance）的新方式[25,26],森林被社会赋予的诉求越来越复杂,原有的管制方式面临着巨大挑战,多方参与的“扁平化”治理模式便是创新的产物。在实践方式转型的背景下,森林政策的目标也从“木材生产的管理问题”转变为“平衡各方目标的治理问题”[1]。从“如何管理森林”到“如何治理森林”的转变促使了自然科学与社会科学的融合,也为森林政策研究指明了探索方向[1]。

受到西方国有林业与科学林业思想的影响,很多发展中国家都采取了“自上而下”的管制手段,通过等级制度（Hierarchy）以“指令和控制”（Command and Control）来实施森林经营,实现木材生产和森林保护的目标[17,27]。这种单向的森林管制模式非但没有有效解决毁林和森林退化的问题[28],反而影响了社区生计[29],激化了社区与政府之间的冲突[27]。面对着政府失灵和“公地悲剧”现象的发生[27],一些发展中国家开始反思森林管制模式,鼓励社区和市场等主体参与到森林管理中[27,29,30]。

学界称新的森林管理模式为“森林治理”,它强调管理过程中政府、市场、社区等主体的多元参与,信息、资金、知识等资源的分享[16]。森林治理涵盖着所有对森林产出造成影响的社会互动方式,它不仅包括公共管理和私人管理的正式制度,也包含着行动者之间的非正式互动[31]。面对着毁林、森林退化等复杂的议题,森林治理手段的选择取决于如何调动政府、社区和市场等各方力量来解决问题[32]。目前,森林治理的实践呈现多样化的发展趋势,森林认证、地方分权、以社区为基础的森林治理、特许经营等新兴治理模式逐渐涌现并得以推广[32]。

21世纪初,随着森林治理实践的逐渐深入,若干具有学科特征的森林政策理论先后被提出并发展成熟。基于社区林业的研究,以行动者为中心的权力理论(ACP理论)先后由几代森林政策****提出、发展并修正,在森林治理及相关领域逐步具备了较强的解释力[4]。

3 以行动者为中心的权力理论：以实证方式观测权力

3.1 行动者的权力与森林治理

人类之间的互动与森林治理是密不可分的,尤其是行动者之间的权力关系在很大程度上决定了森林治理的结构,并通过影响政策制定和实施的过程,进而影响了政策的最终产出[33,34,35,36]。行动者是指“有明确的利益倾向和影响政策可能性的实体（Entity）”[24],包括个人、群体、政府、机构及其他人类集合体[37]。在中国的研究情景中,ACP理论所关注的行动者是有意愿并有能力参与政策制定和实施的个人和组织,包括政府管理体制内各级政府、林业主管部门、林场、自然保护区主管单位、行业协会等,也包括体制外的林业企业、社会组织、科研单位、当地社区等。形形色色的行动者因为对森林的诉求而联系在一起,并共同构建了社会网络。因为所处角色的不同,行动者对于自然资源使用方式也有着不同的偏好和优先选择。这些异质性的偏好最终会导致行动者之间的意愿冲突,而冲突中的强权者最终影响了森林政策的结果[23],因此,森林治理在很大程度上取决于特定行动者的意愿和能力。在现实情况中,特定行动者意愿和能力也会因网络外行动者的影响而改变,这也使得权力与森林政策产出之间的关系更加复杂[38]。

另一方面,森林系统的复杂性使得森林治理中的权力关系有别于传统政治学视角下的权力关系,这是因为强权者的意志并不能完全决定森林系统的最终产出。“权力”是政治学的传统主题[39],Weber[40]将权力定义为“行动者具有可以排除各种抗拒以贯彻其意志的可能性”。依照传统的理解,如果行动者得以成功运用权力,他将最终获得符合其意愿的产出。然而森林治理的特殊性在于,森林是一个包含人类在内的复杂的生态系统,它会受到生态地理特征[41]、社会生态系统[42]、生态系统的内在反馈[43]等多维度变量的影响,人类行为仅仅是影响森林的变量之一,即使行动者运用权力在社会关系中取得了优势位置,也并不意味着行动者就一定能获得符合自己意愿的产出[3]。因此,行动者之间的权力关系和森林系统的最终产出没有必然的联系[3]。

可见,行动者虽然以森林系统的特定产出作为目标并与其他行动者展开博弈,但是仅仅能够影响森林政策的最终制定与实施,而无法决定森林系统的最终结果。鉴于森林系统与人类行为之间的复杂关系,ACP理论试图将行动者之间的互动关系从森林系统中剥离出来,并把研究视角聚焦在行动者在社会网络中形成的权力关系。

3.2 ACP理论的权力概念

基于社区林业等森林治理实践,ACP理论认为,相较于选举、政党博弈等政治过程,日常生活中的权力过程对森林治理的影响更为深远[3]。因此,ACP理论强调通过行动者的视角剖析日常生活中的权力过程,并对权力研究提出了4个目标：第一,明确权力过程并划定其中的要素;第二,将权力连接到具体的行动者;第三,区分权力和行动者具备的其他能力;第四,通过对事件的观测来验证权力的存在[4]。这4点决定了ACP理论的权力概念和实证方法。

基于Weber[40]和Dahl[37]的研究,ACP理论将“权力”的概念定义为“行动者A在无视行动者B意愿的情况下改变B行为的社会关系”[3]。在这定义下,同一社会网络中的行动者A和行动者B试图改变彼此的行为,其中一方处于强势地位,另一方处于弱势地位,处于弱势地位的一方做着抵抗的努力,强势的前者被称为“上位者”（Potentate）,而被压制的后者被称为“下位者”（Subordinate）,行动者之间的权力关系会随着具体情境的变化而改变[3]。通过行动者为导向的研究视角,ACP理论试图成为连接复杂的现实政策问题与抽象的理论分析框架的桥梁[44],将权力限定在社会网络中,强调上位者通过权力手段向下位者施加的影响[3]。

权力是社会科学的核心概念之一,研究者基于不同的理论背景,形成了不同的权力分类体系[26]。本文按照权力过程的意愿、来源、对象和权力类型,系统地提炼了ACP理论的“权力”概念（图1）,即“行动者在社会网络中有意识地利用资源对其他行动者的压制”。

图1

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图1ACP理论中“权力”概念的特征

Figure 1Characteristics of the “power” concept in Actor-Centered Power (ACP) Theory



3.2.1 权力与意愿

权力是以行动者的意愿为导向的能力。在实际研究中,权力（Power）和能力（Capacity）之间的区别可能较为模糊,其判别的关键在于行动者是否具备特定的意愿并利用能力改变他人的行为[3]。能力（或者说“资源”）是行动者权力的基础,只有行动者对于政策效果或者治理目标有着明确的意图,进而使用能力改变他人的行为时,才真正产生了权力的压制。吉登斯的结构化理论认为“资源是权力得以实施的媒介”[45]。作为权力的媒介,资源与行动者的能动性相结合最终形成了权力[46],比如,林业技术员可能具备病虫害防治的新技术,但是这项技术只是一种能力,只有当技术员为了绩效或者经济利益,希望能够推广这项技术并说服林农接受这项技术,且林农因为信任他而接受了这项技术,该技术员的能力才转化成权力。

3.2.2 源自行动者的权力

在ACP理论中,权力一定是以行动者为主体的社会行为,其他制度因素只能作为影响行动者的变量。结构（Structure）与行动（Agent或Actor）是分析权力的两条传统路径[26]。客体主义的****们强调结构性权力对人类认知行为的重要影响,这些权力包括社会层面的规则、话语和设定[45,47]。在森林政策的研究中,****们也强调话语等结构化的权力作为一种独立的变量,形塑了社会对于森林的认知,影响了国内和国际森林治理的制度[48,49,50]。但是,政策的产出不是纯粹依靠行动者自然的天性或者外部因素的强迫,它是行动者有意识行为（Intentional Action）的产物[44]。因此,ACP理论强调,权力一定连接着行动者,制度规则、话语等结构性要素不能独立于行动者以“结构性权力”的形式存在,而是通过行动者的意愿和权力资源整合到自身的权力行动中[3]。比如,中国生态文明体制建设的政策话语虽然有着显著的影响力,但是无法直接影响森林治理的成效,它需要通过晋升机制、社会舆论等方式改变各级政府部门、社会组织、企业、社区等行动者对生态的认识和意愿,并通过中央生态环保督察等制度形式赋予中央部委激励、惩罚、信息等权力资源,进而实现生态建设的目标。

3.2.3 社会网络中的权威型权力

在ACP理论中,行动者的目标是木材、生态等产出,但是其权力的对象一定是其他行动者。广义上的权力关系涉及人类主体还有其他有生命或无生命的客体[37],这包含着行动者之间与行动者和物体之间的这两种权力关系[3]。结构化理论将这两种关系区分为针对其他行动者的权威型关系和针对物的配置型关系[46,51]。如前文所述,由于森林系统的复杂性,ACP理论划分了社会科学和自然科学的研究领域,并将权力研究从森林系统中剥离,聚焦于社会层面的权威型权力关系,而把人与物之间的交互关系归属于自然科学的研究范畴[3]。比如,林业企业引进了采伐机械,增强的是企业对林木资源的配置型权力;而国家林草局通过加强遥感监测技术,掌握森林的准确信息,这增强了国家林草局对地方林业部门的权威型权力。

3.2.4 压制型权力（Power over）

在ACP理论中,行动者之间是一方压制另一方的压制型权力。如表1所示,以行动者为导向的研究将权力划分为压制型权力（Power over）、有量级差异的竞争型权力（More/Less Power to）和有类型差异的竞争型权力（Different Power to）[39]。“Power over”是传统的“支配”（Dominance）概念[52],它代表的是行动者之间单向控制的压制关系——行动者有着不同的目标,为了实现自己的目标而压制其他行动者。这种关系所输出的仅是强势一方的意志,而弱势一方的意志则被压制。而“Power to”的概念更接近于“竞争”,行动者目标虽然有冲突,但还是可以共存的（比如市场份额）。因此,在竞争关系中,弱势一方的意愿虽然无法被完全表达但也不至于被排挤出局[53]。ACP理论着重强调“压制型权力”的概念,上位者会用自己的意志取代下位者的意愿,最终占据决定权[54],下位者只能依据上位者做出的决定而行动。比如,地方政府与社区在森林生物多样性保护和狩猎采集等问题方面存在的冲突关系,属于压制型权力范畴,政府可以通过搭建围栏等强制性手段禁止社区狩猎;而林业企业之间在森林经营和木材加工领域中产生的市场竞争关系,属于竞争型权力范畴,企业可以通过提升技术水平,降低成本和销售价格,从而获得更多的市场份额。

Table 1
表1
表1行动者导向的权力分类
Table 1Types of power in actor-oriented theory
权力关系的种类权力类型的解释
压制型权力
（Power over）		彼此依靠
A和B彼此压制：A依靠B同时B也依靠A		单向压制
A对B进行压制：B需要依靠A但是A不需要依靠B		彼此独立
A和B互不压制：A和B都不依靠彼此
有量级差距的竞争型权力
（More/Less Power to）		合作
A比B拥有更强的能力,但是A与B拥有相似的目标		竞争
A比B拥有更强的能力,同时两者有着彼此排斥的目标		共存
A比B拥有更强的能力,两者有着彼此独立、可以共存的目标
有类型差异的竞争型权力
（Different Power to）		协同
A和B利用不同的能力支持彼此		对抗
A和B利用不同能力限制、抵抗或破坏对方		中立
A和B拥有不同的能力,但无法影响到彼此
注：来源于文献[30]。

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3.3 观测权力：行动者的意愿、资源和手段

ACP理论提出了“识别行动者网络—判定行动者意志—分析行动者权力行为”的实证研究方法。权力在很多情况下是无形的,很多权力行为仅发生在行动者的脑海中[3]。因此,如何以实证研究的方式分析权力过程一直是学术界讨论的焦点[55]。一方面,权力定义的多样性决定了观测权力的不同方法[56];另一方面,行动者对于真实信息的隐藏也加大了实证研究的难度。因此,ACP理论强调需要观测行动者改变他人行为的真实行动,通过权力结果反推权力过程,而不能迷惑于行动者向外传递的话语 [3,37,56]。

如图2所示,权力观察的方式包括行动者网络的识别、行动者意愿的分析和权力特征分析。行动者识别可结合滚雪球（Snowball）和理论分类等研究方法,寻找潜在的行动者,并进行理论归类[36]。滚雪球法是指在研究过程中,由访谈对象等研究参与者列举其视野中的关键行动者,研究者将进一步访谈这些被提及的行动者,并且请他们列举未涉及到的行动者。如此循环往复,直到没有新的行动者被提及。

图2

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图2ACP理论的权力观测法

Figure 2Methods of power observation in actor-centered power (ACP) theory



再有,研究者可以通过意愿分析和权力行为分析来回答“行动者为什么要行使权力?怎样行使权力?”等问题。ACP理论提出,研究者需要从多个角度判断行动者的意愿。在此基础上,研究者需要从权力结果反推权力过程,进而寻找出社会网络中的强权者。最后,研究者可以通过分析行动者不同的权力手段,揭示社会网络中的权力行为,包括隐藏在其中的威胁和承诺。

意愿是行动者参与森林治理等政策实践的动力,它是“基于行动导向的,由个人或团体遵守的,并指定个人或团体可以从某个对象（例如森林）获得的好处”[23]。诚然,直接询问行动者是获知其意愿的可行方法,但是行动者往往会隐藏自己的真实想法[32]。而太过追溯行动者所谓的“真实意愿”,会使得研究变得过于主观而无法实证[57]。因此, ACP理论提出,研究者可以结合对行动者的访谈、文本分析、现场踏勘、参与式及非参与式观察,实现综合多种方法的“三角测量”,通过行动者的表现推断他们的意愿[32]。

最后,权力手段和权力资源是分析权力行为的关键[37]。权力手段是上位者向他人施加自己影响力的方式,ACP理论划分了强迫、激励（抑制）和主导信息3种权力手段,也被称为3种权力要素（Power Element）[3]。

权力资源（Power Resource）是行动者实施权力手段的基础,行动者既可以实际地使用它们,也可以用它们威胁其他行动者[37]。有些权力资源具有物理具象,如暴力机关配备的武器[4],但更多的权力资源是不可见的[54],研究者可以通过法律文件、媒体信息等载体来捕捉到它们[59]。行动者不能自已生产权力资源,只可从外部环境获取它们[37]。这种外部环境可以是社会层面的制度安排、主流话语等,如政府职能安排、环境保护主义思潮等[58];也可以是自然物理条件,比如社区紧邻森林的地理位置[3]。

如前文所述,行动者的真实行动不仅包括直接使用权力资源的行为,也包括上位者利用权力资源对下位者的威胁和承诺[3]。政治学****认为权力的观测可以通过研究行动者之间的冲突来实现,当下位者抵抗上位者的意志而上位者使用强制手段来消除抵抗的时候,权力就会显现出来[56]。然而,依照行为冲突的视角,权力研究将不可避免地陷入一个悖论,即在权力冲突中,上位者的权力压制越有效,冲突越不可能发生,权力就越不能被观测[3,4]。因此,为了揭示隐藏在社会网络中的权力关系,ACP理论强调威胁也是一种重要的权力行为,它可以通过“引而不发”的态势改变下位者的当期行为[3,37,60]。通过分析权力资源和权力手段,ACP理论解释了行动者是怎样具备权力的以及如何使用权力的,并指导了研究者相关数据收集和分析方式[36]。

3.4 ACP理论的权力要素

对于权力手段的分类,Etzioni[61]提出权力手段可以是强制性的（Coercive）,物质性的（Remunerative）或象征性的（Normative）,进而划分了3种类型权力：物理性权力、报酬性权力和规范性权力。物理性权力是实际制裁的方式或运用威胁的手段,报酬性权力是对物质资源的控制,规范性权力是名誉等象征性奖励的操纵与分配。在Etzioni类型划分基础上,Bemelmans[62]将政策工具归类为法规（“胡萝卜”）、经济手段（“大棒”）和信息,政府可以运用这3种政策工具“强迫我们,付钱给我们/让我们付钱,或者说服我们”。综上所述,ACP理论结合了森林政策及其他政策制定和实施的具体情境,提出上位者可以通过强迫、激励（抑制）和主导信息3种权力要素向他人施加自己的意志[3]。

3.4.1 强制（Coercion）

强制是政治学对权力最基础的阐释。强制建立在武力（Force）的权力资源之上,在ACP理论将强制定义为“上位者通过武力改变下位者的行为”。这种武力可以表现为物理上的强制行动（如：用武器伤害下位者或限制下位者的人身自由）,也可通过权力资源作为威胁而存在（如法律法规） 等[3]。作为公共服务者的政府在很多情况下也是通过军队、警察等强制手段来实现其意志。

但是强制关系并不是一成不变的。当下位者的意愿被压制,上位者的强制行为可能会成为促使下位者进行反击的“诱导力”,当下位者成功摆脱上位者对自己的压制,那么便会导致权力关系的逆转[63]。比如：在自然保护区,保护区管理机构可以设立围栏限制社区居民进山打猎,但是社区居民可以选择翻越甚至破坏围栏,从而进入保护区。如果围栏无法起到强制的作用,那么保护区与社区的权力关系便发生了逆转,保护区反而成为弱势的一方,社区居民则获得了上位者的地位。

3.4.2 激励/抑制（Incentive/Disincentive）

激励或抑制被定义为“上位者通过利益鼓励或惩罚改变下位者的行为”。权力方式包括物质激励和抑制（比如奖励、罚金）、非物质激励和抑制（比如道德鼓励、训诫）。当然,权力行为除了真实的利益和惩罚,还包括上位者对激励的许诺和对抑制的威胁,这些许诺可能并不会发生,只是上位者利用主导信息,引诱下位者服从其意志的暗示[54]。

不同于经济学的解释,ACP理论认为激励和抑制不仅仅是一个利益驱动的过程,更是一个权力驱动的过程[4]。经济学理论基于机会主义的逻辑,认为激励和抑制会为行动者带来选择,行动者再根据利益最大化的理性人假设,做出接受或者拒绝的决定[64]。但是,权力理论则揭示了激励和抑制行为中,上位者对下位者的压制,因为上位者垄断着激励和抑制的权力资源,他们可以改变下位者在进行行为选择时的外部条件,而下位者并不具备足够的权力资源来支撑其回应行为（Response）。因此,有且仅有上位者可以通过激励和抑制来影响别人的决策以实现自己的意志[3],这是上位者基于制度规则而做出的不对称的单向行动[65]。

3.4.3 主导信息（Dominant Information）

主导信息被定义为“上位者通过未经证实的信息改变下位者的行为”。ACP理论的主导信息不仅体现在说服下位者,更表达为对信息渠道的垄断,这种权力手段强调上位者向下位者传递后者无法验证的信息。下位者有可能是出自对上位者的信任而不加判断[32],也有可能缺乏验证信息的途径而被迫接受信息[54],总之,下位者会根据上位者提供的信息而改变自己的行为。权力过程中的主导信息区别于一般性的信息交流,不同之处在于行动者利用信息的目的是实现自身的意志而非仅仅传递信息,只有满足这个条件,信息渠道才能成为权力资源。这就需要研究者区分“强权者”和教条的“信息邮递员（Postman）”,判别的关键在于行动者是否具有独立的行为策略和达成策略的能力[66]。信息传递过程中的“强权者”一定是为了自己的某种意愿而传递特定信息,这不同于毫无利益诉求的信息邮递员[67]。

主导信息既可以影响下位者对上位者行为的判断,也可以影响下位者对现实问题的判断和评估。一方面,主导信息可以与强制、激励（抑制）等其他权力要素相结合,比如政府可以垄断相关法律的解释权力,以此来强制或抑制其他行动者做出某种行为选择,但是其他行动者并没有渠道查证这些法律。另一方面,主导信息可以表现为专家对于现实问题的判断,这种“专家知识”通过特定渠道上升为政策制定者的意志[15]。比如国际专家对于社区发展与森林治理的判断,促使了社区林业政策的形成和推广,最终对全球森林治理形成了广泛而深远的影响[68,69]。

ACP理论中的主导信息不同于话语（Discourse）。话语理论强调社会文化中的知识与权力的共生关系,主体的行为目标来自于话语所搭建的认知[70]。因此,话语会改变行动者的意愿,而ACP理论权力研究的前提是默认行动者意愿是确定的,主导信息仅仅会改变行动者对于博弈或者现实情况的判断,进而影响其行为。

如表2所示,ACP理论提出了“强制、激励（抑制）和主导信息”3种权力要素的分类体系,即上位者可以通过武力、利益或损失、未经证实的信息改变下位者的行为。通过观测不同权力要素的实际现象和权力资源,研究者可以分析得出社会网络中的实际行为和潜在威胁,从而描绘出完整的权力关系。

Table 2
表2
表2ACP理论的权力要素
Table 2Power elements in actor-centered power (ACP) theory
权力要素定义可观测的实际行为和权力资源
强制通过武力改变行为物理行为;物理行为的威胁;物理行为的来源（法规等）
激励/抑制通过利益或损失改变行为给予物质或者非物质的奖励/处罚;通过奖励/处罚进行威胁;激励和抑制行为的来源（补偿政策等）
主导信息通过未经证实的信息改变行为下位者轻信上位者提供的信息;上位者提供无法核实的信息（如复杂的法律法规）;控制信息渠道的专家话语

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4 ACP理论的应用与发展

4.1 ACP理论的适用领域及应用示例

随着森林治理成为各方关注和博弈的焦点,不同的行动者运用各自的资源来压制其他人,输出自己的意志。在这样的背景下,ACP理论将研究视角聚焦在行动者之间的压制型权力行为,并逐步发展为在森林治理、农村发展等领域的一般性分析框架[71]。ACP理论通过提炼权力概念,提供权力行为的观测方法及权力要素的分类体系,并结合观察、文本研究、访谈等研究方法,为权力的实证分析提供了研究工具。如图3所示,ACP理论将森林治理等综合研究问题划分为自然科学和社会科学的两种研究取向,并着重关注行动者在权力舞台上的压制型权力行为,使得权力研究有别于制度、交流、交易、竞争（Power to）等相关研究领域。在权力舞台上,行动者怀揣着彼此排斥的意愿,利用各种权力资源,努力成为最终可以影响产出的强权者。

图3

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图3ACP理论的研究边界

Figure 3Research boarder of actor-centered power (ACP) theory



权力研究的视角对国内和国际森林治理的研究领域都有着重要的意义。首先,在国家内部治理的研究中,随着中国社会经济的发展,人们对于森林、草原、海洋等自然资源的诉求也不再仅仅局限在物质层面。尤其是在进入生态文明建设的新阶段,行动者们对自然资源的意愿日趋多样化,生态安全建设、生物多样性保护等方面的呼声日益高涨。随之而来的是不同行动者之间的摩擦与冲突,各方都积蓄着能量以期将自己的意志投射到最终的治理结果中。国有林场改革、以国家公园为主体的自然保护区建设、服务型政府建设等政策也为各方提供了博弈的窗口,除了政府、社区等传统的治理主体,社会团体、研究组织等更多的行动者也得以参与到治理中。在政策制定和实施的环节中,ACP理论为我们理解行动者之间的权力关系,提供了有力的分析工具。同时,我们需要认识到,权力的平衡是各方沟通参与的前提,权力研究为多元治理体系的构建奠定了分析基础,并开拓了具有实践价值的规范性研究路径。因此,权力研究极具科研价值和政策指导意义。

另一方面,在国际视角下,全球气候变化、国际林产品贸易、野生动植物保护等议题逐渐成为了国际社会关注的焦点话题,中国在这些议题中所扮演的角色也越来越重要,权力理论也可以帮助分析中国在全球自然资源及生态治理的地位与影响,进而帮助国家制定合适的对外政策、调整国际关系、输出话语体系并参与国际规则的制定。

本文以近些年国家公园建设中的央地关系为例,展示ACP理论作为分析工具的使用方法和理论价值。因为自然保护是一个具有很强外部性的公共议题,所以区域外的利益相关者会试图向本地行动者施加影响力,这为行动者之间的冲突埋下了伏笔。作为一个地区发展不均衡的原住民大国,中国的自然保护始终由政府主导,并贯穿着“地方发展”与“公共利益”这一组基本矛盾。在过去建立的自然保护治理架构中,地方政府占据着强权者的地位,自然保护也一直受制于地方的发展需求。因此,为了扭转权力关系、贯彻生态保护意志,中央于2015年正式开启了国家公园建设。在以往的治理模式下,地方政府的主政目标始终围绕着地方发展,同时,中央政府对于地方政府的自然保护行为缺乏有效的政绩和财政激励（激励要素）;另一方面,在传统的自下而上的信息收集体系中,中央政府只能倚重地方上报的信息,而很难验证个中真伪（信息要素）。

随着中央对生态环境的日趋重视,中央政府自然保护的正式意愿（Formal Interest）与地方政府经济发展的非正式意愿（Informal Interest）之间的冲突逐渐尖锐,国家公园建设成为了权力形势逆转的关键拐点。中央政府结合近些年的治理手段,并通过调整条块关系逐渐积累了更多的权力资源,通过以下3个方面的治理转型,一举打破了原有的权力关系。第一,中央于2018年建立了国家公园管理局,构建了新的纵向管理架构,加强了对于地方职能部门的指导和监督（信息要素）,并对东北虎豹国家公园等管理机构进行直接领导（激励/抑制要素）;第二,从2016年开始,中央通过生态环保督察等方式,加强了信息收集能力并矫正地方的发展行为（信息要素、抑制要素）;第三,2013年十八届三中全会之后,各级政府将环境绩效纳入官员考核体系,以政绩激励的方式修正地方发展的“唯GDP论”（激励要素）。

除了政府内部的权力关系调整外,科研机构、自然保护组织也通过国家公园的政策窗口进入了治理架构中,并与不同级别政府及其他行动者建立了同盟,它们或发挥自身科研优势（信息要素）,或提供社区保护等试点案例（信息要素）,或提供资金支持（激励要素）,夯实同盟群体的权力资源。但是,透过权力理论的视角,我们也不难发现国家公园建设的隐忧。现行的制度仍旧是单向支配的管制手段,多方沟通、多元参与的治理模式仍未搭建起来。地方发展的意愿仅是被中央政府压制了,中央与地方之间的共识尚未达成,为了回应这一问题,权力理论视角也为中国国家公园建设提供了一个探索思路：在充分尊重地方发展权与公众生态需求的基础上,结合自然教育、生态产业、以社区为主的自然保护等实践模式,构建各方意愿共存、利益共享、多重监督、信息透明、底线管控的平衡关系。

4.2 结构、行动者与本土社会科学：ACP理论的发展方向

随着ACP理论的成熟,****们提出ACP理论可在跨时期政策研究[4]、行动者划分[5]、与其他政治理论结合[5]等方面进行拓展。在行动者划分方面,Lukas等[6]提出,ACP理论需要关注到地方、国家、国际等不同层级的行动者,这些行动者或直接参与政策实践过程[6],或生产知识体系[15],或提供资金援助[10],他们使用不同手段影响着最终的政策产出。面对着复杂的现实政策情境,ACP理论需要结合行动者分类研究,Avelino等[39]****提出了“公共或私人—盈利或非盈利—正式或非正式”的分类标准,划分了政府、市场、社区和第三部门等不同行动者;Schusser[72]则按照“政治—经济—社会”的分类标准,给出了政治家、公共部门、森林使用者群体代表、森林企业家、研究机构、媒体等行动者的定义。

在“结构—行动者”方面,ACP理论在行动者视角的指引下,强调结构是行动者的权力资源,而非独立的权力,然而在长期视角下,行动者所处的结构也是动态的。因此,在跨时期研究中,结构的改变会对行动者的权力关系产生重要影响[4],或者改变原有权力关系[73],或者增加新的行动者[74]。所以,结构虽然无法与行动者的权力舞台脱离开,但是依旧会通过话语、规则和设定影响着行动者的意愿和权力资源[3,4]。因此,ACP理论除了作为单独的分析框架,还可以与制度主义理论更好的结合,如Ostrom[75]的制度分析与发展框架（Institutional Analysis and Development Framework）、Scharpf[44]的以行动者为中心的制度主义等。

在权力研究的本土化方面,ACP理论可以作为灵活有效的“插件”与本土社会科学理论成果相结合,以适应中国独特的研究情境。一方面,面对中国极具特色的发展历史和治理架构,研究者需要进一步界定在中国研究情境中的行动者,如村干部、国有林场等;研究者也需要进一步解释中国特色的治理体系,如国家治理中的条块关系等。另一方面,ACP理论作为分析性框架,可以与中国政治学等学科的研究成果相嵌套,分析行动者间的权力关系并解释权力关系形成的原因。

5 结论和建议

随着经济社会的发展,人们逐渐向森林提出了经济、生态、社会公平等多方面的诉求,这使得森林政策研究逐渐导向了更多行动者参与下的森林治理问题。在森林政策研究系统化、科学化的趋势下,以行动者为中心的权力理论（简称为ACP理论）逐渐成为了森林治理、农村发展等多个领域研究的重要分析框架。ACP理论认识到行动者的权力关系与生态系统的产出之间的复杂联系,并将研究的重点聚焦在社会网络中行动者之间的权力行为,寻找社会网络中的强权者。

ACP理论将权力行为定义为,行动者在社会网络中有意识地利用资源对其他行动者的压制。ACP理论进一步提出需要通过“识别行动者网络—判定行动者意志—分析行动者权力行为”的研究方法,揭示社会网络中的权力现象。ACP理论进一步提出行动者可以通过强制、激励（抑制）、主导信息等权力要素,将自己的意志强加给其他行动者,并改变他们的行为;这些权力要素的实现可以通过行动者的实际行为,也可以通过基于权力资源的威胁。

ACP理论的引入对中国森林治理及其他政策研究有着重要的意义,并且具备进一步开发的潜力。一方面,ACP理论可以为国内和国际森林治理的研究提供分析框架;另一方面,ACP理论可以与我国的社会科学研究成果深入结合,并且可以和行动者分类理论、制度主义框架等理论框架进一步的对话。

随着中国社会经济的发展,森林等生态系统逐渐成为了更为复杂的场域。越来越多的行动者介入其中,也带来了错综复杂的利益关系。面对新的治理问题,生态文明建设为我国人类与自然之间的关系绘制了十分美好的蓝图,同时也指出了一条布满荆棘的改革道路,不同利益群体之间的博弈将深刻影响中国森林等生态系统的治理结构和治理效果。在这样的背景下,中国学界亟需解释中国森林治理的内部逻辑和现存问题,并探索新的治理之道。针对中国研究现状,ACP理论可以结合中国社会科学研究成果,为分析和构建森林治理体系提供理论指导。通过介绍ACP理论和探讨该理论的研究特长和开发潜力,希望这一分析框架能成为中国学界解答时代课题的有力武器。

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